秦 坤 李樹(shù)翠

摘要:自然保護(hù)區(qū)合作管理自20世紀(jì)80年代末期開(kāi)始逐步興起,并在資源管理中廣泛適用。梳理了自然保護(hù)區(qū)社區(qū)合作管理的產(chǎn)生與發(fā)展歷程,介紹了最新學(xué)術(shù)研究狀況。

關(guān)鍵詞:自然保護(hù)區(qū);社區(qū)共管;研究

中圖分類(lèi)號(hào):F590.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1671—7740(2009)11—0005—03

一、引言

中國(guó)的生物多樣性保護(hù)工作正面臨著來(lái)自保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)的不斷增加的壓力,因?yàn)樯鐓^(qū)及其居民常常是過(guò)度利用自然資源。在資源恢復(fù)的過(guò)程中,面臨的主要挑戰(zhàn)是如何尋找一些有效途徑,既鼓勵(lì)人們持續(xù)利用資源又能保護(hù)這些資源。長(zhǎng)期以來(lái),自然保護(hù)區(qū)在解決與周邊社區(qū)之間矛盾時(shí),主要依靠行政命令和法律法規(guī)等手段,但由于忽視了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)生存和發(fā)展的客觀需要,使保護(hù)區(qū)與社區(qū)的矛盾日益加劇。為了解決發(fā)展與保護(hù)之間的矛盾,世界上很多國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家,如哥斯達(dá)黎加、坦桑尼亞、泰國(guó)等相繼開(kāi)展了社區(qū)共管的研究項(xiàng)目,進(jìn)行了各種努力和嘗試,社區(qū)共管就是在實(shí)踐中產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的一種保護(hù)和發(fā)展相協(xié)調(diào)的保護(hù)模式。

二、自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管的提出

自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管是20世紀(jì)90年代以來(lái)國(guó)際上興起的一種新型的自然資源管理模式。其理念和機(jī)制是為了緩和自然保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)的緊張或矛盾狀態(tài)而緣起的有彈性的、不斷適應(yīng)新情況的、不排斥當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的新型管理方式。這一模式是全面提升我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的管理能力的有益嘗試,其做法是,根據(jù)自然保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和政府生存的需要,通過(guò)促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的積極參與和利益分享,把自然保護(hù)區(qū)周邊的社區(qū)居民視為自然保護(hù)區(qū)管理的主體,把孤立的生態(tài)系統(tǒng)變成開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng),從而達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。

全球環(huán)境基金(GEF)在中國(guó)保護(hù)區(qū)管理項(xiàng)目中實(shí)施的社區(qū)共管,是指讓社區(qū)參與保護(hù)方案的決策、實(shí)施和評(píng)估,并與保護(hù)區(qū)共同管理自然資源的管理模式。其目的在于通過(guò)幫助社區(qū)合理地使用資源來(lái)達(dá)到保護(hù)生物多樣性的最終目的,即一方面使社區(qū)在發(fā)展中能持續(xù)地利用自然資源,減少對(duì)保護(hù)區(qū)資源的破壞;另一方面幫助社區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提高生活水平,減少由于生物多樣性保護(hù)給社區(qū)發(fā)展帶來(lái)的限制和約束,使社區(qū)能將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生物多樣性保護(hù)相協(xié)調(diào),并積極地參與保護(hù)區(qū)的保護(hù)和管理工作[1]。

三、國(guó)外自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管發(fā)展綜述

通過(guò)外文期刊Elsevier檢索“Natural Resource”一詞,搜索發(fā)現(xiàn)322 044篇文獻(xiàn),再以檢索“community co-management”一詞,搜索發(fā)現(xiàn)的外文文獻(xiàn)有65 365篇。從論文的發(fā)表時(shí)間上來(lái)看(見(jiàn)下圖),2000年以后該領(lǐng)域的論文開(kāi)始逐漸增多,尤以2008年為最。2000年發(fā)表相關(guān)論文2 266篇,而到2009年增加到5 784篇,平均每年增加390篇相關(guān)論文,平均增長(zhǎng)率為17.3%,增長(zhǎng)速度很高。發(fā)表數(shù)量的增加除了很少部分是由于學(xué)術(shù)期刊論文發(fā)表數(shù)量增長(zhǎng)外,主要的原因是由于自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管重要性增加而引起的學(xué)術(shù)反應(yīng)。

