辛　文

提要在政府的一系列改革下，出租車行業(yè)大起兼并改革之風(fēng)。整改的后果卻讓除了大公司高層管理人士以外的所有人都出乎意料。各地出租車公司與司機(jī)的沖突頻繁發(fā)生，司機(jī)稱訴苦無門。公司過高的承租金與暴力化管理都是仗了誰的勢?政府的作為是否合法及合理?政府之手不可謂不強(qiáng)大，然而它的傾斜也同樣令人生畏。行政許可的設(shè)置這個可以影響一個行業(yè)根本利益分配的權(quán)力究竟該不該受到限制，在行政許可法下的現(xiàn)實(shí)又是怎樣的。本文通過分析出租車行業(yè)的歷史及現(xiàn)狀，透視政府在其間的作為，論證現(xiàn)有出租車行業(yè)行政許可的不合理性，以及與《行政許可法》在塑造有限政府的立法目的與實(shí)際效果的差距，并根據(jù)出租車原有運(yùn)營模式提出出租車行業(yè)許可改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：行政許可；合法性；合理性

中圖分類號：D9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、在現(xiàn)有的《行政許可法》下政府的行政行為合法性與合理性分析評價

2004年7月27日，銀川市出臺的《城市客運(yùn)出租汽車經(jīng)營權(quán)有償使用管理辦法》和《銀川市城市客運(yùn)出租汽車更新管理規(guī)定》，規(guī)定出租車經(jīng)營權(quán)實(shí)行有償使用。此舉引起出租車司機(jī)的強(qiáng)烈不滿，7月30日，以往穿梭于銀川市大街小巷的出租車忽然全部消失，銀川市出租車營運(yùn)陷入停頓。

2003年武漢市要求出租車公司和司機(jī)明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，由掛靠經(jīng)營逐步轉(zhuǎn)為承包經(jīng)營。2004年7月2日，武漢“的姐”王梅所在的公司依據(jù)上述條款強(qiáng)行收車，要求與王梅簽訂車輛所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)都?xì)w屬于公司的《承包經(jīng)營合同》。7月12日，在武漢市交委會議室，王梅掏出水果刀，割腕自殘。

2004年9月1日，重慶市萬州區(qū)127名出租車司機(jī)訴區(qū)政府、區(qū)運(yùn)管處違法行政二審開庭。司機(jī)認(rèn)為，2001年底重慶市萬州區(qū)政府制定的《規(guī)范萬州城區(qū)公交車出租車管理的實(shí)施方案》，規(guī)定萬州現(xiàn)987輛出租車按規(guī)定年限實(shí)行報廢，不準(zhǔn)延期經(jīng)營，剝奪了他們依法從事出租車經(jīng)營的權(quán)利，違反了《出租汽車旅游客運(yùn)管理規(guī)定》、《城市出租汽車管理辦法》、《重慶市道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》中允許符合條件的個體戶經(jīng)營出租汽車、允許各種經(jīng)營主體平等競爭的規(guī)定。

2000年9月，北京市一份《關(guān)于整頓本市出租車行業(yè)和企業(yè)的通知》的文件，對出租車企業(yè)的資產(chǎn)重組提出了明確要求：“到2001年底出租車數(shù)量控制在6萬輛左右，出租車企業(yè)控制在200家左右?！睋?jù)業(yè)內(nèi)人士估算，這次重新洗牌，有3萬多輛出租車被重新組合，產(chǎn)權(quán)變更，涉及的資產(chǎn)總額接近50億元，動用的資金量超過20億元。

