中國人民銀行濟南分行課題組

摘要:2007年,美國爆發(fā)了次貸危機,由此引發(fā)了全球性的金融危機。在這一事件的發(fā)展過程中,美國長期以來備受贊譽的信用制度和征信業(yè)受到了很大質疑,特別是征信業(yè),被認為是引發(fā)危機的原因之一并對危機的發(fā)展起到助推的作用。本文借鑒次貸危機中美國征信業(yè)的一些經驗教訓,結合山東征信管理工作的一些做法,從基礎信息系統(tǒng)建設、第三方信用評級等六個方面進行了深入分析,提出了發(fā)展我國征信業(yè)和加強征信業(yè)監(jiān)管的具體措施。

關鍵詞:次貸危機;征信業(yè)監(jiān)管

Abstract:Subprime mortgage crisis breaks out in the USA,which is propagated to the whole economic system and becomes the economic crisis all over the world. In the event of the crisis process,the credit reporting and rating industry of the USA is considered to be the main cause of the crisis.,which was praised in the past. This paper describes and analyzes some characters of the credit reporting and rating industry in America from the basic information system construction and the third-party credit rating etc. The paper also proposes some measures of developing credit reporting and rating industry in China according to the historical experience.

Key Words:subprime mortgage crisis,supervision of credit reporting and rating industry

中圖分類號:F830文獻標識碼: A文章編號:1674-2265(2009)12-0003-04

征信業(yè)作為特殊的中介服務行業(yè),對于維系現(xiàn)代社會信用關系,保證社會經濟健康快速發(fā)展有著舉足輕重的作用。一直以來,美國被普遍認為是征信業(yè)最市場化、最完善的國家。但是,自2007年次貸危機發(fā)生后,很多專家學者都認為征信業(yè)對危機的產生和蔓延起到了推波助瀾的作用,美國的征信業(yè)遭遇前所未有的信任危機,以評級機構為代表的征信機構的公信力受到強烈質疑。當前,我國征信業(yè)迅速發(fā)展,信用信息系統(tǒng)建設初具規(guī)模,征信機構不斷壯大,法律法規(guī)日益完善。在此背景下,為避免重蹈美國次貸危機的覆轍,有必要分析美國征信業(yè)存在的問題及其對次貸危機的影響,及時調整我國征信業(yè)發(fā)展的策略,研究加強我國征信業(yè)監(jiān)管的具體措施,推進我國征信業(yè)快速健康發(fā)展。

在次貸危機發(fā)生的鏈條中,美國征信業(yè)的責任十分明顯。一方面,征信機構的評級誤差已強化了系統(tǒng)性風險。據(jù)標準普爾發(fā)布的研究報告,2005-2007年創(chuàng)立的抵押貸款類別中的85%被給予了AAA級評級,且全球三大評級機構對證券化資產評級結果雷同,嚴重誤導了投資者。這也是危機發(fā)生后公眾對征信業(yè)質疑和批評的重要原因。另一方面,征信機構通過信用增級介入金融衍生產品的創(chuàng)新,導致金融衍生產品異常復雜和風險被低估,一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)信用風險就會向鏈條的各個層面擴散。

面對征信業(yè)存在的問題,美國未能采取有預見性的措施進行監(jiān)管。根據(jù)美國憲法第一修正案,法院認為評級機構屬于出版機構,除非能證實具有惡意,否則不得因出具資信評估報告等出版物中的錯誤信息為由,對其進行起訴或提出索賠主張。同時,評級過程的復雜性和專業(yè)性加大了監(jiān)管的困難,而“測不準原理”所導致的“不確定性”又使評級機構為錯誤找到了借口。長時間具有憲法賦予的“自由”以及監(jiān)管的缺位,使征信業(yè)成為引發(fā)次貸危機的重要原因之一。

為借鑒美國征信業(yè)發(fā)展的經驗和教訓,本文將從信息系統(tǒng)建設、內外評級結合、付費方式、市場競爭、信息披露、法律框架等六個方面,分析美國征信業(yè)存在的問題,并提出促進我國征信業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的具體措施。

