李思婷

提要政府通過(guò)職能轉(zhuǎn)變放棄了一些公共事務(wù)的管理權(quán)，但政府轉(zhuǎn)化出去的職能必須找到新的載體，否則會(huì)出現(xiàn)權(quán)力空白，對(duì)公共物品與服務(wù)供給問(wèn)題依舊不能得到解決，這樣必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序的混亂，最終政府還是要自己重新拾起對(duì)這些公共事務(wù)的管理責(zé)任，改革將陷入惡性循環(huán)。非營(yíng)利組織處于政府與社會(huì)之間，其非政府性、非營(yíng)利性和志愿公益性或互益性的特征決定了它是政府職能轉(zhuǎn)變的優(yōu)良載體。

關(guān)鍵詞：政府；非營(yíng)利組織；良性互動(dòng)

中圖分類(lèi)號(hào)：F015文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、何為非營(yíng)利組織

“非營(yíng)利組織”是一個(gè)從西方引入的概念，也就是通常所說(shuō)的NGO，（英文“non-governmentorganization”一詞的縮寫(xiě)）非營(yíng)利組織被定義為：獨(dú)立于政府之外，處于政府和社區(qū)成員之間的，以聯(lián)系和動(dòng)員社區(qū)成員參與社會(huì)活動(dòng)、支持社區(qū)發(fā)展為主要目標(biāo)的社區(qū)層面的各類(lèi)非營(yíng)利組織。NGO是非政府組織，不靠國(guó)家權(quán)力驅(qū)動(dòng)；NGO也不是經(jīng)濟(jì)體，不靠經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。NGO的原動(dòng)力是志愿精神。

二、非營(yíng)利組織的誕生

NGO在全球范圍的興起始于20世紀(jì)八十年代。隨著全球人口、貧困和環(huán)境問(wèn)題的日益突出，人們發(fā)現(xiàn)僅僅依靠傳統(tǒng)的政府和市場(chǎng)兩級(jí)無(wú)法解決人類(lèi)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，于是為能協(xié)助政府與市場(chǎng)解決可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，NGO應(yīng)運(yùn)而生，并迅速成長(zhǎng)，構(gòu)成社會(huì)新的一級(jí)。

市場(chǎng)是有效的資源配置工具，其可以通過(guò)供求關(guān)系，競(jìng)爭(zhēng)與價(jià)格分配非公共物品，但公共物品就無(wú)法被市場(chǎng)有效地配置，因其本身具有不可分割性、非排他性，這導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)公共物品的人無(wú)法阻止他人也使用公共物品，這就是著名的“免費(fèi)搭車(chē)”現(xiàn)象。顯而易見(jiàn)，愿意出錢(qián)購(gòu)買(mǎi)的公共物品的人肯定不多，于是就產(chǎn)生了公共物品匱乏現(xiàn)象，這說(shuō)明公共物品無(wú)法由市場(chǎng)配置而得到滿足，稱(chēng)為“市場(chǎng)失靈”。

當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)，政府的調(diào)控是相當(dāng)必要的，政府主要是對(duì)大多數(shù)人負(fù)責(zé)，政府作出的決策必須取得大多數(shù)人的同意。也就是說(shuō)，政府在對(duì)社會(huì)群體提供公共物品的時(shí)候要遵循“中位選民”的平均需要和偏好，而對(duì)少數(shù)人的特殊需求則無(wú)法給予滿足或無(wú)法及時(shí)滿足，稱(chēng)為“政府失靈”。由于市場(chǎng)失靈和政府失靈的存在，非營(yíng)利組織應(yīng)運(yùn)而生。它的出現(xiàn)是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府無(wú)法滿足的社會(huì)需求盲點(diǎn)，與政府和市場(chǎng)一起參與到社會(huì)公共物品的配置中去。政府、市場(chǎng)和非營(yíng)利組織都是滿足不同社會(huì)群體需求的主體，它們都有各自的優(yōu)勢(shì)與不足，所以要充分滿足全社會(huì)的需求，就要三者互相合作、共同發(fā)展才能做到效益最大化。

