秦　芳

摘要：環(huán)境執(zhí)法不力是當(dāng)前污染排放居高不下的一個(gè)重要原因，環(huán)境執(zhí)法不力既有主觀原因，也有客觀原因。應(yīng)從5個(gè)方面改變環(huán)境執(zhí)法不力：樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，落實(shí)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制和責(zé)任追究制，加速環(huán)境管理體制改革，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的刑事立法，對(duì)環(huán)境執(zhí)法人員實(shí)行連帶責(zé)任。

關(guān)鍵詞：環(huán)境執(zhí)法環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制環(huán)境管理體制環(huán)境保護(hù)

1環(huán)境執(zhí)法不力的客觀原因

環(huán)境執(zhí)法不力的最突出的問題是地方政府沒有完全執(zhí)行中央政府的政策。這主要是由于中央政府和地方政府的效用函數(shù)不一致造成的。中央政府決策者關(guān)心的是環(huán)境的改善、污染的減少，而作為各級(jí)地方政府代理人的行政官員關(guān)心的是行政職位的升遷。對(duì)于不利于自己升遷的信息，盡量壓制。當(dāng)中央政府的宏觀環(huán)境目標(biāo)影響到地方經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，具有相對(duì)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立地位的地方政府就會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)“對(duì)抗”的沖動(dòng)，采取相應(yīng)的對(duì)策，達(dá)到盡可能減少或避免自身地方利益的損失。另外中央與地方的行政分權(quán)表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)控制權(quán)與政治控制權(quán)的適度分離。地方政府掌握了越來越多的地方經(jīng)濟(jì)控制權(quán)，其利益主體地位在得到不斷強(qiáng)化的同時(shí)，也帶來了較大的財(cái)政壓力。當(dāng)中央政府也將對(duì)污染企業(yè)的限制性權(quán)力和禁止性權(quán)力賦予了地方政府時(shí)，地方政府需要在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間進(jìn)行權(quán)衡。由于地方政府與所轄企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益方面捆在了一起，地方政府將不得不傾全力維護(hù)企業(yè)的發(fā)展，而對(duì)企業(yè)的環(huán)境損害行為睜一只眼，閉一只眼，甚至出現(xiàn)地方政府與企業(yè)“合謀”。環(huán)境執(zhí)法不力的第二個(gè)客觀原因是現(xiàn)行的環(huán)境管理體制。在我國現(xiàn)行的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)”的環(huán)境管理體制下，環(huán)保部對(duì)各地環(huán)保部門只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)的關(guān)系。在環(huán)保局官員的提升、環(huán)保部門主管的任命、工作人員的辦公場(chǎng)館建設(shè)以及給予諸如汽車等額外補(bǔ)助方面，地方政府都有決定權(quán)。在這樣一個(gè)耐人尋味的怪圈中，地方環(huán)保部門官員的任何治污行為，變得毫無行政執(zhí)法的主動(dòng)性。同時(shí)，地方政府也得益于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展獲得的高額收益，越高的收益能夠帶來越多的地方收入。

2環(huán)境執(zhí)法不力的主觀原因

環(huán)境執(zhí)法不力的主觀原因在于政府官員政治創(chuàng)租和抽租。政治創(chuàng)租就是政府官員利用行政干預(yù)的辦法來增加企業(yè)的利潤，人為地創(chuàng)造租，誘使企業(yè)向他們“進(jìn)貢”，以作為得到這種“租”的條件：抽租則是政府官員故意提出某項(xiàng)會(huì)使企業(yè)利益受損的政策作為威脅，迫使企業(yè)割舍一部分既得利益與政府官員分享。這種政治創(chuàng)租和抽租實(shí)際上是政府官員主動(dòng)設(shè)租以尋求參與既得利益分配的腐敗行為。這種政治尋租行為的擴(kuò)散，會(huì)嚴(yán)重扭曲決策層的真實(shí)意圖，造成環(huán)境的惡化。

3改善環(huán)境執(zhí)法不力的措施

3.1樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀必須加大科學(xué)發(fā)展觀的宣傳力度，實(shí)行全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。改變過去重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，忽視環(huán)境效益的評(píng)價(jià)方法，重點(diǎn)開展環(huán)境污染及環(huán)境保護(hù)效益計(jì)量方法和技術(shù)的研究工作，力爭(zhēng)納入干部考核體系：還要將公眾環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)、空氣質(zhì)量變化、飲用水質(zhì)量變化、森林覆蓋增長率、環(huán)保投資增減率、群眾性環(huán)境訴求事件發(fā)生數(shù)量等指標(biāo)納入到政府官員考核標(biāo)準(zhǔn)：還要將當(dāng)?shù)卣畬?duì)中央政府各項(xiàng)環(huán)保法規(guī)政策的落實(shí)情況也作為指標(biāo)納入政府官員考核標(biāo)準(zhǔn)。新發(fā)展觀所確立的新政績(jī)觀，要求對(duì)那些僅以單純GDP增長為業(yè)績(jī)而不惜破壞資源環(huán)境的政府官員，對(duì)那些只知道耗費(fèi)財(cái)政和社會(huì)財(cái)富搞“形象政績(jī)”、“窗口政績(jī)”、“路邊政績(jī)”的政府官員，不能提拔重用。