一、基礎信息系統(tǒng)建設應堅持公共征信模式

完善的基礎信息系統(tǒng)是征信業(yè)的基礎。美國的基礎信息系統(tǒng)全部由私營征信機構來建設,是典型的私營模式。征信機構與商業(yè)銀行、信用卡公司、公共事業(yè)機構簽訂合同,獲得其客戶基本信息和信貸信息,并從公開渠道取得政府機構掌握的一部分信息。由于信息采集屬私人行為,數(shù)據(jù)的真實性和完整性都存在問題:在完整性方面,私營征信機構只能獲得部分信息源的數(shù)據(jù)。美聯(lián)儲對此曾發(fā)表一項聲明,要求“信用發(fā)放機構不要向信用報告機構隱瞞債務人的資料。一些貸款方對某些按時還款的、專業(yè)的、不重要的借款者的資料予以保留的做法將會受到特別的詳細檢查”。在真實性方面,既有信息提供方刻意虛報資料的問題,又有操作失誤、錯報漏報等問題。據(jù)美國公共利益研究小組的一份研究報告指出,美國消費者信用報告的70%含有一般性錯誤,41%的戶籍資料不正確,29%的戶籍資料存在嚴重錯誤。同時,基礎信息系統(tǒng)建設的私營化,使得信息成為征信機構的私人物品,征信機構一般不會公布數(shù)據(jù)源信息。征信產品的使用者在信息不透明、不完整、不準確的情況下,盲目依賴征信機構提供的征信產品來鑒別風險,容易產生錯誤的判斷。

我國的基礎信息系統(tǒng)建設與美國不同,更接近公共征信的模式,此模式比較符合我國當前的實際情況。一方面,人民銀行作為對金融機構管理的公權力部門,負責建立全國統(tǒng)一的公共征信系統(tǒng),既最接近金融機構這一最大的信息源和信息使用群體,確?；A信息系統(tǒng)見效快、作用明顯,又可以采取一些強制性措施確保征信系統(tǒng)信息的真實性和完整性。另一方面,結合我國政府機構掌握大量信用信息的特點,可以成立政府部門間的聯(lián)席協(xié)調機制,逐步實現(xiàn)政府部門的信息互聯(lián)互通與共享。2008年,國務院明確由人民銀行負責牽頭社會信用體系建設部際聯(lián)席會議工作。2009年,山東省政府建立了社會信用體系聯(lián)席會議制度,將聯(lián)席會議辦公室設在了人民銀行濟南分行。充分發(fā)揮這些協(xié)調議事機構的作用,有助于推進基礎信息系統(tǒng)建設。

二、銀行信貸風險管理應發(fā)揮第三方評級的參考作用

美國作為最熱衷于《新巴塞爾協(xié)議》內部評級規(guī)則的國家,其商業(yè)銀行都以內部評級的方式來構建自身的信貸風險防范體系。雖然美國的銀行業(yè)較其他國家的銀行業(yè)更符合《新巴塞爾協(xié)議》關于內部評級的要求,但次貸危機說明,與第三方評級相比,內部評級同樣存在一定缺陷,其未能有效發(fā)揮信貸風險防范的作用。可以說,銀行內部風險管理體系失效也是造成次貸危機的重要原因。一方面,內部評級穩(wěn)定性和一致性差異較大,有些學者對美國部分商業(yè)銀行進行了對比,結果顯示,由于各商業(yè)銀行歷史數(shù)據(jù)、評級模型、主觀判斷等因素,導致內部評級結果差異較大,難以準確揭示信貸風險。另一方面,內部評級很難保證獨立性,銀行的偏好會影響內部評級過程與結果,如有的銀行事先選定了一些客戶和項目,內部評級可能會為了迎合這些目標而產生偏差;有的銀行傾向于持有高風險的資產,內部評級可能會為了適應銀行的這種傾向性需要而增加系統(tǒng)性風險。

目前我國多數(shù)全國性商業(yè)銀行已按照《新巴塞爾協(xié)議》的有關條款,著手建立自身的內部評級體系。先不論我國銀行業(yè)的技術和管理能力能否達到美國銀行業(yè)的水平、能否滿足建立內部評級體系的條件,即使同美國銀行業(yè)水平相當,我國銀行業(yè)的內部評級體系也不可避免地存在缺陷?？梢娿y行要彌補自身的信貸風險管理缺陷,應發(fā)揮第三方評級的參考作用,對于技術和管理相對落后的地方性商業(yè)銀行來說,第三方評級的作用更加關鍵。近年來,人行濟南分行積極引導全國性商業(yè)銀行將第三方評級與信貸投放和風險管理的重點相結合,很多省級分行都在信貸審批等環(huán)節(jié)參考使用了第三方評級的意見;同時,搭建了地方性商業(yè)銀行與評級機構的交流協(xié)作平臺,促使雙方建立了多種業(yè)務合作與發(fā)展模式。這些做法,幫助商業(yè)銀行更加有效地防范了信貸風險。