社區(qū)參與式自然保護(hù)區(qū)資源保護(hù)過(guò)程主要有二種實(shí)踐方法:一種是消極的參與式方法,也就是社區(qū)資源保護(hù),這是把保護(hù)社區(qū)資源放在第一位;另一種是積極的參與式方法,把社區(qū)成員需求放在第一位。社區(qū)資源保護(hù)強(qiáng)調(diào)的是保護(hù)區(qū)的完整性和野生動(dòng)物及其棲息地的保護(hù)。雖然這可以為社區(qū)居民在一定程度上提供新的收入方式(比如通過(guò)生態(tài)旅游獲取收入),或者還允許當(dāng)?shù)厝死闷渲幸恍┳匀毁Y源,但是這種保護(hù)模式通常是犧牲社區(qū)利益,而且實(shí)施的成本也大。與社區(qū)資源保護(hù)相比較而言,積極的參與式方法,即CBNRM,旨在將大多數(shù)決策權(quán)和對(duì)重要資源的控制權(quán)轉(zhuǎn)交給社區(qū),如在津巴布韋實(shí)施的CAMPFIRE項(xiàng)(Communal Areas ManagementProgram)。

從不同利益主體在原則和實(shí)踐上所扮演的角色來(lái)看,CBNRM強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)刭Y源使用者在社區(qū)自然資源的管理和利用上應(yīng)該扮演主要角色。在原則上,CBNRM是基于一種民主理念——它認(rèn)為那些受決策影響的人應(yīng)該參與決策過(guò)程,這種原則也是諸多研究者和實(shí)踐者所認(rèn)同的基礎(chǔ)。在實(shí)踐中,當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)在識(shí)別資源、明確社區(qū)發(fā)展的優(yōu)先權(quán)、選擇采用適當(dāng)?shù)募夹g(shù)和實(shí)施管理方面應(yīng)扮演著主要角色。

通過(guò)以上文獻(xiàn)回顧,可以將CBNRM的含義總結(jié)為,CBNRM是一種積極的參與式方法,其目標(biāo)旨在可持續(xù)地利用自然資源,同時(shí)要注重社區(qū)的生計(jì)發(fā)展,它在自然資源管理上強(qiáng)調(diào)應(yīng)以社區(qū)為主體,要考慮到社區(qū)生計(jì)。

四、國(guó)外自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管研究綜述

從文獻(xiàn)綜述來(lái)看,國(guó)外學(xué)者對(duì)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)管理的研究已成為一個(gè)熱點(diǎn),目前以社區(qū)為基礎(chǔ)的自然資源管理在國(guó)際上成為自然資源管理和利用研究的趨勢(shì)性的方法或分析路徑。傳統(tǒng)的自然資源管理缺乏有效的社區(qū)權(quán)威來(lái)管理資源,而現(xiàn)代則強(qiáng)調(diào)社區(qū)在管理自然保護(hù)區(qū)中的重要性,對(duì)自然保護(hù)區(qū)的管理應(yīng)是一種積極的參與式方法,其目標(biāo)旨在可持續(xù)地利用自然資源,同時(shí)兼顧社區(qū)的生計(jì)發(fā)展。代表人物有:

Songorwa(2000)指出自然保護(hù)區(qū)參與式資源的保護(hù)有兩種實(shí)踐方法,一是社區(qū)資源保護(hù),也就是把保護(hù)社區(qū)資源放在第一位,二是把社區(qū)成員需求放在第一位。

Jones B(2002)指出與自然保護(hù)區(qū)社區(qū)資源相比較而言,積極的參與方式,即自然資源管理,旨在將大多數(shù)決策權(quán)和對(duì)重要資源的控制權(quán)轉(zhuǎn)交給社區(qū),如在津巴布韋實(shí)施的CAMPFIRE項(xiàng)目(Communal Areas Management Program)。

