向東明　曲國民

由于受自然條件、經(jīng)濟基礎、交通信息等客觀因素的制約和限制，雖然近年來國家加大了對貧困地區(qū)的各種扶持力度，但我國貧困地區(qū)農(nóng)戶的人均收入、生活水平依然不高，發(fā)展仍然滯后。從貧困地區(qū)農(nóng)村金融服務的供給情況看，目前我國貧困地區(qū)農(nóng)村金融已初步形成了以合作金融為基礎，商業(yè)金融和政策金融分工協(xié)作，保險補償分擔相配合，新型小額金融和民間金融為補充的多層次金融服務體系，為支持貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而，由于農(nóng)村金融機構的制度設計和運行機制等內(nèi)生因素嚴重缺失，金融生態(tài)環(huán)境和農(nóng)戶公眾知識等外生因素嚴重梗阻，致使主要農(nóng)村金融機構自身可持續(xù)發(fā)展與服務農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶之間不能形成有效對接，農(nóng)村金融供給與需求之間嚴重失衡，金融供給遠遠滿足不了需求，農(nóng)村金融服務特別是貧困地區(qū)的農(nóng)村金融服務亟待轉型。

貧困地區(qū)農(nóng)村金融服務現(xiàn)狀

調(diào)查顯示，目前在農(nóng)村金融的供給體系中，有農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、郵政儲蓄銀行、村鎮(zhèn)銀行，還有小額信貸公司、資金互助社等非正規(guī)小額信貸組織。此外還廣泛存在一些民間金融活動。

據(jù)統(tǒng)計，自2002至2007年，農(nóng)村中小金融機構資產(chǎn)總額由2.2萬億元增加到5.6萬億元；存款由2萬億元增加到4.6萬億元；貸款由1.4萬億元增加到3.1萬億元；農(nóng)戶貸款余額由4237億元增加到11618億元；農(nóng)戶貸款覆蓋面由28.6%增長到32.8%，有貸款余額的農(nóng)戶7817萬戶，受惠農(nóng)民超過3億。

農(nóng)村中小金融機構發(fā)放貸款主要有四種模式：一是小額信用貸款模式。它是農(nóng)村信用社以農(nóng)戶的信譽為保證，在核定的額度和期限內(nèi)發(fā)放的小額信用貸款，主要采取“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉使用”的管理辦法。二是扶貧貼息貸款模式。貸款投向是國家扶貧開發(fā)工作重點縣的貧困農(nóng)戶以及能夠帶動低收入貧困人口增加收入的種養(yǎng)業(yè)、勞動密集型企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、市場流通企業(yè)和基礎設施建設項目。三是“龍頭企業(yè)+擔保公司+銀行+農(nóng)戶”“四位一體”貸款模式。其運作方式是由龍頭企業(yè)成立一家專業(yè)擔保公司，為與其關系緊密的農(nóng)戶提供擔保，以向農(nóng)村信用社或農(nóng)業(yè)銀行貸款。其主要優(yōu)點是利用龍頭企業(yè)掌握農(nóng)戶信息、控制農(nóng)戶資金流的優(yōu)勢，有效解決農(nóng)村金融機構和農(nóng)戶之間信息不對稱問題，從而監(jiān)督貸款的使用和回收。龍頭企業(yè)以較少的資金投入擔保公司作為資本金，通過發(fā)揮其杠桿作用，支持了更多的農(nóng)戶脫貧致富。四是行業(yè)協(xié)會（專業(yè)合作社）+農(nóng)村信用社貸款模式。農(nóng)村信用社向農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)放的貸款，旨在滿足其在組織產(chǎn)、供、銷過程中所需的資金。貸款期限靈活，可采用抵押、質(zhì)押、保證及組合擔保等多種擔保方式。

盡管我國農(nóng)村金融服務狀況已逐年得到改善，但是由于農(nóng)戶、個體戶和微型企業(yè)的多層次需求特征需要提供多層次的金融服務，其貸款需求具有金額小、分散廣、季節(jié)強、周期短等特征，但由于受自身經(jīng)濟狀況、抵押擔保品缺失、保險機制不完善以及金融生態(tài)環(huán)境等因素的影響，其貸款的滿足率并不高。此外，我國貧困地區(qū)主要農(nóng)村金融機構制度設計和運行機制等內(nèi)生因素嚴重缺失，金融生態(tài)環(huán)境和農(nóng)戶公眾知識等外生因素嚴重梗阻，政府支持力度巨大但缺乏制度化、系統(tǒng)化和長期化，成為制約我國農(nóng)村金融發(fā)展和服務水平的主要瓶頸。