筆者認(rèn)為，以上四個案例的核心爭議是已生效行政許可的變更問題。第一個案例涉及已生效行政許可變?yōu)橛袃斒褂玫膯栴}；第二個是已生效的經(jīng)營權(quán)發(fā)生實(shí)質(zhì)變更問題；而第三個是提前結(jié)束行政許可，也就是以車輛報廢名義更改行政許可年限的問題。其歸根到底還是已生效行政許可的變更問題，而行政許可法第八條明確規(guī)定了禁止隨意更改行政許可。對已發(fā)放許可的撤回必然會違反在行政基本原則中的信賴保護(hù)原則基礎(chǔ)之上建立禁止隨意更改許可規(guī)則。行政許可法第八條規(guī)定，公民法人或其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得隨意更改已生效的行政許可，且只有行政許可所依據(jù)的法律法規(guī)規(guī)章修改或廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民法人或其他組織造成財產(chǎn)的損失，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。相對人，即許可獲得者的行政許可是要受到保護(hù)的，只有在其依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章發(fā)生變動或客觀事實(shí)發(fā)生重大變動并且在以公共利益為對立價值的前提下其受法律保護(hù)的地位才可動搖。也就是說，政府必須以公共利益為借口才可以合理合法地撤回行政許可。在喪失了行政許可后，相對人的第二層利益，即基于對許可的信賴而付出的努力及成本是要受到保護(hù)的，如購車款等，政府是要給予補(bǔ)償?shù)?。政府的一紙通知似乎沒有具體相對人，甚至可能被界定為非具體行政行為，但這紙通知的確起到撤回已生效的行政許可的實(shí)質(zhì)作用。這樣的做法是否有規(guī)避訴訟且免于補(bǔ)償責(zé)任之嫌，我們不便妄評。與兜底型條款配合的天衣無縫。第四十七條賦予行政相對人針對具體行政許可決定要求舉行聽證的權(quán)利也不足以救濟(jì)巨大的公權(quán)力，由于合法設(shè)置普遍禁止而給公民、法人帶來的侵害，這使得聽證只能確保公平而不能確保公正，甚至在與十二條口袋條款結(jié)合的特許型行政許可結(jié)合下甚至連公平都無法實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)是在行政許可法生效前夕，國務(wù)院決定保留500個行政審批項(xiàng)目，并設(shè)定為行政許可（國務(wù)院令第412號）。其中規(guī)定出租汽車經(jīng)營資格證、車輛運(yùn)營證和駕駛員客運(yùn)資格證的核發(fā)由縣級以上政府的出租汽車行政主管部門實(shí)施行政審批。這一項(xiàng)行政許可顯然不可能在現(xiàn)有的行政許可法下在存廢的層面實(shí)質(zhì)受到挑戰(zhàn)，但根據(jù)上位法對下位法的制約，其合理性在行政許可法生效后顯然應(yīng)重新評價至少應(yīng)該聽取意見，否則政府這一頗顯倉促的國務(wù)院令就有規(guī)避法律的嫌疑了。遺憾的是，我們至今在出租車的行政許可上沒有聽到開聽證會或論證會的通知。但它是完全符合行政法的，因此在具體行政許可案例中相對人在現(xiàn)有的行政許可法下根本不可能制約行政許可的設(shè)立。

二、行政許可最初目的——行政監(jiān)管職能的缺失

作為事先干預(yù)的手段，行政許可從性質(zhì)上講屬于政府的微觀監(jiān)管職能，只是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一種監(jiān)管手段。從行政許可法第十二條中也可看到，立法者在對行政許可分類描述時也闡述了這幾類事項(xiàng)實(shí)施行政許可的目的。是通過公權(quán)力對承載特殊使命的行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。而在政府把經(jīng)營執(zhí)照發(fā)給公司，公司來決定司機(jī)的錄用過程中，公司擁有了過大的先合同權(quán)力，而類似于運(yùn)營權(quán)這樣的在該行業(yè)決定生死存亡的權(quán)力本該由政府或行業(yè)協(xié)會等非牟利性組織依法公平而嚴(yán)格地授予實(shí)際承載著公共安全的司機(jī)。因此，最初的行政許可基本目的落空，即現(xiàn)有的公司化的許可根本不能做到對司機(jī)資質(zhì)、職業(yè)素質(zhì)的考核與限制。因?yàn)槲覀儼褜λ緳C(jī)考核的權(quán)力給予了同樣與急于盈利的出租車公司，而擁有公權(quán)力的政府或行業(yè)協(xié)會又缺乏必要的事后監(jiān)督，就等于政府根本無法做到在行政許可法第十二條實(shí)施行政許可的目的，而只能對承載這公共安全的司機(jī)們進(jìn)行間接管理。這一是不利于公共安全；二是不利于保護(hù)司機(jī)的合法權(quán)益。所以有了上面所講述的公司的新的“生財之道”。我們可以把這一切歸結(jié)為權(quán)力的錯位與監(jiān)管職能的缺失。

筆者認(rèn)為，出租車行業(yè)整改后出租車公司對司機(jī)們的盤剝現(xiàn)象更為嚴(yán)重的主要原因是，政府并沒有從潛在的行業(yè)利益出發(fā)，而是從市場上現(xiàn)存的大公司的利益出發(fā)進(jìn)行整改。在市場能夠自行調(diào)節(jié)的前提是市場的自主化，如果在自由生產(chǎn)、自由交易都受到政府限制的情況下，出租車行業(yè)的原生態(tài)自然運(yùn)營模式已經(jīng)被公共政策徹底粉碎了。而我們并不能從這些公共政策中根據(jù)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯推導(dǎo)出公共利益的提升。而只能得出的必然結(jié)論是，出租車公司利益的擴(kuò)張和司機(jī)與乘客利益的減少。為了公共利益的政府硬性調(diào)節(jié)，如果說還可以被公眾所接受，那么明顯成為大公司利益代言人的政府限制市場自身調(diào)節(jié)的行為就無論如何也不能讓人接受了。這也與行政許可法第三條的規(guī)定有著明顯的沖突。

