李寶蘭

【摘要】 利用會計手段,準確核算和披露財政債務(wù),無疑有助于規(guī)避地方政府債券在發(fā)行、運作過程中的風(fēng)險,有助于提高政府活動的透明度,維護政府形象。目前,我國地方政府債券信息披露還存在不足之處,必須采取相應(yīng)的完善措施。

【關(guān)鍵詞】 地方政府;政府債券;會計信息披露

一、地方政府債券會計信息披露的必要性

(一)有利于增強政府防范風(fēng)險意識,降低和化解財政風(fēng)險

披露地方政府債券信息,能使政府管理者對政府債務(wù)和債券的運行有一個全面清晰的認識,為政府制定合理的償債計劃和防范債務(wù)風(fēng)險提供充分的信息依據(jù),在一定程度上明確政府的權(quán)力和責(zé)任,有效防止政府代際債務(wù)轉(zhuǎn)嫁,分清各級政府間權(quán)責(zé),防止政府隨意擴大債務(wù),合理安排預(yù)算,不對現(xiàn)有結(jié)余盲目樂觀。

(二)有助于政府合理籌集資金,降低籌資成本

披露地方政府債券會計信息,有利于促進地方政府準確核算財政債務(wù),可以引導(dǎo)政府管理者將宏觀管理理念和微觀市場運作進行有機結(jié)合,使政府管理者運用市場機制籌集用于公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的資金,進行科學(xué)的籌資決策,利于政府合理籌集資金,降低籌資成本。

(三)有利于提高政府活動的透明度,維護政府形象

披露地方政府債券的財務(wù)信息,能幫助政府履行對公眾公開說明職責(zé),并能使信息使用者評估其受托責(zé)任;幫助信息使用者評估政府當(dāng)年的政績;幫助信息使用者評估政府能夠提供服務(wù)的標準及償付到期債務(wù)的能力,有利于在更廣泛的基礎(chǔ)上論證預(yù)算,是加強政府預(yù)算透明度的一項基本要求。地方政府債券信息披露應(yīng)當(dāng)要求政府評估風(fēng)險因素,在預(yù)算中為或有風(fēng)險提取準備金,公布或有負債和總體風(fēng)險狀況,政府一旦披露了財政債務(wù)信息,還能方便市場全面跟蹤政府的財政狀況。

市場參與機構(gòu)如投資者和信用評級機構(gòu),為投資獲利目的和為客戶提供投資咨詢,會從市場角度分析政府財政風(fēng)險對政府債券信用和對宏觀經(jīng)濟的影響,這些機構(gòu)的分析也會間接地強化預(yù)算約束。財政債務(wù)的準確核算和披露提高了政府的透明度,增加政府的可信度,有利于維護政府形象。

二、我國地方政府債券會計信息披露的現(xiàn)狀

(一)無法全面準確地記錄和反映政府的負債情況

現(xiàn)行的預(yù)算會計報告包括資產(chǎn)負債表、預(yù)算執(zhí)行情況表、預(yù)算執(zhí)行情況說明書及其他附表,其中財政負債信息主要通過資產(chǎn)負債表和財政支出明細表反映。資產(chǎn)負債表通過“借入款”項目,反映某一時點政府財政實際擁有的因政府借款和政府債券引起的債務(wù)本金數(shù)額。財政支出決算明細表通過“債務(wù)利息支出”科目,反映當(dāng)期歸還的到期債務(wù)利息數(shù)額。

與財政負債的核算范圍相適應(yīng),預(yù)算會計報告也只能夠揭示和披露直接顯性負債信息,對直接隱性負債風(fēng)險的狀況就無法作出客觀評價。由此帶來的后果是預(yù)算會計披露的財政負債規(guī)模遠遠低于實際存在的財政負債規(guī)模,可以預(yù)計到的財政負債風(fēng)險也遠遠低于實際存在的財政負債風(fēng)險,政府償付債務(wù)能力和承擔(dān)負債風(fēng)險的壓力均被低估。

(二)預(yù)算報告制度尚待完善,我國尚未實行政府財務(wù)報告制度

我國目前還沒有能夠全面、系統(tǒng)地反映政府全部活動的政府財務(wù)報告,對于財政債務(wù)信息的反映也是分散、零碎,很難讓人們對其形成一個完整的概念。財政預(yù)決算報告中僅反映當(dāng)年的部分債務(wù)收支情況,沒有反映債務(wù)余額狀況,所披露的債務(wù)信息缺乏連續(xù)性,不利于政府作出正確的經(jīng)濟決策。

(三)無法提供債務(wù)資金投資項目主體的成本和費用

在目前的政府財務(wù)信息披露體系下,沒有對項目情況的獨立的財務(wù)報告,項目資金在部門內(nèi)部安排使用,以部門或單位編制報表,無法體現(xiàn)單個項目資金的使用情況和項目的成本核算。這無法滿足地方政府債務(wù)透明化管理的要求,無法實現(xiàn)公眾對項目資金運行情況的知情權(quán)。

三、完善我國地方政府債務(wù)會計信息披露的策略

目前,我國的披露體系存在嚴重的信息結(jié)構(gòu)不合理、信息缺損的弊端,這種只披露預(yù)算性信息,棄財務(wù)信息于不顧的信息體系,不能滿足社會各方相關(guān)利益集團對公共會計信息的需要,也不利于政府組織的內(nèi)部監(jiān)督機制的完善和公共監(jiān)督機制的形成和建設(shè)。