制約貧困地區(qū)農(nóng)村金融服務的主要因素

農(nóng)村金融機構歷史包袱沉重，資產(chǎn)質(zhì)量不高，制約了其可持續(xù)發(fā)展和資金供給能力。截至2007年底央行對農(nóng)村信用社共計完成專項票據(jù)發(fā)行和兌付考核16期，對2396個縣（市）發(fā)行專項票據(jù)1656億元，置換農(nóng)村信用社不良貸款1353億元，置換歷年虧損掛賬303億元。但是截至2007年底，全國農(nóng)村信用社（包括農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行）歷史包袱依然沉重，不良貸款余額達6596億元，占各項貸款總額的21%；歷年虧損掛賬達735億元；貸款損失缺口達2652億元。據(jù)調(diào)查，29.88%的農(nóng)村信用社的不良貸款率在10%～20%；20%的不良貸款率在20％～30%；36.54%的不良貸款率在30％～40%之間；6.42%的不良貸款率在40％～50%之間；7.16%的不良貸款率在50%以上。形成的主要原因是企業(yè)逃廢債，其次是鄉(xiāng)村集體債務，另外是農(nóng)戶不愿歸還、內(nèi)部管理和其他原因。

從農(nóng)村金融服務另一大供給主體——中國農(nóng)業(yè)銀行的情況看，截至2007年末，農(nóng)業(yè)銀行的不良貸款余額達到8065.1億元，不良率為23.7%，需要計提的貸款損失準備高達6539.95億元，其股改的財務成本可能達8000億元之巨。至2007年底，其所有者權益合計為886.28億元，稅后凈利潤為118.72億元。依此計算，即使將所有者權益、損失準備、利潤全部拿來沖銷不良貸款，缺口仍高達約6682億元。

主要農(nóng)村金融機構法人治理結構不完善，內(nèi)部制度設計和運行機制不能與風險控制和贏利模式相匹配。一是農(nóng)村信用社的產(chǎn)權不明晰，呈現(xiàn)“民營資本官營化”特征。既不是真正意義上的合作制，也不是純粹的股份制。表面上農(nóng)村信用社為入股社員所有，但由于股權分散，難以真正體現(xiàn)所有權，其實質(zhì)掌握在聯(lián)社主任手里，違背設立和改革的初衷。二是農(nóng)村信用社的法人治理結構也不完善，呈現(xiàn)“形似神不似”特征。產(chǎn)權結構分散，股東權益得不到保證，理事會、監(jiān)事會和社員大會流于形式，缺乏對管理人員的監(jiān)督和制約，致使內(nèi)部人控制現(xiàn)象十分嚴重。三是農(nóng)村信用社的管理模式也不合理。按照最初的政策設計和體制安排，省級聯(lián)社本來只是一個比較超脫的行業(yè)性管理、服務機構，但在目前的管理鏈條當中，除了省級聯(lián)社、縣級聯(lián)社兩級法人以外，又出現(xiàn)了省聯(lián)社辦事處等機構，形成了實質(zhì)意義上的經(jīng)濟代理關系，省級聯(lián)社既是管理者又是經(jīng)營者，充當了裁判和運動員的雙重角色。同時省政府、省聯(lián)社、銀監(jiān)局、省聯(lián)社地區(qū)辦事處、縣聯(lián)社的相互關系、職能定位不明晰，再加上其發(fā)展方向不明確從而影響制度設計和機制安排。四是經(jīng)營比較困難，虧損普遍較重。由于各種因素，農(nóng)村信用社的資金來源極度匱乏、中間業(yè)務基本沒起步、不良貸款率較高、利率不能充分揭示和覆蓋風險、激勵機制和內(nèi)部控制相當薄弱，導致大部分虧損嚴重，一些已陷入資不抵債的境地，難以持續(xù)經(jīng)營。同時值得重點指出的是，由于農(nóng)村信用社缺乏強有力的外部監(jiān)督和內(nèi)部控制，其各種長久累積的信貸風險、財務風險、操作風險不容忽視，需引起我們的高度重視。

農(nóng)村抵押擔保和風險分擔補償機制嚴重缺失，與主要農(nóng)村金融機構的風險控制和集約化經(jīng)營形成矛盾。由于受《擔保法》和《物權法》等法律法規(guī)的限制，農(nóng)戶的抵押產(chǎn)品極端缺乏，當前的農(nóng)村貸款產(chǎn)品中，信用貸款和聯(lián)保貸款仍是最主要的品種，從而導致農(nóng)戶融資難、金融機構風險大，供給與需求之間存在嚴重失衡。再加上當前我國的農(nóng)村金融市場不完善，農(nóng)村利率受到管制、財政杠桿效應不明顯，農(nóng)村信貸市場、農(nóng)村保險市場和農(nóng)村期貨市場三個高度關聯(lián)的風險分擔和補償市場沒科學建立，使得本來就緊縮的金融機構缺乏激勵和風險分擔機制，供給就越發(fā)顯得乏力。