三、政府與非營(yíng)利組織的伙伴關(guān)系

政府與非營(yíng)利組織伙伴關(guān)系這一名詞起源于19世紀(jì)七十年代的美國(guó)。所謂伙伴關(guān)系可以界定為政府和私人部門(mén)之間的多樣化安排。當(dāng)時(shí)，由于美國(guó)遭逢二次石油危機(jī)，產(chǎn)生停滯性通貨膨脹所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)蕭條，使得政府稅收逐漸減少，在面臨財(cái)政嚴(yán)重短缺的問(wèn)題下，政府無(wú)法響應(yīng)所有的公共問(wèn)題，以及承擔(dān)復(fù)蘇城市經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，在這種情形下，美國(guó)各級(jí)政府開(kāi)始重新思考新的角色定位，州與地方政府開(kāi)始改變做事方式，大力倡導(dǎo)政府與非營(yíng)利組織合伙，并允許政府與非營(yíng)利組織之間的競(jìng)爭(zhēng)。政府可將自身無(wú)法涉及公共物品領(lǐng)域或者能力有限的領(lǐng)域讓渡給社會(huì)自主組織承擔(dān)，使其能充分利用成本、技術(shù)、競(jìng)爭(zhēng)等優(yōu)勢(shì)，為社會(huì)公眾提供高效、高品質(zhì)的物資與服務(wù)，最終達(dá)到政府與此類(lèi)企業(yè)工作相結(jié)合，提高公共物品的質(zhì)量與服務(wù)效率，使政府與組織形成雙贏局面，為社會(huì)謀福利，從這個(gè)層面看，也是社會(huì)長(zhǎng)治久安的一條不可忽視的策略。

四、政府與非營(yíng)利組織的互動(dòng)基礎(chǔ)

互動(dòng)是指社會(huì)上個(gè)人與個(gè)人之間、群體與群體之間通過(guò)語(yǔ)言或其他手段傳播信息而發(fā)生的相互依賴(lài)性行為的過(guò)程。審視當(dāng)前我國(guó)政府和非營(yíng)利組織的狀況，可以看出政府與非營(yíng)利組織之間存在著必然的互動(dòng)的基礎(chǔ)。首先，是有共同的目標(biāo)，政府與非營(yíng)利組織都是為了滿足社會(huì)全體成員的需求，務(wù)求令群眾享受到所需的公共物品和服務(wù)，促進(jìn)公共利益最大化。其次，非營(yíng)利組織是在政府失靈，不能滿足全部成員的需求而產(chǎn)生的，它存在的必要性就是彌補(bǔ)政府的職能空缺，而且非營(yíng)利組織相對(duì)于政府更貼近群眾，更能及時(shí)了解群眾的需求，這樣一來(lái)，也在一定程度上降低了政府信息的滯后性。政府與非營(yíng)利組織相互協(xié)作，形成良性發(fā)展，促進(jìn)公共利益最大化。第三，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的政府與非營(yíng)利組織就已經(jīng)開(kāi)始合作，無(wú)論是自上而下發(fā)展的非營(yíng)利組織，還是自下而上發(fā)展的非營(yíng)利組織都得到了充分的發(fā)展。

五、政府與非營(yíng)利組織的互動(dòng)模式

在政府改革過(guò)程中，政府可通過(guò)三種模式將部分微觀的具體性的社會(huì)管理與服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給非營(yíng)利組織，這樣不但可以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)和減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的政府改革目標(biāo)，還可以使非營(yíng)利組織“有事可做”，拓展了非營(yíng)利組織生存與發(fā)展的空間，從而實(shí)現(xiàn)政府與非營(yíng)利組織的良性互動(dòng)。

1、授權(quán)模式。授權(quán)模式指政府以授權(quán)的形式將部分微觀的具體性的社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)交給非營(yíng)利組織履行。（表1）

2、契約模式。契約模式是指政府通過(guò)簽訂契約將部分微觀的具體性的社會(huì)服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給非營(yíng)利組織履行。通常表現(xiàn)為政府與非營(yíng)利組織就某一公共服務(wù)項(xiàng)目達(dá)成協(xié)議，簽訂合同，由政府出資，非營(yíng)利組織出人力、技術(shù)、資源和管理等來(lái)執(zhí)行項(xiàng)目。（表2）

3、轉(zhuǎn)制模式。轉(zhuǎn)制模式是指政府將部分履行微觀的具體性的社會(huì)服務(wù)職能的公共服務(wù)性事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為非營(yíng)利組織。（表３）

六、如何實(shí)現(xiàn)政府與非營(yíng)利組織良性互動(dòng)

（一）達(dá)成目標(biāo)共識(shí)

1、培養(yǎng)伙伴文化。當(dāng)政府與非營(yíng)利組織間存在伙伴文化時(shí)，則有助于雙方長(zhǎng)久地發(fā)展。政府對(duì)非營(yíng)利組織支持與否，都將會(huì)影響到志愿者的參與熱情，只有雙方都以同一個(gè)目標(biāo)前進(jìn)時(shí)，效益才會(huì)最大化。

2、培養(yǎng)信任感。要想形成良好的伙伴文化，首先就是相互信任，政府的主要職責(zé)就是為人民謀福利，所以在作出任何決策時(shí)都應(yīng)將人民的利益放在第一位，培養(yǎng)對(duì)民間非營(yíng)利組織的信任，對(duì)相互合作有促進(jìn)作用。

