刁玉華

普及義務(wù)教育，是中華民族的百年夢想。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》正式確定“普及九年制義務(wù)教育”，經(jīng)費投入是普及九年制義務(wù)教育的關(guān)鍵。在這個過程中，義務(wù)教育投資政策經(jīng)歷了由“人民教育人民辦”到“人民教育政府辦”的演變，對這一過程的回顧與思考，會給我們帶來很多啟示。

一、我國普及義務(wù)教育的簡要歷程

1904年，清政府在《奏定初等小學(xué)堂章程》的《學(xué)務(wù)綱要》中指出“初等小學(xué)堂為養(yǎng)正始基，各國均認(rèn)為國家之義務(wù)教育”，還明確提出“此項學(xué)堂，國家不收學(xué)費，以示國民教育國家認(rèn)為義務(wù)之本意”。這是我國歷史上第一次由官方明確提出“義務(wù)教育”的概念。1912年，中華民國臨時政府教育部頒布的《學(xué)校系統(tǒng)令》明確規(guī)定初等小學(xué)4年為義務(wù)教育。清朝末年以及民國時期,中國政治腐敗，經(jīng)濟落后，民不聊生，普及義務(wù)教育只是一句空話。

1949年9月頒布的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定要“有計劃有步驟地實行普及教育”。但由于建國初期百廢待興和十年“文化大革命”浩劫，義務(wù)教育的普及未能得到很好的實施。1980年12月，隨著我國進入改革開放的新時期，中共中央、國務(wù)院作出《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》，提出“在八十年代，全國應(yīng)基本實現(xiàn)普及小學(xué)教育的歷史任務(wù)，有條件的地區(qū)還可以進而普及初中教育”，我國開始全面實施普及義務(wù)教育。從1985年我國正式提出普及九年制義務(wù)教育，到2000年基本完成“普九”任務(wù)，再到2008年在城鄉(xiāng)全面實施免費義務(wù)教育，我國完成了名副其實的九年制義務(wù)教育的普及。

二、我國普及九年義務(wù)教育投資政策的演變

十一屆三中全會以前，我國教育經(jīng)費來源渠道比較單一，主要依靠國家投資。改革開放以后，我國在管理體制上實行了兩種模式：一是1985年起實行了“國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，地方負(fù)責(zé)、分級管理”的管理體制，這種體制，從根本上解決了長期以來我國基礎(chǔ)教育由中央政府包攬而又包不過來的矛盾和問題，實現(xiàn)了由單一辦學(xué)體制向多元化辦學(xué)體制的轉(zhuǎn)化；由原來只有中央一方面的積極性變?yōu)楦骷壵喾矫孓k學(xué)的積極性，進而形成“人民教育人民辦”的格局。二是2001年起實行“國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的管理體制，將義務(wù)教育的辦學(xué)責(zé)任，交由縣以上各級政府承擔(dān)，進而完成了向“人民教育政府辦”的轉(zhuǎn)變。根據(jù)上述兩種管理模式的變化，我國普及九年制義務(wù)教育投資政策的演變，大體經(jīng)歷了四個階段。

（一）“兩條腿走路”的教育投資政策階段（1980~1992年）

從1980到1992年，我國義務(wù)教育投資政策主要是堅持“兩條腿走路”，并形成了以下幾個特點：

1．國家實行“劃分收支，分級包干”的財政體制，下放了中央的權(quán)力，調(diào)動了地方各級政府增收節(jié)支的積極性，也增強了地方各級政府投資義務(wù)教育的能力。

2．“兩條腿走路”辦學(xué)方針的落實，打破了單純由國家投資辦教育的體制，增加了廠礦企業(yè)和社隊集體辦學(xué)的義務(wù)教育投資渠道，調(diào)動了各方面興辦義務(wù)教育的積極性。

3．國家先后出臺新的籌資政策，在農(nóng)村和城市分別征收了“教育事業(yè)費附加”和“教育費附加”，擴大了義務(wù)教育投資來源，增加了教育經(jīng)費。

4．隨著農(nóng)民收入的增加，廣大群眾集資辦學(xué)、捐資助學(xué)的熱情高漲，尤其是中央先后在山東、河南召開集資辦學(xué)現(xiàn)場會之后，在全社會興起了集資辦學(xué)的熱潮，形成了“人民教育人民辦”的良好氛圍。