資料調(diào)查顯示，農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社信貸經(jīng)營要求粗放型（扶貧）與金融管理集約型（商業(yè)化）之間存在矛盾。貧困地區(qū)農(nóng)村資金需要面廣、需求量大，具有廣泛性特點，這就要求必須點多面廣，即在機構設置上實行粗放型；另一方面，農(nóng)村產(chǎn)權不明晰，房屋無產(chǎn)權證，土地無使用證，不能作擔保抵押，只能為信用貸款，即在經(jīng)營管理上也實行粗放型，但是由于金融環(huán)境不好，信用程度不高，以及自身的商業(yè)化運作和可持續(xù)發(fā)展致使其采取收縮網(wǎng)點、上收信貸權限以及壓縮信用貸款比例等措施。

少數(shù)地方政府干預導致扶持政策效應弱化。盡管國家通過專向票據(jù)、減免稅收、補貼存款保值貼補利息以及地方政府出資等政策對農(nóng)村金融大力扶持，但是由于部分地方政府涉足、干預農(nóng)村信用社具體的貸款業(yè)務，導致一部分新不良貸款產(chǎn)生。有的地方政府為了爭取資金、上項目、上產(chǎn)值，忽視當?shù)厣a(chǎn)技術條件和經(jīng)營規(guī)律，強迫當?shù)匦庞蒙绶趴?，最后導致本息難以收回。

法律制度不健全，農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境有待進一步改善。金融生態(tài)環(huán)境是一個地方金融發(fā)展的外部關鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)國務院《關于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知》，農(nóng)村信用社交由省級政府依法管理，但現(xiàn)在一直沒有法律可以依據(jù)，其監(jiān)管職責也不明確。同時由于農(nóng)村信用社缺乏相應的法律保護（我國尚未出臺《合作法》），對其業(yè)務發(fā)展也形成了無形的制約，存款拓展受到限制、中間業(yè)務發(fā)展受到影響。另外值得提出的是，新型的農(nóng)村小額信貸機構也同樣面臨此類問題。此外需求主體的誠信意識還很缺失，加之大部分農(nóng)戶由于對扶貧貼息貸款存在誤解，認為不要償還并且以前貸過的也沒有償還，由此對農(nóng)村小額信用貸款也進行類比，從而進一步造成信用意識的缺失，導致農(nóng)村金融供給的越發(fā)不足，這樣就形成了惡性循環(huán)，越是貧困越得不到貸款，這也是造成貸款供給與需求矛盾的一個主要因素。

完善貧困地區(qū)農(nóng)村金融服務的建議

繼續(xù)加大財政、金融政策支持力度

世界各國的經(jīng)驗告訴我們，農(nóng)村金融的發(fā)展離不開政府的支持且金融政策和財政政策應該相互撬動，最大限度地發(fā)揮其杠桿效應。近年來，我國政府對農(nóng)村金融提供了大力支持。以農(nóng)村信用社為例，自2003年改革試點以來，國家通過采取金融、財政、稅收等經(jīng)濟手段，給予農(nóng)村信用社的資金支持超過3000億元。正是在這些扶持政策的推動下，農(nóng)村信用社的改革才取得了重要進展和階段性成果。據(jù)統(tǒng)計，政府的扶持政策對農(nóng)村信用社改革成效的貢獻度超過了75%。當前應該進一步加大對農(nóng)村金融的扶持力度，以農(nóng)村信用社為例：一是適當減免農(nóng)村信用社接收、處置抵債資產(chǎn)的有關稅費。按照有關規(guī)定，目前農(nóng)村信用社在接收、處置抵債資產(chǎn)時需要繳納契稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、增值稅、營業(yè)稅、城市維護建設稅、教育附加費、印花稅，以及土地登記費、交易費、房產(chǎn)登記費、丈量費、中介服務費（評估等）、交通工具過戶費等多種稅費，接收抵債資產(chǎn)成本過高。二是免征農(nóng)村小額貸款營業(yè)稅。目前農(nóng)村信用社繳納的營業(yè)稅稅率均為3％，收入級次屬于地方性收入，大部分列為縣級收入，免征農(nóng)村小額貸款營業(yè)稅對縣級財政影響不大，但對于農(nóng)村金融機構來說既減輕了負擔，又能鼓勵和調(diào)動其發(fā)放小額貸款的積極性，更好地解決農(nóng)村弱勢群體貸款難問題。國際許多國家和地區(qū)普遍實行對農(nóng)村小額貸款的免稅政策，如英國、加拿大、日本等。三是加大財政支持和金融支持的對接和撬動力度。要根據(jù)農(nóng)村不同層次和不同需求主體的需求，制定出貨幣信貸和財政投入分類指導意見，運用再貸款、再貼現(xiàn)、利率、存款準備金、財政貼息等貨幣和財政手段，來緩解農(nóng)村金融機構支農(nóng)資金的匱乏和高成本問題。為準確地統(tǒng)計金融機構對農(nóng)業(yè)的信貸投放量，建議對“農(nóng)業(yè)貸款”科目作出明確界定，以免將對農(nóng)民和農(nóng)村的服務、房地產(chǎn)等其他產(chǎn)業(yè)的信貸投放歸并到“農(nóng)業(yè)貸款”科目。要通過各種制度安排和機制創(chuàng)新來加強財政和金融支持的融合力度，包括財政出資建立擔保公司撬動貸款融資等等，同時應立足長遠、立足規(guī)劃，使財政支持和金融支持制度化、長期化、系統(tǒng)化。

