曲紹旭　錢國榮

摘要：我國社會保險關(guān)系地區(qū)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀存在著轉(zhuǎn)移方式以及轉(zhuǎn)移人數(shù)和轉(zhuǎn)移成功率的困難，而造成阻礙的因素是由于地方利益、現(xiàn)存的制度和信息化的建設(shè)落后所致，文章針對社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的困難提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：社會保險；地區(qū)轉(zhuǎn)移：對策

中圖分類號：F842.0文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494(2009)01-0087-04

2007年3月，溫家寶總理在第十屆全國人民代表大會第五次會議上所作的政府工作報告中明確提出要“抓緊研究制定社會保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法”。這充分體現(xiàn)出黨和政府對社會保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)問題的高度重視。當前，制定針對社會保險關(guān)系的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的可行性方案有現(xiàn)實緊迫性和重要意義。

一、我國社會保險跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀

(一)“轉(zhuǎn)移難”與“難轉(zhuǎn)移”

“轉(zhuǎn)移難”是指社會保險關(guān)系經(jīng)常被固定在原來的區(qū)域，存在著勞動關(guān)系和社會保險關(guān)系分離的現(xiàn)象。

“難轉(zhuǎn)移”是指在參保人員基于社會保險利益的損失而不愿轉(zhuǎn)移。根據(jù)《職工基本社會保險個人賬戶管里辦法》的規(guī)定，職工在發(fā)生社會保險的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象時，個人賬戶的資金是隨著個人的勞動關(guān)系不流動的。所以利益的損失足難轉(zhuǎn)移的一個主要原因。

轉(zhuǎn)移難和難轉(zhuǎn)移構(gòu)成了現(xiàn)在社會保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的兩大難題，兩者共同造成了我國社會保險跨轉(zhuǎn)移的困難。

(二)轉(zhuǎn)移人數(shù)的增加與轉(zhuǎn)移成功率低之間的矛盾

我同的社會保險跨地區(qū)轉(zhuǎn)移人口是逐年增加的，以南京市社會保險為例，從2003年到2007年，南京市社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的人數(shù)共有10.66萬人：2003年為1.43萬人；2004年為1.48萬人；2005年為1.71萬人；2006年為2.69萬人；2007年為3.36萬人，是2003年的2.35倍(數(shù)據(jù)米源：南京市社會保險費征繳管理統(tǒng)計年報)。但是，南京市社會保險轉(zhuǎn)移的成功率卻并不高，以2007年為例，轉(zhuǎn)移成功的人數(shù)比例僅占總轉(zhuǎn)移人數(shù)的31.5％：

二、社會保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移難的成因分析

(一)地方利益的驅(qū)動

當流動的勞動者進入轉(zhuǎn)入地的時候，當前政策的限制導致他的社會保險關(guān)系沒有進入轉(zhuǎn)入地，所以他的襯會保險基金的籌集在新的轉(zhuǎn)入地就得從零開始，地方為了自身的利益，當然愿意轉(zhuǎn)入的人數(shù)多。只有轉(zhuǎn)入的人多了，就能籌集更多地社會保險基金，更好的為地方的社會保險服務(wù)。這種情況從表1就能看出來。

從表1可以看出，以2005年為例，2005年江蘇省省內(nèi)轉(zhuǎn)入的人數(shù)為40884人，而轉(zhuǎn)出的人數(shù)為37964人。而隨著農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員的增加，兩者在2005年的轉(zhuǎn)人數(shù)省內(nèi)分別為2918人、8977人，跨省分別為949人、1797人，轉(zhuǎn)入人數(shù)省內(nèi)分別為3318人、12199人，跨省分別為569人、1675人。這種情況從表2的數(shù)數(shù)據(jù)中可以反映出來。

出現(xiàn)這種情況是因為農(nóng)民工不同于城市職工，城使職工的工作具有穩(wěn)定性，同時在轉(zhuǎn)入地的工作時間比較長，對當?shù)氐纳鐣ｋU貢獻也比較大，而農(nóng)民工的禮會保險的繳費具有很大的隨意性，社會保險基金積累相對于城市職工來說很少。所以，當?shù)卣畯淖陨淼睦娼嵌葋砜紤]，都想把當?shù)氐霓r(nóng)民工送出去，這樣無疑就增加了農(nóng)民工社會保險跨地區(qū)轉(zhuǎn)出人數(shù)。