據(jù)統(tǒng)計，從1981年至1991年的11年間，我國多渠道籌措用于改善中小學(xué)辦學(xué)條件的經(jīng)費達1071億元，其中國家財政撥款為357億元，占總額的33.3%，社會集資、捐資、教育費附加等籌措經(jīng)費714億元，占總額的66.7%。共修繕、新建、改建中小學(xué)校舍6.72億平方米，使全國中小學(xué)危房占校舍面積的比例由1981年的15.91%，下降到1991年的1.6%。

（二）“多渠道籌措教育經(jīng)費”的教育投資政策階段（1993~1998年）

1992年，黨的十四大確定我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的方針，圍繞著市場經(jīng)濟體制的發(fā)展要求，我國經(jīng)濟社會全面進入了快速改革時期，財政體制、科技體制等都進行了較大的改革，這對我國的教育事業(yè)尤其是義務(wù)教育的普及提出了新的要求。為此，中共中央、國務(wù)院出臺了《中國教育改革和發(fā)展綱要》。以此為標(biāo)志，到20世紀(jì)末，我國的義務(wù)教育在“兩條腿走路”的基礎(chǔ)上，建立了“多渠道籌措教育經(jīng)費”的教育投資政策，尤其是《中華人民共和國教育法》的頒布實施，使“多渠道籌措教育經(jīng)費”的投資政策得以確立和完善，并形成以下幾個特點：

1．教育投資的來源渠道增多。一是國家開始對非義務(wù)教育階段學(xué)生收取學(xué)費，并且不斷提高收費標(biāo)準(zhǔn)；對義務(wù)教育階段學(xué)生收取雜費。二是國家允許地方政府開征用于教育的地方附加費，?？顚Ｓ?。許多省、市先后開征了多種地方教育附加費，增加教育投入。三是鼓勵運用金融、信貸手段，支持教育事業(yè)的發(fā)展。四是鼓勵境內(nèi)、境外社會組織和個人捐資助學(xué)等。這些籌資政策的出臺支持了教育事業(yè)尤其是義務(wù)教育的發(fā)展。這一時期也是全國普及九年制義務(wù)教育速度最快的時期。

2．財稅體制改革和《預(yù)算法》的落實，從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)，普遍建立了財政（預(yù)算）制度。按照中央和地方的事權(quán)劃分，明確了各級政府的財政支出范圍。這一方面落實了各級政府的責(zé)任，提高了中央財政收入的比重，增加了中央財力，增強了中央政府的宏觀調(diào)控能力；另一方面，縣、鄉(xiāng)政府可支配的財力難以滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展的需要，拖欠農(nóng)村中小學(xué)教師和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資的問題逐步顯現(xiàn)出來。

3．在政府的鼓勵支持下，廣大農(nóng)村群眾集資辦學(xué)、捐資助學(xué)的熱情空前高漲。許多老百姓捐出了棺材錢、養(yǎng)老錢，更有許多人捐出賣雞蛋、挖藥材、打零工掙的錢。據(jù)統(tǒng)計，20世紀(jì)90年代全國社會集資捐資興教的錢物達1394億元，形成“人民教育人民辦”的熱潮。但是由于我國廣大農(nóng)民還不富裕，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，群眾收入有限，除了正常的交納農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅以外，還要交納村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌，孩子上學(xué)還要交學(xué)雜費，再加上名目繁多的集資，負(fù)擔(dān)過重，因集資而引發(fā)的事端時有發(fā)生。

（三）“地方政府負(fù)責(zé)，以縣為主”的教育投資政策階段（2000~2005年）

2000年年底，我國基本普及了九年制義務(wù)教育，但義務(wù)教育投資政策也暴露出許多問題，如縣、鄉(xiāng)政府籌資壓力過大，群眾負(fù)擔(dān)過重，義務(wù)教育的普及標(biāo)準(zhǔn)低，鞏固提高任務(wù)重等。在這種情況下，社會各界都在積極呼吁新的改革。如2000年3月，國務(wù)院決定在安徽省開展農(nóng)村稅費改革試點，探索建立規(guī)范的農(nóng)村稅費制度和從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的辦法；2001年5月，國務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，重點明確了各級政府在教育投入政策上的責(zé)任。隨著一系列政策的出臺，“地方政府負(fù)責(zé)，以縣為主”的義務(wù)教育投資政策逐步建立和完善，并形成以下幾個特點：