五、國(guó)內(nèi)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管發(fā)展研究綜述

自1956年我國(guó)第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)建立以來(lái),截至2004年底,我國(guó)共設(shè)立各種類(lèi)型、不同級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)2 194個(gè),總面積達(dá)1.48億hm2,基本上形成了種類(lèi)比較齊全的自然保護(hù)區(qū)布局和體系,85%以上的珍貴稀有野生動(dòng)植物和80%以上的具有特殊意義和價(jià)值的生態(tài)系統(tǒng)得到了保護(hù),為我國(guó)珍稀野生動(dòng)植物資源多樣性以及生態(tài)系統(tǒng)多樣性的保護(hù)做出了重要貢獻(xiàn)。然而,隨著人口的快速增長(zhǎng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,加上保護(hù)區(qū)管理模式的落后,使自然保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之間的矛盾日益突出,嚴(yán)重影響了自然保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

從文獻(xiàn)綜述來(lái)看,我國(guó)對(duì)于自然保護(hù)區(qū)管理的研究涉及到地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、資源學(xué)、環(huán)境學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)以及社會(huì)學(xué)等多門(mén)學(xué)科,而對(duì)保護(hù)區(qū)社區(qū)管理方面的理論性研究較少, 國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的研究主要以個(gè)案研究、發(fā)展模式研究、自然保護(hù)區(qū)與社區(qū)之間發(fā)展關(guān)系研究為主。

1.個(gè)案研究

劉靜(2009年)以臥龍自然保護(hù)區(qū)為例進(jìn)行研究,對(duì)臥龍自然保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)關(guān)系模式及其管理現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題進(jìn)行深入探討,強(qiáng)調(diào)對(duì)臥龍自然保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)關(guān)系的評(píng)價(jià)便于管理人員整體把握各項(xiàng)社區(qū)管理措施的管理成效,從關(guān)系模式的主要影響因素著手,提高保護(hù)區(qū)的社區(qū)管理水平。

吳兆錄(2003年)以藥山自然保護(hù)區(qū)為例,對(duì)藥山自然保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)的共管問(wèn)題進(jìn)行研究,指出管理環(huán)境和資源的一個(gè)多層次管理體系。討論了平等互利、協(xié)作、自愿和獎(jiǎng)懲制度化的共管原則,并提出共管的具體建議。

2.模式研究

張金良(2000年)對(duì)保護(hù)區(qū)管理模式進(jìn)行了研究,研究指出社區(qū)共管是一種適合我國(guó)保護(hù)區(qū)發(fā)展特點(diǎn)的、能積極解決發(fā)展與保護(hù)之間矛盾的保護(hù)管理模式。通過(guò)建立社區(qū)資源保護(hù)體系和對(duì)資源規(guī)劃管理,也減輕了社區(qū)對(duì)保護(hù)區(qū)的資源壓力,促進(jìn)了保護(hù)區(qū)的工作。

張華(2008年)對(duì)構(gòu)建我國(guó)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管模式的法律機(jī)制問(wèn)題進(jìn)行研究,指出促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管,必須要有制度化安排作保障,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建自然保護(hù)區(qū)共管體制,建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及磋商機(jī)制,形成一個(gè)相輔相成的管理系統(tǒng)。

3.關(guān)系研究

薛美蓉(2008年)針對(duì)社區(qū)共管與自然保護(hù)區(qū)之間可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系進(jìn)行了研究,并從自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的角度分析了社區(qū)共管中存在的種種矛盾與沖突,提出了提高社區(qū)居民參與性、合理利用資源、健全相關(guān)法律法規(guī)體系、完善社區(qū)共管激勵(lì)機(jī)制等解決或緩解社區(qū)共管中各種矛盾與沖突的途徑與措施。

李東義(2001)提出開(kāi)展社區(qū)管理是必然的,把群眾參與作為自然保護(hù)管理的一部分,社區(qū)管理是實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)社會(huì)化的重要措施。

