徐松林

近期，媒體上常有某地又發(fā)現(xiàn)官員豪華別墅群的消息。

新浪網(wǎng)2008年10月13日?qǐng)?bào)道，國家級(jí)貧困縣陜西省商南縣城關(guān)鎮(zhèn)，一排排氣派恢弘的別墅依山而建，每棟別墅高三層，282平方米，有車庫、綠化帶、茶園，價(jià)格45萬元。村民告訴記者，這些別墅的主人是省、縣各單位領(lǐng)導(dǎo)。

此前的10月10日，國內(nèi)各大媒體披露了審計(jì)署駐長沙特派員辦事處的豪華別墅群事件，每套別墅價(jià)格僅為市場(chǎng)價(jià)的1/4。

9月24日，《中國青年報(bào)》報(bào)道，國家級(jí)貧困縣河南省商城縣，專為縣里“四套班子”修建了豪華別墅群。商城縣委宣傳部副部長曾憲忠解釋說，這是為了帶動(dòng)城區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在谷歌上輸入關(guān)鍵詞“史上最牛豪華別墅群”搜索，相關(guān)網(wǎng)頁有18000多篇。繼河南信陽出現(xiàn)“史上最牛中部地區(qū)處級(jí)官員別墅群”之后，江西景德鎮(zhèn)出現(xiàn)了“史上最牛廳級(jí)干部別墅群”，廣西柳州市地價(jià)最高的柳江東岸有一片名為“河?xùn)|苑”的專為市里四套班子修建的“更牛的干部別墅群”……

這可真是沒有最牛，只有更牛。

這些官員別墅群基本上有三奇：奇低無比的價(jià)格、奇大無比的占地面積、奇佳無比的地段和環(huán)境。

對(duì)此，論者一般只是氣憤地指斥為“官員腐敗”、“權(quán)力尋租”。其實(shí)這還與中國特色的土地所有制與土地管理制有關(guān)。這種制度的基本特征可概括為：征地時(shí)的一元壟斷制，供地時(shí)的價(jià)格雙軌制。

先看征地時(shí)的一元壟斷制。我國土地所有制形式有兩種：城市土地國家所有制，農(nóng)村土地集體所有制。無論城市還是農(nóng)村土地，要轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，必須先由國家征收。比如，農(nóng)村土地要用于房地產(chǎn)開發(fā)，只能由國家（事實(shí)上是代表國家的地方政府）征收以后再賣給開發(fā)商。無論農(nóng)民個(gè)人還是村集體都無權(quán)將土地拿到市場(chǎng)上自由交易。這樣，地方政府既是唯一的買家（名義上是國家征收）又是買受價(jià)格的實(shí)際制訂者（土地征收補(bǔ)償價(jià)格由地方政府制訂）。這就解釋了為什么農(nóng)村土地被征用后，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償不到市場(chǎng)地價(jià)的5%（從全國范圍平均看），而且還常常得不到兌現(xiàn)。

也許有人會(huì)說：既然如此，農(nóng)民也有不將手中的土地賣給地方政府的自由呀。這種想法很天真。我國法律規(guī)定，首先，農(nóng)民沒有土地所有權(quán)，只有承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村土地屬村集體所有；其次，用地規(guī)劃由地方政府制訂，當(dāng)?shù)胤秸畬⒛硥K土地規(guī)劃為建設(shè)用地時(shí)，農(nóng)民沒有任何討價(jià)還價(jià)的余地。

再看供地的價(jià)格雙軌制。地方政府壟斷性地廉價(jià)征得農(nóng)村土地以后，向市場(chǎng)供地的方式有兩種：

一種是以市場(chǎng)價(jià)格將土地賣給開發(fā)商。房地產(chǎn)企業(yè)通過“招拍掛”方式公開競(jìng)價(jià)，地段、環(huán)境好的地塊往往以“天價(jià)”賣出。土地征用成本和賣出價(jià)格形成巨大差額，這部分差額就成為地方政府的收入。這就是為什么地方政府往往有遏制不住的“開發(fā)”沖動(dòng)，城市商品房價(jià)格越來越難以令老百姓承受的原因。

另一種方式是劃撥。政府對(duì)公共事業(yè)用地（如政府大樓及教育、醫(yī)療、文化衛(wèi)生、體育等建設(shè)用地）無償劃撥，有時(shí)也象征性地收取若干費(fèi)用。

這樣的土地出讓價(jià)格雙軌制，就為官員別墅群的出現(xiàn)提供了巨大空間。通常的做法是，地方政府在給公共事業(yè)無償劃撥土地時(shí)，多劃出一部分。有人就可以在這塊土地上以解決職工住房困難的名義建豪華別墅。

打著公共事業(yè)建設(shè)的旗號(hào)，這些別墅群往往能占用“奇佳無比”的地段；又因?yàn)閯e墅用地是以公共事業(yè)建設(shè)的名義無償取得的，因此不管別墅占地面積大小，每棟別墅的成本都只是建筑物的建筑安裝成本。按我國目前的建材市場(chǎng)價(jià)格，豪華別墅的建筑安裝成本一般不會(huì)超過每平方米2000元。

當(dāng)然，建豪華別墅也有個(gè)審批問題。這就能解釋為何豪華別墅群建成后，掌握審批大權(quán)單位的頭頭腦腦往往人人有份。

這就是官員用低價(jià)購得豪華別墅的秘密。試想，如果地方政府用地也像開發(fā)商一樣，必須在土地市場(chǎng)上用競(jìng)價(jià)方式購得，官員豪華別墅群此起彼伏的亂象還會(huì)出現(xiàn)嗎？

征地時(shí)的一元壟斷制和供地時(shí)的價(jià)格雙軌制不改變，官員豪華別墅群越來越多、政府辦公樓越建越氣派、城市商品房價(jià)格越來越讓老百姓難以承受、農(nóng)民對(duì)政府征地的反抗越來越激烈等現(xiàn)象就不會(huì)有大的改變。

中共十七屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村土地制度改革作了新部署，可以說觸及了問題的核心。雖說要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)還需假以時(shí)日，但改革的序幕正在徐徐拉開。要從制度上解決官員豪華別墅群以及與此相關(guān)的一系列問題，唯有寄望于這場(chǎng)土地制度改革。

（作者系華南理工大學(xué)法學(xué)院副院長、教授）