(二)現(xiàn)存制度的阻礙

在完全積累制下，不存在社會保險統(tǒng)籌問題，也就沒有社會保險最優(yōu)統(tǒng)籌層次的問題。在現(xiàn)收現(xiàn)付制度下，社會保險實行地方統(tǒng)籌，難以權(quán)衡不同地區(qū)之間的利益關(guān)系，對人口流動是一種嚴重的制約因素，同時也制約著社會保險的轉(zhuǎn)移，這也是人力資源優(yōu)化配置的一大問題?，F(xiàn)收現(xiàn)付制度下，只有社會保險實現(xiàn)中央統(tǒng)籌，才能維護參保個人的社會保險利益。部分積累制的最優(yōu)統(tǒng)籌層次分以下三種情況：

第一種：部分積累制度下社會保險基金實行地方統(tǒng)籌，個人賬戶已經(jīng)蛻變?yōu)槊x個人賬戶：即人口流動時，個人賬戶記錄可以轉(zhuǎn)移，但沒有相應(yīng)的資金轉(zhuǎn)移。那么部分積累制就蛻變成了現(xiàn)收現(xiàn)付制。

第二種：部分積累制度下社會保險基金實行地方統(tǒng)籌，個人賬戶為實在的個人賬戶，但人口流動時，個人賬戶只能退保，統(tǒng)籌部分無法退款，那么個人賬戶的退保資金轉(zhuǎn)變?yōu)檠a發(fā)工資，部分積累制仍蛻變成了現(xiàn)收現(xiàn)付制。

在這兩種情況下，社會保險的最優(yōu)統(tǒng)籌層次就是中央級，實現(xiàn)社會保險的中央統(tǒng)籌足人力資源配置規(guī)律的必然要求。

第三種：部分積累制度下社會保險基金實行地方統(tǒng)籌，個人賬戶為實在的個人賬戶，不過人口流動時，個人賬戶記錄不僅可以轉(zhuǎn)移，而且有相應(yīng)的資金轉(zhuǎn)移?？山y(tǒng)籌部分不轉(zhuǎn)移，引進人口地仍然會考慮引進的人口對本統(tǒng)籌地區(qū)社會保險資金收支的影響。由于個人賬戶是小頭，統(tǒng)籌部分是大頭，引進人口的地區(qū)能夠把年齡的限制條件適當放寬，但仍不能根本解決阻礙人口流動的禮會保險壁壘問題，因為統(tǒng)籌部分不能轉(zhuǎn)移。

這三種情況都表明：部分積累制度下，要徹底打破人口流動的社會保險制度障礙，維護參保個人的利益，他個人與政府密切合作，就必須建立中央統(tǒng)籌的社會保險制度。我國建立部分積累制是在地方統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上進行的，從制度的沒計于角度而言，這種設(shè)計本身存在統(tǒng)籌層次偏低的缺陷。

(三)社會保險信息化建設(shè)的落后

由于各社會保險的險種是分開經(jīng)辦的，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和牛育保險等以及5項社會保險的公共業(yè)務(wù)，包括社會保險登記與參保、社會保險基金基數(shù)核定、社會保險繳費申報、社會保險基金征繳都分別由各自的經(jīng)辦機構(gòu)進行，造成同一業(yè)務(wù)多部門經(jīng)辦、多部門管理現(xiàn)象。面對當前社會保險的經(jīng)辦管理機構(gòu)，當勞動者在轉(zhuǎn)移社會保險關(guān)系的時候就會出現(xiàn)問題。例如養(yǎng)老保險，勞動者首先上社會保險局進行登記，但是原來的個人賬戶的資金以及其他的養(yǎng)老保險基金則由社會保險基金的部門管理，在這種分頭管理的情況下，必然增加轉(zhuǎn)移的管理成本，不僅對社會保險的機構(gòu)造成損失，也對勞動者造成了損失。

正是由于社會保險信息系統(tǒng)形成了分險種各自開發(fā)的局面，社會保險的基本信息、單位信息、人員信息、繳費信息，分險種互不相同，互不共享，所以對于社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移來說，不但增加了參保單位的社會保險事務(wù)性負擔和社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的丁作成小，還大大降低了信息系統(tǒng)的使用價值，信息系統(tǒng)的效益無法得到充分發(fā)揮：

目前我國的社會保險基金管理是分散的，基金管理權(quán)分散在各縣(市、區(qū))社會保險經(jīng)辦機構(gòu)。按照勞動保障部的要求和信息化發(fā)展的趨勢，信息資源是要逐步走向集中的，勞動保障部要求各地要建立中心心城市資源數(shù)據(jù)庫，也就是說，縣(市、區(qū))不再建立數(shù)據(jù)中心，信息、資源相對集中到地級城市。從理論上來說，信息的相對集中，必然要求基金管理的相對集中，這樣才能在