1．明確了地方各級政府，尤其是縣級政府普及、鞏固、提高九年制義務(wù)教育的責(zé)任。改變了農(nóng)村九年制義務(wù)教育主要由鄉(xiāng)、村兩級，尤其是主要靠農(nóng)民群眾出錢出力興辦的格局，使義務(wù)教育逐步走向了以政府辦學(xué)為主的道路。中央政府加大了轉(zhuǎn)移支付的力度，先后實施了國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程、農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程、農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程、國家西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃、農(nóng)村貧困家庭中小學(xué)“兩免一補”政策等，總投資近1000億元。

2.隨著農(nóng)村稅費政策的改革和國有企業(yè)的改革，原有的農(nóng)村教育事業(yè)費附加，農(nóng)民教育集資，企業(yè)承擔(dān)的中小學(xué)辦學(xué)經(jīng)費等籌措教育經(jīng)費的渠道取消了，廣大農(nóng)民和企業(yè)的負(fù)擔(dān)減輕了，促進了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)的快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2005年全國義務(wù)教育總投資為3533.53億元，其中財政預(yù)算內(nèi)經(jīng)費為2511.28億元，占總額的71.07%，其他多渠道籌措的經(jīng)費為1022.25億元，占總額的28.93％。從比例上來看，政府投資比1996年上升了20.15個百分點，多渠道籌措經(jīng)費下降了20.75個百分點。

3．義務(wù)教育的投資政策進一步完善，操作性更強。在“兩條腿走路”和“多渠道籌措經(jīng)費”辦學(xué)階段，國家對義務(wù)教育投資政策的要求是宏觀的、原則性的，如1993年出臺的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出：“中央和地方政府教育撥款的增長要高于財政經(jīng)常性收入的增長，并按在校學(xué)生人均教育費用逐步增長的原則，切實保證教師工資和生均公用經(jīng)費逐年有所增長?！保ê喎Q“三個增長”）但具體怎么增長，增長多少；工資怎樣保證，誰來保證；公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)是多少，誰來撥付等都沒有具體的要求。2003年國務(wù)院《關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》的出臺，不僅明確了從中央到地方各級政府保障農(nóng)村義務(wù)教育投資的責(zé)任，而且還具體要求了建立和完善農(nóng)村中小學(xué)教職工工資保障機制，農(nóng)村中小學(xué)校舍維護、改造和建設(shè)保障機制，農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)及撥款標(biāo)準(zhǔn)保障機制以及家庭經(jīng)濟困難學(xué)生助學(xué)機制等，使義務(wù)教育投入政策更加明確，操作性強，便于落實。

4.建立了農(nóng)村教職工工資的保障機制，長期以來拖欠農(nóng)村中小學(xué)教師工資的問題得到了解決。家庭經(jīng)濟困難學(xué)生就學(xué)問題受到重視，建立農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學(xué)生接受義務(wù)教育的助學(xué)制度正式提出。

（四）“中央和地方分項目，按比例負(fù)擔(dān)”的義務(wù)教育投資政策階段（2006年至今）

“地方政府負(fù)責(zé)，以縣為主”的教育投資政策的實施，初步實現(xiàn)了向“人民教育政府辦”的轉(zhuǎn)變，廣大農(nóng)民群眾的負(fù)擔(dān)減輕了，縣、鄉(xiāng)兩級政府財政支出壓力減緩了，廣大農(nóng)村中小學(xué)教師的工資能夠按時足額發(fā)放了。但是，我國的九年制義務(wù)教育，仍然是名不副實，義務(wù)教育階段學(xué)生仍需交納一定數(shù)額的雜費，家庭困難學(xué)生的輟學(xué)率仍然較高；各級政府的具體投入責(zé)任不明確，經(jīng)費供需矛盾比較突出；教育資源配置不盡合理，義務(wù)教育投資政策的長效機制亟待完善，等等，時代再一次呼吁我們進行新的改革。其主要標(biāo)志是2005年12月國務(wù)院《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》的發(fā)布，和2006年6月新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》（以下簡稱《義務(wù)教育法》）的出臺。上述政策的實施，使我國義務(wù)教育投資政策得以建立和完善，并形成了以下幾個特點：