三、征信付費方式應堅持事先付費并向使用方付費轉變

次貸危機發(fā)生后,以評級機構為代表的征信機構是否存在以價定級問題,成為社會各界關注的重點。在二十世紀70年代以前,征信機構的收費主要來自征信產品的使用者或金融資產的投資者,但隨著金融產品的創(chuàng)新加快,二十世紀70年代以后征信機構的收費來源轉向了金融資產的發(fā)行方。在實際操作中,發(fā)行方往往要求評級機構對其產品進行預評估,根據(jù)評估結果選擇合作對象,付費方式也多采用“先評級、后收費”的模式,發(fā)行方如不能獲得所需要的評級結果,可能會要求降低評級費用甚至拒絕付費。學者們普遍認為,這種付費方式使征信機構與發(fā)行方產生過多的利益關系而喪失獨立性,造成評級結果顯失公允,不能如實反映風險。

在我國,付費方式不免受到上述慣例的影響,資本市場、銀行間市場和信貸市場都采用了發(fā)行方事先付費的方式,征信機構失去獨立性和公允性的問題也很突出。為解決這一問題,Bolton(2009)等人認為可采取事先付費的方式,以減少征信機構和籌資者之間的利益糾葛。筆者贊同這一觀點,認為在實踐中應堅持“先收費,后評級”的付費方式,并采取強有力的監(jiān)管措施,避免征信機構以級定價問題;從長遠看,我們認為應探索由使用方付費。人行濟南分行在萊蕪開展了使用方付費試點,具體方式是由商業(yè)銀行向評級機構推薦客戶,評級完成后由商業(yè)銀行付費,被評級方與評級機構不存在任何利益關系,在一定程度上保障了評級結果的真實性。此外,為避免征信機構與發(fā)行方產生利益關系,征信機構必須在人員與資金方面保持獨立性,不得與發(fā)行人、承銷商及投資者存在任何利害關系,嚴格禁止把收費與從業(yè)人員業(yè)績相掛鉤。

四、征信業(yè)應采取適度壟斷的發(fā)展方式并引入競爭機制

對一般的行業(yè)而言,充分競爭意味著較高效率和更多消費者剩余,但征信業(yè)的競爭與壟斷始終難以選擇。一方面,由于發(fā)行方對最佳評級結果的偏好,存在競爭的征信業(yè)會加大發(fā)行方對評級結果的影響,而壟斷的征信業(yè)能確保評級結果更加真實。Skreta和Veldkamp(2009)研究證明了征信機構之間的競爭會加大金融資產實際風險評估的系統(tǒng)性偏差,而Bolton(2009)等人也證實與獨家壟斷的征信業(yè)相比,雙頭壟斷的征信業(yè)效率較低。另一方面,壟斷的征信業(yè)增加了征信機構做出不公正決策的可能性,實力強大的征信機構有可能漠視投資者的利益,而根據(jù)自己的喜好評級。發(fā)達國家征信業(yè)到底是過于競爭還是過于壟斷,國際社會的觀點也莫衷一是。

在我國,除基礎信息系統(tǒng)由國家統(tǒng)一建設外,其它征信機構都在競爭的市場環(huán)境下發(fā)展。我國資本市場和銀行間市場的強制評級業(yè)務,皆由管理部門選定了若干機構參與,而地方推動的信貸市場評級一般也由多家機構參與。競爭的征信業(yè)驗證了學者們指出的問題,征信機構直接或變相壓低價格爭奪市場,銀行間債券市場和信貸市場的多數(shù)評級結果都是管理部門規(guī)定的最高等級,很難揭示評級對象的信用風險。鑒于我國的征信業(yè)還處于幼年期,發(fā)展還不完善,本文認為應給予征信機構充分的發(fā)展空間,加強對民族征信機構的培育,鼓勵中小征信機構的發(fā)展,建立不合格機構的市場退出機制。人行濟南分行在山東轄區(qū)對評級機構實行區(qū)域作業(yè),為其指定作業(yè)區(qū)域,一個地區(qū)不超過兩家機構作業(yè),同時對于評級質量不能達到要求的機構實行區(qū)域強制退出,這些做法取得了較好的效果。