3.2落實(shí)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制和責(zé)任追究制。我國在1989年召開的第三次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議上就提出了環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制度，但要使環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制度落實(shí)到實(shí)處，必須實(shí)行責(zé)任追究制。環(huán)保部門要配合組織部門搞準(zhǔn)搞實(shí)列入干部考核評(píng)價(jià)要點(diǎn)的環(huán)保指標(biāo)。要切實(shí)貫徹《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》，堅(jiān)決查處國家行政機(jī)關(guān)工作人員環(huán)境違法違紀(jì)行為。建立健全環(huán)境保護(hù)行政監(jiān)察制，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門協(xié)同監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察有關(guān)部門落實(shí)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的情況，對(duì)違法者和失職者，由監(jiān)察機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議或作出監(jiān)察決定予以處理。

3.3加速環(huán)境管理體制改革進(jìn)行環(huán)境管理體制改革，環(huán)境管理體制的改革。一個(gè)看似簡(jiǎn)單易行的方法是使環(huán)境保護(hù)部門的資金來源以及個(gè)人升遷不再由地方政府決定，但中央政府非常不愿意收回地方政府征收污染稅的責(zé)任。原因在于中央政府負(fù)擔(dān)不起巨大的成本，包括人力成本、信息成本、治理成本等。既然中央已經(jīng)向地方分權(quán)。地方政府成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)管理主體，理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的成本，因此中央不會(huì)收回地方政府征收污染稅的責(zé)任，環(huán)境管理體制改革只能另尋途徑。可以考慮將國家環(huán)保機(jī)構(gòu)和地方環(huán)保機(jī)構(gòu)分設(shè)，互不隸屬。國家環(huán)保機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上是獨(dú)立的，環(huán)保工作不受政府干預(yù)，以排除各方面對(duì)環(huán)保工作的干擾?？梢钥紤]在各省設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)，在業(yè)務(wù)工作上由國家環(huán)保總局垂直領(lǐng)導(dǎo)，人員編制和經(jīng)費(fèi)等由國家環(huán)保部管理。主要任務(wù)是代表國家行使有關(guān)環(huán)境保護(hù)、監(jiān)督、管理的職能：協(xié)調(diào)跨省域環(huán)境保護(hù)，督促檢查突出的環(huán)境問題。地方環(huán)保機(jī)構(gòu)由縣及縣以上地方各級(jí)環(huán)保部門組成，作為地方政府的組成部分，其機(jī)構(gòu)、編制、人員和經(jīng)費(fèi)等均由地方政府統(tǒng)一管理，在環(huán)保業(yè)務(wù)上接受中央環(huán)保系統(tǒng)的指導(dǎo)。主要任務(wù)是根據(jù)地方政府管理需要而進(jìn)行當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)工作，監(jiān)督下一級(jí)人民政府的環(huán)保工作和重點(diǎn)單位的環(huán)境行為，并建立相應(yīng)的環(huán)保監(jiān)管機(jī)制。建立企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度，實(shí)行職業(yè)資格管理。

3.4加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的刑事立法從激勵(lì)角度講，制止環(huán)境違法只有兩個(gè)手段：一是提高懲罰的概率，二是加大懲罰力度。給定懲罰力度，懲罰概率越高，懲罰的激勵(lì)效應(yīng)就越大；經(jīng)定懲罰的概率，懲罰力度越大，懲罰的激勵(lì)效應(yīng)就越大。應(yīng)把環(huán)境污染和破壞問題在刑法中加以規(guī)定，使之犯罪化刑罰化。

3.5對(duì)環(huán)境執(zhí)法人員實(shí)行連帶責(zé)任在信息嚴(yán)重不對(duì)稱的情況下，連帶制度屬于一種強(qiáng)而有力的激勵(lì)方式，可以較為有效地解決環(huán)境執(zhí)法不力問題。將連帶責(zé)任分為基于信息的連帶責(zé)任、基于行為的連帶責(zé)任和基于效用的連帶責(zé)任?；谛в玫倪B帶是指家族連帶，在現(xiàn)代社會(huì)家族連帶是不可行的，但可以把基于信息的連帶和基于行為的連帶用于環(huán)境執(zhí)法情況。基于信息的連帶責(zé)任是指制度規(guī)定具有信息優(yōu)勢(shì)的人群同時(shí)必須對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的行為承擔(dān)連帶責(zé)任。由環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定可以看出，對(duì)企業(yè)違法性排污承擔(dān)責(zé)任的是抽象的“有關(guān)責(zé)任人員”。實(shí)際上，排污的實(shí)際執(zhí)行者僅是生產(chǎn)者。由于只得到固定的工資，并沒有動(dòng)力排污，排污是在管理層的授權(quán)下進(jìn)行的，因此管理層應(yīng)負(fù)主要責(zé)任，而排污的實(shí)際執(zhí)行者僅負(fù)連帶責(zé)任。作為排污企業(yè)的一般員工，即使不是直接排污者，如果知道排污而不上報(bào)，也應(yīng)該承擔(dān)連帶責(zé)任?；谛袨榈倪B帶責(zé)任是指環(huán)境執(zhí)法具有團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)的特征，如果環(huán)境執(zhí)法人員不對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，企業(yè)就可能隨意排污。在環(huán)境執(zhí)法中，政府是委托人，環(huán)境執(zhí)法人員為代理人。當(dāng)作為委托人的政府不能獨(dú)立地獲得有效的信息時(shí)，必須依賴作為代理人的執(zhí)法人員的信息。但是環(huán)境執(zhí)法人員存在道德風(fēng)險(xiǎn)問題，如果環(huán)境執(zhí)法人員對(duì)其提供的信息承擔(dān)連帶責(zé)任，則可以很好的改善環(huán)境執(zhí)法情況。