1．政府行為全面到位?！读x務(wù)教育法》的出臺和國務(wù)院先后發(fā)布的兩個針對農(nóng)村和城市免學(xué)雜費、建立義務(wù)教育保障機制的文件，集中體現(xiàn)了政府行為和財政資金安排的到位，尤其是中央和省級政府承擔(dān)了支付義務(wù)教育所需經(jīng)費的主要責(zé)任。為了實施新機制，國家在五年中新增投入達2182億元，其中，對于西部地區(qū)，中央財政承擔(dān)了免學(xué)費資金的80%，校舍維修改造資金的50%。省級政府也承擔(dān)了其余部分的大頭兒。縣級政府將義務(wù)教育經(jīng)費全額列入財政預(yù)算，不留缺口。這就保證了“義務(wù)教育政府辦”的全面落實。

2.義務(wù)教育階段學(xué)生實行免費教育。盡管我們已于2000年基本完成了義務(wù)教育的普及，但并未實施免費的義務(wù)教育，從2006年開始，國家率先在農(nóng)村地區(qū)實施義務(wù)教育階段學(xué)生免交學(xué)雜費和課本費，并對家庭經(jīng)濟困難寄宿生補助生活費；從2008年開始，對城市義務(wù)教育階段學(xué)生免收學(xué)雜費，并對家庭經(jīng)濟困難的學(xué)生免費提供教科書，對家庭困難的寄宿生補助生活費。至此，我國實現(xiàn)了免費的義務(wù)教育。

3.義務(wù)教育經(jīng)費保障體系全面建立。在這個階段，中央為了保障各級政府行為的到位，總結(jié)以往的經(jīng)驗，不僅有總的要求，即“將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制”，而且構(gòu)建了科學(xué)的義務(wù)教育經(jīng)費保障體系，即“國務(wù)院和地方各級人民政府將義務(wù)教育經(jīng)費納入財政預(yù)算，按照教職工編制標(biāo)準(zhǔn)、工資標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)生人均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)等，及時足額撥付義務(wù)教育經(jīng)費，確保學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)和校舍安全，確保教職工工資按照規(guī)定發(fā)放”，并規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)制定和落實的時間，這就使得義務(wù)教育投資政策落到了實處，進而保證了義務(wù)教育的全面普及和提高。

4．體現(xiàn)了合理配置教育資源、促進義務(wù)教育均衡發(fā)展的思想。由于我國地域廣闊、各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，再加上長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使我國義務(wù)教育的普及一方面總體水平較低，另一方面各地差異很大。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、財政供給能力的增強、政府行為的到位，我國將促進義務(wù)教育均衡發(fā)展問題提上了建立義務(wù)教育保障體系的議事日程?！读x務(wù)教育法》規(guī)定：“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育?！边@既符合實際，又符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。

三、我國義務(wù)教育投資政策演變的幾點啟示

（一）教育投資政策必須與政治經(jīng)濟和社會發(fā)展環(huán)境相適應(yīng)

義務(wù)教育投資政策的每一次調(diào)整，都與我國的政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展變化有著密切的關(guān)系。1980年，我國正處在改革開放初期，一方面百廢待興，國家為了加快經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展，變一個積極性為多個積極性，實行了財政體制的改革，下放了財力，同時也下放了發(fā)展經(jīng)濟和社會事業(yè)的責(zé)任；另一方面，各級政府和社會各界發(fā)展經(jīng)濟和社會事業(yè)的積極性高漲，廣大農(nóng)民由于包干到戶政策的實施，初步解決了溫飽問題，手里有了一點余錢，有的還成了萬元戶。在這種情況下，中央提出了“兩條腿走路”的辦學(xué)方針，鼓勵社會各界和廣大人民群眾興辦義務(wù)教育，改變了過去只靠中央政府推動義務(wù)教育發(fā)展的格局。1992年，黨的十四大，確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的方針，改革力度加大，發(fā)展步伐加快，國家開始建立教育成本分擔(dān)機制，確定非義務(wù)教育階段學(xué)生交納學(xué)費，義務(wù)教育階段學(xué)生交納雜費的政策，同時提倡利用金融、信貸手段發(fā)展教育等一系列籌措經(jīng)費的措施。在這種情況下，1993年我國提出“多渠道籌措教育經(jīng)費”，進一步完善了義務(wù)教育經(jīng)費的投資政策。2000年，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和財稅體制改革的逐步到位，公共財政建立，中央財力增強，轉(zhuǎn)移支付力度加大，同時，為了減輕日益加重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，中央開始在安徽進行農(nóng)村稅費改革。2001年，中央決定實行“地方政府負(fù)責(zé)，以縣為主”的投資政策，增強了縣以上各級政府發(fā)展義務(wù)教育的責(zé)任。進入21世紀(jì)以后，我國經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，國家財政供給能力增強。為此，中央決定從2006年起，建立義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，實行“中央和地方分項目，按比例負(fù)擔(dān)”的教育投資政策，實施免費義務(wù)教育。