五、征信產品揭示風險的相關內容應公開透明

征信機構依托基礎信息系統(tǒng),利用客戶的基本信息、歷史信息、財務信息和宏觀信息,采取特定技術和方法對客戶的信用風險進行評價,產生信用評分與信用評級等征信產品。在美國,征信機構往往將信用評價方法作為核心商業(yè)秘密不予公開,監(jiān)管部門也很少掌握此類信息,無法對征信機構實施有效約束,造成信息不對稱問題嚴重,不能避免征信機構發(fā)生道德風險。首先,征信產品使用者無法發(fā)現(xiàn)模型設計的缺陷,既不能確定該模型是否捕捉到判斷信用風險的全部主導變量,也不能確定用于估計變量的數(shù)據(jù)的完備性。其次,隨著金融資產復雜性的提升,征信產品揭示風險的過程更難被使用者所知,對使用者的誤導也更加嚴重。Skreta和Veldkamp(2009)研究證明了金融資產的復雜性造成了評級結果的系統(tǒng)性誤差,而Mathis(2009)也指出對復雜金融資產的信用評價低估風險的可能性較高。在實踐中,金融衍生產品的構造異常復雜,專業(yè)的評級分析師都很難了解產品的全貌,使用者更難掌握其真實的風險水平。最后,由于業(yè)務操作的不透明及美國征信業(yè)的強勢地位,使用者無法要求征信機構及時公布跟蹤結果,即使風險狀況發(fā)生重大變化也難以發(fā)現(xiàn)。

我國新近發(fā)布的《征信管理條例》(征求意見稿)中規(guī)定了信息披露的內容,筆者認為在實施過程中還應進一步細化。首先,應明確征信機構信息公開的具體事項與方法,制定有可操作性的實施細則,強制征信機構向監(jiān)管者公開數(shù)據(jù)來源和技術方法,鼓勵其向產品使用者公開更多的信息。其次,隨著我國金融創(chuàng)新力度的加大和金融衍生產品的發(fā)展,監(jiān)管者應適時制定適宜的信息披露制度,督促征信機構公開相應的數(shù)據(jù)源和技術方法。最后,指導使用者合理使用征信產品,從使用者的角度督促征信機構公開相關信息,實現(xiàn)對征信產品客觀和真實的解讀。

六、征信業(yè)的進一步發(fā)展應依托完善的法律法規(guī)體系

在市場經濟較發(fā)達的美國,其征信業(yè)的法律法規(guī)對于個人權利的保護性規(guī)定較為充分,義務性規(guī)定相對較少,在個人信用信息收集、保存、使用和傳播直至授信行為的規(guī)范、信用機會的平等性等方面,都有詳細規(guī)定。對個人信用信息的過度保護,增加了征信機構的責任和成本,在一定程度上影響了基礎信息系統(tǒng)的完整性和真實性。美國乃至整個西方社會征信監(jiān)管立法明顯滯后,在很多方面缺乏對征信機構監(jiān)管的具體規(guī)定,直到次貸危機發(fā)生并產生影響后才推出了相應的改進措施。2008年11月,歐盟委員會發(fā)布了《歐洲議會和信用評級機構委員會的規(guī)則》,明確了信用評級不應受利益沖突影響、評級機構操作應具有透明度等規(guī)定。同年12月,美國證券交易委員會(SEC)發(fā)布了《關于國家認可的評級機構和信用評級的修正和新規(guī)則》,強調了評級機構信息披露的重要性。至此,西方社會征信法律法規(guī)的缺陷才有所彌補。

前幾年,我國的征信業(yè)在摸索中前進,缺少法律法規(guī)的支撐。隨著我國征信市場的擴大和征信機構的成熟,以及社會各界對征信認識的加深和維權意識的提高,征信業(yè)要實現(xiàn)進一步發(fā)展必須依托完善的法律法規(guī)體系。筆者認為,應盡快實施《征信管理條例》,并在該條例的框架下,逐步完善配套的司法解釋和實施辦法,對征信機構監(jiān)管做出更加明確的規(guī)定。同時,應借鑒美國次貸危機的經驗和教訓,研究制定包括信用建立、維護、評價、服務、監(jiān)督和懲戒等一系列具有前瞻性和針對性的法律法規(guī),逐步形成一整套相對完善的法律法規(guī)體系,促進我國征信業(yè)的規(guī)范、健康和快速發(fā)展。

注:美國的征信業(yè)開展的第三方評級業(yè)務主要針對資本市場。而美國的商業(yè)銀行都按照《新巴塞爾協(xié)議》進行內部評級。

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(責任編輯 代金奎)