（二）共享資源。非營(yíng)利組織不是政府部門(mén)，沒(méi)有公權(quán)，也不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可以資源配置。非營(yíng)利組織自身在不同參與者的影響下，其所擁有的資源也有差異。例如，參與者所提供的資源豐富，則有優(yōu)勢(shì)，如果資源不足，則處于劣勢(shì)。在參差不齊的情況下，政府應(yīng)該給予資金的支持和鼓勵(lì)。非營(yíng)利組織比政府更貼近群眾，更能及時(shí)得到第一手資料，彌補(bǔ)了政府的信息滯后問(wèn)題；另一方面，政府是公權(quán)機(jī)構(gòu)，相對(duì)于非營(yíng)利組織來(lái)說(shuō)，具有更加雄厚的資金和技術(shù)支持，兩者在資源上實(shí)現(xiàn)共享，會(huì)大大提高公共物品與服務(wù)的效益，也使全體社會(huì)成員都得到所需。

（三）協(xié)調(diào)行政機(jī)制

1、非營(yíng)利組織在經(jīng)營(yíng)與管理上，常會(huì)因政府行政程序的繁瑣而運(yùn)作緩慢，大多數(shù)非營(yíng)利組織本身的資金就并不充裕，這樣一來(lái)，增加了非營(yíng)利組織的時(shí)間成本與財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。

2、基于政府與非營(yíng)利組織間的伙伴關(guān)系是否建立良性循環(huán)，在很大程度上影響到?jīng)Q策實(shí)施的結(jié)果，政府是否愿意給予非營(yíng)利組織以權(quán)利和幫助很關(guān)鍵。為此，政府應(yīng)該切實(shí)執(zhí)行權(quán)利、職能下放的工作，給予非營(yíng)利組織自主決策的權(quán)利，這樣既可以減輕政府的負(fù)擔(dān)，又給非營(yíng)利組織找到了“工作”，一舉兩得。

3、決策有長(zhǎng)期、短期之分，對(duì)于長(zhǎng)期決策，政府往往都會(huì)出現(xiàn)搖擺不定的狀態(tài)，而長(zhǎng)期決策卻又是要求整體、明確、一致的要求，這樣在政府下達(dá)決策命令時(shí)，民間組織才有章可循，雙方才能形成良好的合作伙伴關(guān)系。

七、研究建議

1、改變公務(wù)員認(rèn)識(shí)。政府公務(wù)員必須跳出以往的條例框框，要認(rèn)識(shí)到他們也有公共服務(wù)的責(zé)任，號(hào)召他們一起參與到公共服務(wù)中去，與非營(yíng)利組織的工作者共同為人民服務(wù)。

2、政府與非營(yíng)利組織是兩種不同機(jī)制結(jié)構(gòu)的部門(mén)，它們都是以為人民提供公共物品與服務(wù)而努力的。它們彼此彌補(bǔ)不足，相互支持。為了能更好地進(jìn)行合作，在良性循環(huán)下發(fā)展，政府應(yīng)與非營(yíng)利組織形成共同的文化合作關(guān)系，產(chǎn)生認(rèn)同感。

3、在政府與非營(yíng)利組織的合作中，信息的及時(shí)反饋很重要。要建立起暢通的信息交流渠道是關(guān)鍵，可以借助于網(wǎng)絡(luò)的跨時(shí)空性，既快捷又方便，隨時(shí)隨地交流，這樣，在政府制定決策，民間組織執(zhí)行決策時(shí)都可以依據(jù)現(xiàn)狀來(lái)實(shí)施，減少了風(fēng)險(xiǎn)。

4、民間組織沒(méi)有政府的實(shí)力，它可以利用政府給予的資金、技術(shù)支持，但不可以完全依賴(lài)政府。否則，民間組織就失去了它的初衷，不是獨(dú)立于政府的組織，只是政府的附屬機(jī)構(gòu)。這樣的民間組織增加政府的負(fù)擔(dān)，也沒(méi)有發(fā)揮出自身的優(yōu)勢(shì)，不能滿足社會(huì)多元化的需求，不能與政府形成互補(bǔ)。

5、隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府與非營(yíng)利組織的接觸越來(lái)越頻繁，此時(shí)，矛盾會(huì)因?yàn)槲幕⑿畔⒌炔町惗a(chǎn)生。所以，需要有中介機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)政府與非營(yíng)利組織之間的矛盾，使雙方達(dá)到完美合作的局面。

（作者單位：廣州中醫(yī)藥大學(xué)經(jīng)管學(xué)院）