（二）教育投資政策必須實事求是、與時俱進

我國義務(wù)教育投資政策從提出到完善，始終體現(xiàn)著既實事求是又與時俱進的精神。1980年中央先提出了“普及小學(xué)教育”的目標(biāo)，1985年又提出了普及九年制義務(wù)教育的目標(biāo)，并要求在2000年基本完成普及任務(wù)，到2010年在全國實現(xiàn)全面普及九年制義務(wù)教育的目標(biāo)。

為了確保上述目標(biāo)的實現(xiàn)，我國的義務(wù)教育投資政策也隨著時代的要求不斷完善和發(fā)展，從1980年起到現(xiàn)在，走了一條由“人民教育人民辦”到“人民教育政府辦”的道路。從1980年提出普及小學(xué)教育開始，我們對義務(wù)教育階段的學(xué)生適當(dāng)收取雜費，直到2006年和2008年，才分別在農(nóng)村和城市免收雜費，實現(xiàn)了免費的義務(wù)教育。反思這種變化我們深刻感受到，如果我們一開始就要求完全依靠政府普及義務(wù)教育，如果我們一開始就實施免費的義務(wù)教育，普及義務(wù)教育就不可能會這么順利。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展、國力的增強，我們分階段、按步驟實現(xiàn)了依靠政府普及和提高義務(wù)教育，并實施免費的義務(wù)教育，既體現(xiàn)了實事求是的精神，又符合與時俱進的思想。

（三）教育投資政策必須體現(xiàn)以人為本的思想，堅持科學(xué)發(fā)展

我國義務(wù)教育投資政策，始終體現(xiàn)著以人為本、科學(xué)發(fā)展的思想。一是近30年來義務(wù)教育投資政策的變革，本身就體現(xiàn)著統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)發(fā)展的理念，一方面適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，另一方面符合普及九年制義務(wù)教育的需求。二是在義務(wù)教育投資政策的設(shè)計和實施中，始終關(guān)注貧困家庭學(xué)生的就學(xué)問題。1980年頒布的《義務(wù)教育法》明確規(guī)定：“國家設(shè)立助學(xué)金，幫助貧困學(xué)生就學(xué)?！?006年新修訂的《義務(wù)教育法》進一步要求：“各級人民政府對家庭經(jīng)濟困難的適齡兒童、少年免費提供教科書并補助寄宿生生活費?！比绻f原來的《義務(wù)教育法》中，國家設(shè)立助學(xué)金，是一種制度設(shè)計，在實際落實上有一定困難的話，新修訂的《義務(wù)教育法》制定的各項政策已全部落到了實處：免除了城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費、免除了義務(wù)教育階段農(nóng)村學(xué)生和城市困難學(xué)生的課本費、寄宿生給予了生活補助等，這些都體現(xiàn)了“以人為本”的思想。三是從最初的對“老、少、邊、窮”地區(qū)經(jīng)費上的傾斜政策，到現(xiàn)在的轉(zhuǎn)移支付政策的實施，國家始終對貧困地區(qū)的義務(wù)教育普及給予有力的支持。尤其是在建立義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的過程中，中央承擔(dān)了西部地區(qū)所需經(jīng)費的絕大部分，這對西部地區(qū)義務(wù)教育的普及與提高起了決定性的作用，充分體現(xiàn)了全面協(xié)調(diào)、科學(xué)發(fā)展的思想。四是《義務(wù)教育法》要求：“國務(wù)院和縣以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展?！薄翱h級人民政府編制預(yù)算，除向農(nóng)村地區(qū)學(xué)校和薄弱學(xué)校傾斜外，應(yīng)當(dāng)均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費?！眳^(qū)域內(nèi)均衡發(fā)展義務(wù)教育投資政策的提出，充分體現(xiàn)了統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)發(fā)展的思想。

中國義務(wù)教育的發(fā)展歷程，也是全社會對義務(wù)教育的本質(zhì)和內(nèi)涵的認(rèn)識不斷深化的過程。國家的意志、人民的意愿為普及義務(wù)教育奠定了堅實基礎(chǔ)，而義務(wù)教育的普及也必將為教育發(fā)展、國家富強、民族復(fù)興奠定千秋基業(yè)。

（本欄責(zé)編 流 水）