鑒于上述基于社區(qū)的保護(hù)方法在實(shí)踐上遇到的諸多問(wèn)題和生物多樣性保護(hù)的緊迫性,也有學(xué)者提出重新采用以前的強(qiáng)制性保護(hù)方法。然而保護(hù)區(qū)不是孤立的島嶼,保護(hù)區(qū)與周?chē)用癫豢赡芊指糸_(kāi)來(lái),以犧牲保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的生存和發(fā)展利益而實(shí)現(xiàn)生物多樣保護(hù),有悖于保護(hù)區(qū)建立的初衷和可持續(xù)發(fā)展的理念。因此,保護(hù)區(qū)和社區(qū)關(guān)系的協(xié)調(diào)需要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索和實(shí)踐,而不可能回到以前的強(qiáng)制性保護(hù)階段。

六、社區(qū)共管面臨的挑戰(zhàn)

在許多發(fā)展中國(guó)家,共管面臨的首要困難是分權(quán)的問(wèn)題。在許多情況下,政府仍然主導(dǎo)對(duì)資源管理的控制,如在印度和菲列賓對(duì)采伐量的控制。但是一些靠社區(qū)來(lái)管理也出現(xiàn)過(guò)違規(guī)事件,這也導(dǎo)致了政府的不信任,從而加大自己的權(quán)力控制(Sheona,Bruce等,2002)。在孟加拉國(guó)的社會(huì)林業(yè)項(xiàng)目就是這樣,在多數(shù)情況下,當(dāng)?shù)鼐用癫坏貌淮饝?yīng)實(shí)施這些項(xiàng)目(Sheona和Bruce等,2002)。分權(quán)也面臨新的問(wèn)題,分權(quán)的主要收益是大眾參與多了,但是卻沒(méi)有讓農(nóng)村真正地產(chǎn)生民主形式,許多案例表明分權(quán)反而加強(qiáng)了或者產(chǎn)生了自上而下的管理方式、不公正或者不能代表大眾利益的當(dāng)?shù)貦?quán)威(Ribot和Jesse,1999)。

另外,共管需要整合本土知識(shí)和科學(xué)知識(shí)的。但是許多整合過(guò)程已經(jīng)顯示要有效地完成整合確實(shí)很困難,面臨著不少文化障礙(Geret,1997)。例如對(duì)來(lái)自歐洲和加拿大的科學(xué)家以及官員在討論對(duì)加拿大安大略湖的管理中,他們就面臨了文化障礙,表現(xiàn)在他們具有不同的想法以及利益表達(dá)上(Chapeskie,1995)。

共管的安排涉及到要解決復(fù)雜的資源管理,但是其組織類(lèi)型通常很簡(jiǎn)單,難以勝任這么復(fù)雜的管理(Gerett,1997),各機(jī)構(gòu)之間的銜接、協(xié)調(diào)存在問(wèn)題(李彧揮,2004:;鄒雅卉,2003)。這樣致使在實(shí)施共管的過(guò)程中,許多應(yīng)該提供的服務(wù)跟不上,如技術(shù)服務(wù)等(朱桂蘭,2003)。在開(kāi)展社區(qū)共管的自然保護(hù)區(qū)之間也缺少信息交流(黃文娟等,2004)。

法律、傳統(tǒng)也對(duì)共管的實(shí)施有所限制。一些成立的組織沒(méi)有法律地位,很工作的實(shí)施靠的是行政命令而不是法律。缺乏法律支持導(dǎo)致它們?cè)趯?duì)某些東西的保護(hù)上會(huì)不具備合法性,比如對(duì)起訴偷罰林木者,它們沒(méi)有資格(Vimal和Join,

2003)。中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)也面臨類(lèi)似問(wèn)題,野生動(dòng)物損害的莊稼沒(méi)有相關(guān)賠償機(jī)制支持,保護(hù)區(qū)土地的規(guī)劃也受法律方面的限制(司開(kāi)創(chuàng),2002)。

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[責(zé)任編輯 吳 迪]