三、在現(xiàn)行政策下出租車公司及內(nèi)部管理與司法監(jiān)督的缺失

1998年在有關(guān)部門參與的北京市出租汽車行業(yè)經(jīng)驗(yàn)交流會上，一位公司經(jīng)理做管理經(jīng)驗(yàn)介紹說，他們公司沒有欠管理費(fèi)的。其他公司問是什么辦法，他回答：嚴(yán)管。憑借政府有關(guān)部門賦予的經(jīng)營權(quán)，出租車公司就可以輕易地對司機(jī)進(jìn)行“初級管理”。

2001年10月9日，北京市高級人民法院第22次審判委員會通過《北京市高級人民法院對涉及出租汽車司機(jī)的勞動合同及承包合同糾紛案件的處理意見》中說：“……第四，目前，出租汽車行業(yè)的有關(guān)行政管理部門所制定的行政規(guī)章及統(tǒng)一制作的格式合同，有很多不規(guī)范之處，有的還與相關(guān)法律法規(guī)沖突，不利于此類糾紛的處理；第五，雖然自1994年以來，在市政府的主持下，我院與市勞動局、市出租汽車行業(yè)管理部門就如何解決出租汽車司機(jī)與公司之間的糾紛問題曾經(jīng)協(xié)調(diào)過幾次，由于當(dāng)時情況十分復(fù)雜，通過訴訟難以控制局面，最后決定法院對此類糾紛不予受理?！?/p>

整改前后獲利最大的就是壟斷型的大公司，而中小型公司和司機(jī)的利潤都有明顯的下降。而在市場準(zhǔn)入的事后監(jiān)督中，公司化的管理更是顯得不利，甚至在管理中屢屢出現(xiàn)侵犯出租車司機(jī)權(quán)益的事件，而公司以營利為目的的經(jīng)濟(jì)屬性注定使其較少地關(guān)注公共利益與司機(jī)階層的利益，甚至在某種層面上公司管理層的利益與司機(jī)的利益是矛盾的，他們而更注重司機(jī)的承租金。政府卻把出租車這樣一個承載著公共事業(yè)的管理權(quán)完全下放給利益取向甚至與司機(jī)利益相沖突的公司手中，并嚴(yán)重缺乏對這一管理權(quán)的必要事后監(jiān)督。在公司取得極大的利潤后卻很少對司機(jī)進(jìn)行切實(shí)有效的管理，再加上大部分利潤被公司盤剝，更加促使了出租車司機(jī)拒載等行為?？梢姮F(xiàn)行的市場準(zhǔn)入與行政管理維護(hù)的是出租車公司的利益卻對乘客的利益、司機(jī)的利益棄之不管。

筆者認(rèn)為，出租車行業(yè)作為公共服務(wù)類行業(yè)政府確有必要實(shí)行行政許可，而行政許可的目的應(yīng)如行政許可法中規(guī)定的，而不應(yīng)僅僅關(guān)注出租車公司的盈利，公司的盈利應(yīng)由其自己通過提高管理水平、服務(wù)質(zhì)量、減少價格等自己先進(jìn)方法吸引司機(jī)加盟和顧客的青睞。而在政府對之進(jìn)行了過多的干預(yù)和照顧之后大的出租車公司基本上已經(jīng)占據(jù)了足夠的市場份額，由于其同時壓榨著司機(jī)層，使得每個大公司的年度利潤都是穩(wěn)定可觀的。他們似乎也沒必要警惕新的競爭對手，也就沒必要費(fèi)盡心思為乘客提供更為優(yōu)質(zhì)、有保障的服務(wù)了，當(dāng)然更不用減低價格以吸引顧客了。這等于政府干預(yù)了出租車市場的自然進(jìn)化，無形中減損了在自然市場經(jīng)濟(jì)中乘客和司機(jī)可以獲得的利益。至于企業(yè)虧損那更是自然競爭中必不可少的過程，但是當(dāng)前的出租車準(zhǔn)入的行政管理手段以及是否要以實(shí)行公司制的管理為出租車主要管理方式應(yīng)該就各方面的利益綜合權(quán)衡分析得出結(jié)論。而政府僅受大公司利益的影響就將出租車牌照運(yùn)營權(quán)下放。到同是利益人的公司手中，對出租車司機(jī)僅實(shí)行間接化的管理又沒有必要的監(jiān)管措施，這必然給了公司抬高合同門檻的權(quán)力，侵占司機(jī)利益。這樣的商業(yè)化管理實(shí)際上關(guān)注的焦點(diǎn)僅僅是出租車一個月的承租金，而不是司機(jī)對乘客的服務(wù)質(zhì)量。實(shí)際上，商業(yè)化管理與“為提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)”而設(shè)置的行政許可完全背道而馳，使得政府實(shí)際上完全喪失從公共利益角度對出租車行業(yè)的監(jiān)督管理，政府設(shè)立行政許可得到的唯一結(jié)果就剩下行政壟斷了。

（作者單位：中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院）