(一)加快研究建立政府財務(wù)報告制度,以規(guī)范包括政府債務(wù)在內(nèi)的政府資產(chǎn)、負債等財務(wù)狀況的信息披露

建立政府財務(wù)報告制度研究應(yīng)與采用應(yīng)計制核算基礎(chǔ)研究相結(jié)合,對于符合應(yīng)計制基礎(chǔ)下負債確認條件和計量標準的政府債務(wù),應(yīng)按要求進行相應(yīng)的會計核算,最終在政府財務(wù)報表中予以反映。預(yù)算報告應(yīng)該成為財務(wù)報告體系的組成部分,公開透明的預(yù)算信息,利于公眾對政府編制預(yù)算執(zhí)行預(yù)算的監(jiān)督,也是尊重公眾知情權(quán)的重要表現(xiàn)。從國際經(jīng)驗來看,一些市場經(jīng)濟國家主要是在政府財務(wù)報告中披露政府債務(wù)信息。政府財務(wù)報告是全面、系統(tǒng)地反映政府財務(wù)狀況的信息載體,也是政府會計綜合信息披露的規(guī)范化途徑。

為了全面反映政府債權(quán)債務(wù)情況,需要在財政總預(yù)算會計的資產(chǎn)負債表中增設(shè)若干資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)欄目,具體包括:在資產(chǎn)類項目中增設(shè)對外貸款、有償資金放款、轉(zhuǎn)貸款放款、應(yīng)收財政轉(zhuǎn)貸款、待處理貸放款項目;在負債類項目中增設(shè)政府債務(wù)(取代原有借入款)、應(yīng)付財政轉(zhuǎn)貸款項目;在凈資產(chǎn)類項目中增設(shè)政府貸款基金、償債基金項目。期末,分別按照相應(yīng)的總賬科目余額填列各個項目。為了避免由于雙分錄核算造成的資產(chǎn)、權(quán)益在資產(chǎn)負債表中的重復(fù)反映,在編制資產(chǎn)負債表時,要將“債務(wù)預(yù)算結(jié)余”科目貸方余額與“待籌集償債資金”科目和“已籌集償債資金”科目借方余額相互沖減。這三個科目余額不在資產(chǎn)負債表中反映。地方政府債券財務(wù)信息的全面反映,應(yīng)包括債券的存量和流量報表,反映已經(jīng)償還和未償還債務(wù)的本息情況等。

(二)對地方政府債務(wù)資金項目信息進行單獨披露

債務(wù)資金項目是關(guān)系到千家萬戶的生活保障和社會穩(wěn)定的問題,政府財務(wù)報告應(yīng)提供的重要信息。在地方政府債務(wù)資金項目為會計主體,采用應(yīng)計制會計核算基礎(chǔ)的條件下,對項目財務(wù)信息進行披露,編制資產(chǎn)負債表和成本分析報表,全面體現(xiàn)項目的財務(wù)狀況和經(jīng)營成果。項目主體最主要的期間為從項目開始到完工后結(jié)賬的這個期間。由于大部分資本項目都是跨年度的項目,只有將各該項目所發(fā)生的所有收入和支出都登記入賬后,才能編制出完整的財務(wù)報表。

年終財務(wù)報表只能反映資本項目進度及年度內(nèi)財務(wù)收支情況。即使是跨年度的工程,資本項目基金也應(yīng)當(dāng)編制年度財務(wù)報表,披露本年度和累計的運營情況,以滿足使用者的具體需要。項目主體的財務(wù)報表包括:(1)收入、支出及余額變動表,這張報表要求按收入和其他資金來源、支出和其他資金運用分別揭示項目的收支情況及余額。(2)資產(chǎn)負債表,要求揭示當(dāng)期可支用的資產(chǎn)和流動負債、余額。

(三)豐富非財務(wù)信息的披露內(nèi)容

借鑒美國財務(wù)報告的構(gòu)成模式,除了披露預(yù)算和財務(wù)方面的信息,應(yīng)豐富附注中非財務(wù)信息的披露內(nèi)容,包括會計政策、或有負債和其他承諾事項等信息,提高信息的相關(guān)性。應(yīng)對財務(wù)報告附注應(yīng)披露的信息做法規(guī)性的規(guī)范,屬于強制披露的內(nèi)容。對于地方政府債券發(fā)行的具體信息,如債券融資的目的、融資計劃、債券的優(yōu)先級、還本付息的方式及資金來源、提前贖回條款、是按面值還是折價發(fā)行、利率浮動等,任何信用增強以及有助于改善發(fā)行者的財務(wù)和經(jīng)營狀況的信息等都應(yīng)當(dāng)作為相關(guān)非財務(wù)信息進行披露。

(四)建立信息公開披露制度,保證地方債券信息充分披露

這就要求地方財政建立健全透明的財務(wù)報告制度,在發(fā)行債券時,從程序上保證信息能夠真實、有效地公開。要求地方審計部門對信息的真實性予以監(jiān)督。財務(wù)報告應(yīng)當(dāng)通過一定的方式公開,包括上報給上級主管部門,上報給人民代表大會,通過媒體等公之于眾,滿足各方利益相關(guān)者信息需要的同時,接受社會的監(jiān)督。建立完善的政府信息公開體系和監(jiān)督機制,提高利益相關(guān)者對政府財務(wù)報告的關(guān)注度,形成政府會計信息的需求市場,讓市場需求成為政府會計改革的動力。

參考文獻

[1]發(fā)地方債應(yīng)配套財政收支透明化改革[N].第一財經(jīng)日報.2009-02-19

[2]馬光遠.警惕地方政府發(fā)債的體制風(fēng)險[N].東方早報.2007-02-19