進行信息交換的同時，保證基金收付的同時實現(xiàn)。特別是對于社會保險的異地轉(zhuǎn)移。如果信息管理與基金管理的層次不同，即使是在信息上實現(xiàn)了業(yè)務(wù)的異地經(jīng)辦，基金異地轉(zhuǎn)移的難度也會非常大，可能因此阻礙業(yè)務(wù)異地經(jīng)辦的進行。因此，在進行信息系統(tǒng)建設(shè)中一定要解決好信息管理集中性與基金管理分散性的矛盾，

醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險業(yè)務(wù)按照屬地原則，由單位所在地的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)管理。這使得社會保險信息因同一縣(市、區(qū))分險種經(jīng)辦，在造成橫向分割的同時，縱向上又對社會保險信息進行了分割，使同一個參保單位同一個參保人員，在省級和地方在在互不共享的兩套社會保險基本信息，這與建立統(tǒng)一的社會保險信息系統(tǒng)是矛盾的，在一定程度上阻礙了社會保險信息化的發(fā)展，也阻礙了社會保險的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移。

三、社會保險關(guān)系地區(qū)轉(zhuǎn)移的政策建議

(一)加強社會保險的統(tǒng)籌層次

首先，解決農(nóng)民工的個人賬戶問題。勞動和社會保障部資深研究員盧海元認為：農(nóng)民工養(yǎng)老保險適宜采取完全積累制?！皩嵭欣U費確定型的完全個人賬戶管理的養(yǎng)老保險制度，農(nóng)民工在轉(zhuǎn)換工作時，養(yǎng)老金個人賬戶可以隨同轉(zhuǎn)移，比較適合農(nóng)民工工作不穩(wěn)定的特點。而且，繳費確定型的養(yǎng)老保險是一種成本更低，個人賬戶基金所有權(quán)明確，易于被農(nóng)民了理解和接受，能夠讓農(nóng)民工看到個人賬戶在不斷增長的制度設(shè)計。給農(nóng)民工建立一個永久性的賬戶。作為一種儲蓄性賬戶。農(nóng)民工個人永久性賬戶具有靈活性，可以轉(zhuǎn)移、封存、接續(xù)、繼承等。以自愿性原則為前提，吸引農(nóng)民建立個人永久性賬戶，設(shè)立社會保障終身儲蓄賬號，無論在何地何單位，凡是提取的利，會保障資金，都必須進入這個社會保障儲蓄賬戶，采用完全積累模式管理基金。農(nóng)民工可以憑借身份證和工作證明在務(wù)工城市丁建立個人永久性(與身份證一致)賬戶，外可隨時查詢。這樣，只有農(nóng)民工的個人賬戶和社會統(tǒng)籌的部分做實了，才能使農(nóng)民工社會保險跨地區(qū)轉(zhuǎn)移不至于出現(xiàn)太多的閑難。其次，加強社會保險基金的統(tǒng)籌層次的管理。提高社會保險的統(tǒng)籌層次的管理在于由縣級統(tǒng)籌直接過渡到省級統(tǒng)籌，要在全省范圍內(nèi)實行社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的垂直管理，財政部門的工作必須先行，必須劃清省級財政與縣市財政在改革過程中的責任界限。由縣級統(tǒng)籌直接躍遷為省級統(tǒng)籌，首先要把各縣市基本社會保險經(jīng)辦機構(gòu)人員的薪酬福利納入省財政體系。社會保險基金要由目前的縣級統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌過渡。要達到這個目標，必須對社會保險基金實行垂直化經(jīng)營管理。將目前隸屬于各級地方政府的社會保險機構(gòu)分離出來，組成自上而下統(tǒng)一管理的利：會保險管理機構(gòu)，擺脫地方政府的干擾，保證政令的暢通。在這種情況下，當勞動力出現(xiàn)社會保險的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移時，與他直接有關(guān)系的社會保險管理機構(gòu)就是省一級的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，也就是說，至少省級之間的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的利=會保險政策是一致的，之后我們再逐漸解決全國的社會保險的統(tǒng)籌，使社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移更簡單化，把阻礙轉(zhuǎn)移因難的因素逐漸的消除掉。

(二)加強社會保險經(jīng)辦能力的建設(shè)

對于社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移來說，提高政府的經(jīng)辦能力建設(shè)重點在于以下幾個方而：