轉變農(nóng)村金融機構的制度設計與運行機制

在中國所有的農(nóng)村金融機構中，真正在服務“三農(nóng)”的過程中又實現(xiàn)自身壯大發(fā)展的金融機構并不多見，農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社在服務“三農(nóng)”的過程中也是“傷痕累累”，究其原因主要是在制度安排和運行機制上出了問題，需要各級政府、金融機構和農(nóng)戶（微型企業(yè)）強力互動，不可偏頗、不可或缺。各個農(nóng)村金融供給機構也應根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)戶需求的特點設計出相應的、有效的風險控制和改善農(nóng)村金融服務相結合的制度和機制，大力發(fā)展農(nóng)村小額信貸，要力求科學、靈活、可控、可算。中國民間金融高度活躍的一個重要原因就是機制靈活、手續(xù)方便，成功率高，致使農(nóng)戶不惜以高利率借之，如果正規(guī)金融機構重塑業(yè)務流程和經(jīng)營機制，以低于高利貸的利率進入農(nóng)村市場，將會發(fā)揮稟賦優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢、賣方優(yōu)勢、議價優(yōu)勢，既抵制和破除了“非法金融”的生存基礎，又可獲得社會效應，并可實現(xiàn)自身的長足發(fā)展。

繼續(xù)建立多層次的農(nóng)村金融體系

根據(jù)中國目前的金融供給機構現(xiàn)狀，從宏觀上確立商業(yè)金融、合作金融、政策金融和民間金融相匹配和互補的供給體系，防止把所有的農(nóng)村金融機構都“銀行化（即把所有機構都辦成銀行）、全國化（即把所有機構都向全國擴張）、強制化（即政府單方面實行強制性制度變遷）”。我們可以設想：把農(nóng)村信用社股改上市發(fā)展成為商業(yè)銀行、區(qū)域銀行和社區(qū)銀行，讓公眾去約束、讓市場去監(jiān)督，有利于改善治理結構、優(yōu)化資產(chǎn)質(zhì)量，而不能再固守和宣稱把農(nóng)信社辦成真正的合作金融組織，而實際上中國的農(nóng)村信用社已不是真正的合作金融，已不具備合作金融的本質(zhì)特征。在把農(nóng)村信用社發(fā)展成社區(qū)銀行以后，新興的農(nóng)村資金互助社可以在發(fā)展到一定階段的時候演變?yōu)楹献鹘鹑冢瑥亩钛a真正的合作金融空缺，這就需要政府實行誘致性制度變遷。商業(yè)性小額信貸公司的發(fā)展方向可以定位于非銀行類金融機構，這樣既可以實現(xiàn)功能互補，又可以防范系統(tǒng)性風險，還可以達到支農(nóng)的目的。待農(nóng)村發(fā)展到一定階段之后可設立財務公司、證券公司和信托公司，也可先到發(fā)達農(nóng)村進行試點，從而形成“百家爭鳴、百家開放”的繁榮金融供給格局。