1、理順社保管理體制，提高社保經(jīng)辦機構(gòu)的管理能力。理順禮會保險管理體制，調(diào)整機構(gòu)設(shè)置和職能配備，統(tǒng)一社保經(jīng)辦機構(gòu)，是提高社保經(jīng)辦機構(gòu)管理能力的基本前提。理順管理體制應(yīng)先從理順市級經(jīng)辦管理體制，統(tǒng)一市級經(jīng)辦機構(gòu)抓起。因為在社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的過程之中，跨市(省內(nèi)之間)的關(guān)系轉(zhuǎn)移占有很重要的一部分。針對市級機構(gòu)在社保經(jīng)辦管理體系中承上啟下的特點，可設(shè)立市級的社會保險跨地區(qū)的“萬險合一”的禮會保險經(jīng)辦機構(gòu)管理部門，統(tǒng)一管理全市社會保險經(jīng)辦工作，下設(shè)相對統(tǒng)一的各職能部門及轄區(qū)縣“五險合一”的禮保經(jīng)辦機構(gòu)，并實行垂直管理模式。這種管理模式可以最大限度地整合各種資源，有利于完善和優(yōu)化社會保險的業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程，統(tǒng)一社會保險各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的工作職責和操作規(guī)范，便于經(jīng)辦機構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)的人員調(diào)配和崗位輪換，以促進基層經(jīng)辦機構(gòu)管理服務(wù)能力的提高。這不僅節(jié)約了政府的成本，而且也給勞動者行了方便之門。

2、加快社會保險信息系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。加強社會保險的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)有利于社會保險制度規(guī)范化，促進社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移。社會保險制度建立、轉(zhuǎn)移和運行都需要技術(shù)手段的支持，而技術(shù)手段的應(yīng)用反過來也可以促進業(yè)務(wù)的規(guī)范化。對于以社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移為基礎(chǔ)的信息化建社，要統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準。數(shù)據(jù)標準的統(tǒng)一是信息交換和共享的前提，只有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和交換數(shù)據(jù)統(tǒng)一到國家標準、行業(yè)標準上來，才能實現(xiàn)不同系統(tǒng)問的數(shù)據(jù)交換和跨地區(qū)的信息、交換，才能實現(xiàn)全國聯(lián)剛。

(三)過渡時期的政策建議

當前，我國正處于社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型時期，由于戶籍制度的打破而造成的勞動力的流動，衍生一系列的社會問題，這些影響是社會保險轉(zhuǎn)移難的一個主要原因，而社會保險的父系轉(zhuǎn)移問題對于當前的中國來講有沒有簡單的、實驗性的辦法，本文提出一些過渡時期的政策建議。

過渡時期的政策應(yīng)把社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的攜帶者當作一個特殊的人群，針對他們實行特殊的社會保險政策。特殊人群包括農(nóng)民工群體(這一群體是受政策影響最大的一部分群體)和企業(yè)的職工。

針對這兩部分人群，政府可以社立一個專門的機構(gòu)，單獨建立社會保險信息庫，包括他的社會保險待遇，享受的險種、繳費的情況等，在這一基礎(chǔ)上，根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平以及社會保險待遇的水平，與原來轉(zhuǎn)出地進行比較，適當?shù)臏p少或者增加社會保險的待遇。針對農(nóng)民工流動性大的特點，首先保證農(nóng)民工的個人賬戶資金不能因為轉(zhuǎn)移而丟失，當農(nóng)民工轉(zhuǎn)出的時候，要及時與轉(zhuǎn)入地的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移管理機構(gòu)進行聯(lián)系，使其更好的接續(xù)。

同時把社會保險的險種進行分類，成立禮會保險轉(zhuǎn)移經(jīng)辦機構(gòu)，分為社會保險轉(zhuǎn)移經(jīng)辦機構(gòu)、工傷保險轉(zhuǎn)移經(jīng)辦機構(gòu)、失業(yè)保險轉(zhuǎn)移經(jīng)辦機構(gòu)等，依據(jù)險種而進行相應(yīng)的管理，這樣就不足針對人群的轉(zhuǎn)移，而針對險種的轉(zhuǎn)移。由于各個地方的社會保險基金的收支、計算等不一樣，所以應(yīng)該建立一個平均的社會保險待遇，這樣就不會因為轉(zhuǎn)移人員因為待遇問題而造成轉(zhuǎn)移障礙，同時也減輕了轉(zhuǎn)移經(jīng)辦機構(gòu)的管理成本。

責任編輯余青