繼續(xù)培育相關聯(lián)的農(nóng)村金融市場

農(nóng)業(yè)是基礎產(chǎn)業(yè)，也是弱勢產(chǎn)業(yè)，除面臨市場風險以外還面臨著自然風險。在現(xiàn)代農(nóng)村金融機構體系中，農(nóng)產(chǎn)品期貨市場、農(nóng)業(yè)保險市場和農(nóng)村信貸市場是高度相關的利益共同體。目前這三個市場才剛剛起步，相關政府職能部門已啟動了相關的措施。2007年4月中央財政首次拿出10億元在吉林等6個省份進行政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點，并由中國人保財險、中華聯(lián)合和安華農(nóng)險具體負責實施。在中央財政的引導下，各地政府紛紛制定政策，并動用財政資金，扶持農(nóng)業(yè)保險。各家保險公司也根據(jù)農(nóng)戶生產(chǎn)的需要，推出了各具特色的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品。農(nóng)戶和農(nóng)村金融機構對農(nóng)業(yè)保險等也有著強烈的需求，應進一步發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品期貨市場和農(nóng)業(yè)保險市場作用，降低農(nóng)村信貸市場風險，增強三個市場的關聯(lián)度。要充分運用農(nóng)業(yè)訂單和保單所具有的信用憑證功能，創(chuàng)新農(nóng)村信貸產(chǎn)品，探索適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的信用方式，加大對持有農(nóng)業(yè)訂單或保單的農(nóng)戶和企業(yè)的信用貸款力度，從而形成和構建功能完備、競爭適度、高效有序的農(nóng)村金融市場體系。

繼續(xù)優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境

根據(jù)農(nóng)村特殊的經(jīng)濟社會環(huán)境和農(nóng)村金融基礎設施薄弱的實際，首先要加大農(nóng)村信用體系建設，大力推廣信用戶、信用村、信用鎮(zhèn)制度，將農(nóng)村信貸納入全國信貸登記系統(tǒng)，提高窮人的誠信意識。其次應加快建設農(nóng)村金融支付清算系統(tǒng)，為各類農(nóng)村金融機構的資金匯劃、匯兌和清算提供服務。三要放開農(nóng)村金融管制，實現(xiàn)利率市場化，讓利率充分揭示和覆蓋風險。要繼續(xù)鼓勵各類機構和資本到農(nóng)村投資，積極引導金融資本回流農(nóng)村，分散城市金融的“流動性”風險，填補農(nóng)村金融的資本短缺。四要改革金融監(jiān)管體制，促進農(nóng)村金融市場不斷創(chuàng)新。目前中國過于集權的監(jiān)管不利于自下而上的金融創(chuàng)新，不利于解決信息不對稱和監(jiān)管成本太高的現(xiàn)狀，應加快改革創(chuàng)新步伐，實行分類監(jiān)管、功能監(jiān)管、分權監(jiān)管、審慎和非審慎相結合監(jiān)管，特別是對農(nóng)村新興小額信貸機構要迅速確立監(jiān)管目標和措施，納入統(tǒng)一監(jiān)管范圍。五要加快立法進程。目前，涉及農(nóng)村金融體系的農(nóng)村信用社、小額信貸公司等機構的相關法律還不健全，對農(nóng)村信用社和農(nóng)村小額信貸公司的法律地位、業(yè)務經(jīng)營以及其他無形權利方面都造成了很多負面影響和無形制約。六要加快建立存款保險制度，完善農(nóng)村金融機構市場退出機制。七要加強對借款農(nóng)戶和基層金融機構從業(yè)人員的農(nóng)村金融知識教育，提高借款農(nóng)戶和基層金融機構從業(yè)人員的金融素質(zhì)、投資能力、再生產(chǎn)能力和理財水平，使其盡早、最大限度地將知識和誠信轉化為生產(chǎn)力和財富。

盡快出臺貧困地區(qū)金融促進法

我國貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展各有其自身的特殊性，中央關于發(fā)展貧困地區(qū)金融的政策如何落實到地方，并轉化為具體發(fā)展貧困地區(qū)的具體措施，是貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的關鍵。多年來，由于沒有明確的法律硬約束，貧困地區(qū)金融政策難以落實到實處，各個層面“說多做少”，理論上探討多，務實的措施少，金融服務難以切實發(fā)揮引導和促進經(jīng)濟發(fā)展的應有作用，國家和地方迫切需要運用法律手段明確金融支持貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的具體措施。為此，我們建議中央盡快制定貧困地區(qū)金融發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，制定《貧困地區(qū)金融促進法》，將其作為引導貧困地區(qū)金融事業(yè)發(fā)展的綱領性文件，以法律的形式落實明確發(fā)展貧困地區(qū)金融的具體措施。

(作者單位：中央財經(jīng)大學金融學院

內(nèi)蒙古農(nóng)村信用社聯(lián)合社)