師　云

在最近發(fā)表的《中共北京市委關(guān)于率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的意見》中，北京市提出了要“率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局”的目標(biāo)，并指出這是“新形勢下推進(jìn)首都改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求”。

農(nóng)村是首都可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略腹地，是建設(shè)“人文北京、科技北京、綠色北京”的資源支撐區(qū)。然而，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化的深入發(fā)展，首都農(nóng)村改革發(fā)展面臨著許多新情況、新問題和新挑戰(zhàn)。要按照黨的十七屆三中全會精神和中共北京市委的要求，在新的歷史起點(diǎn)上推進(jìn)北京農(nóng)村的改革與發(fā)展，就必須要在進(jìn)一步解放思想的基礎(chǔ)上，了解認(rèn)識新情況，研究找準(zhǔn)新問題，從容應(yīng)對新挑戰(zhàn)，率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的新格局。

城鄉(xiāng)一體化的意義和作用

城鄉(xiāng)一體化是改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全面小康社會與現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略舉措，也是我國新時期構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容和重要體現(xiàn)。

所謂城鄉(xiāng)一體化絕不是城鄉(xiāng)一樣化，而是指在城市化發(fā)展的高級階段，通過城鄉(xiāng)分區(qū)功能定位、整體規(guī)劃布局、均等公共服務(wù)、一體建設(shè)管理和市場要素融合消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民平等國民待遇、等值生活質(zhì)量和共享社會文明。這是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而促進(jìn)城鄉(xiāng)技術(shù)、資本、資源等要素相互融合，互為資源，互為市場，互相服務(wù)的過程，是城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)方式、生活方式、居住方式和生活理念變化的過程，逐步達(dá)到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、人口、社會、生活、生態(tài)和制度環(huán)境相互融合、共生和協(xié)調(diào)發(fā)展的過程?？梢哉f，城鄉(xiāng)一體化是由于科技進(jìn)步、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益促使產(chǎn)業(yè)與人口在空間上集聚與擴(kuò)散運(yùn)動的結(jié)果，是城市化發(fā)展到成熟階段的城市地域空間組織形式的必然過程。

城鄉(xiāng)一體化是我國經(jīng)濟(jì)社會全面轉(zhuǎn)型時期的科學(xué)發(fā)展觀

城鄉(xiāng)一體化是馬克思主義關(guān)于“消滅三大差別”和“城鄉(xiāng)融合”的發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是現(xiàn)代城市學(xué)家倡導(dǎo)的最新發(fā)展觀、發(fā)展理念，更是我國由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)、由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向發(fā)達(dá)的現(xiàn)代工業(yè)社會全面加速轉(zhuǎn)型時期的科學(xué)發(fā)展觀。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)差別是世界其他國家現(xiàn)代化進(jìn)程中一個普遍存在的問題，任何一個國家在一定時期都要以犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的利益為代價來換取工業(yè)化、城市化，這種現(xiàn)象是有其必然性的，但其它國家的這個過程較短，很快便轉(zhuǎn)變到工業(yè)、城市對“三農(nóng)”的反哺。而我國由于復(fù)雜的歷史原因，新中國成立以來的50多年里，始終未能改變“以農(nóng)補(bǔ)工”、“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的二元經(jīng)濟(jì)格局，并由此衍生出中國獨(dú)特的二元社會結(jié)構(gòu)問題，形成了二元體制、經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)并存和相互膠著的“頑癥”。這種狀況的改變，必須要以長期堅持和切實(shí)貫徹科學(xué)發(fā)展觀來解決。

城鄉(xiāng)一體化是構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵

黨的十六大以來，黨中央高度重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作，多次強(qiáng)調(diào)要把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，堅持科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。2004年初，《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》正式公布，當(dāng)年農(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)較快增長，實(shí)際增幅超過6％，是1997年以來增幅最高的一年。但是，當(dāng)前我國“三農(nóng)”形勢依然嚴(yán)峻，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，農(nóng)村發(fā)展仍然落后，農(nóng)民增收仍然困難。如何解決好“三農(nóng)”問題，縮小城鄉(xiāng)差距，是關(guān)系到構(gòu)建和諧社會和全面建設(shè)小康社會目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。中共十六屆三中全會就提出要“堅持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的”科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)堅持“五個統(tǒng)籌”的發(fā)展原則。十七屆三中全會更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出：“沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就沒有國家現(xiàn)代化，沒有農(nóng)村繁榮穩(wěn)定就沒有全國繁榮穩(wěn)定，沒有農(nóng)民全面小康就沒有全民全面小康?！碑?dāng)前，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，城鄉(xiāng)之間相互聯(lián)系、相互依賴、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)。像過去那樣單向推進(jìn)農(nóng)村改革和城市改革，已難以有效解決當(dāng)前存在的各種矛盾和問題，也難以從根本上糾正計劃經(jīng)濟(jì)體制殘留的城市偏向和財政偏向，而必須對市場取向的農(nóng)村改革與城市改革進(jìn)行整合和并軌，充分發(fā)揮城市對農(nóng)村的帶動作用和農(nóng)村對城市的促進(jìn)作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展。這是解決我國長期存在的“三農(nóng)”問題的根本之路，更是我國全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。

城鄉(xiāng)一體化是我國加速推進(jìn)現(xiàn)代化的有效發(fā)展戰(zhàn)略

在新世紀(jì)里，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措?！敖y(tǒng)籌城鄉(xiāng)”與城鄉(xiāng)一體化是現(xiàn)代化進(jìn)程中一個問題的兩個方面：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”是發(fā)展戰(zhàn)略原則，城鄉(xiāng)一體化是具體的戰(zhàn)略措施、目標(biāo)和結(jié)果?！敖y(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的提出，其要旨是動員整個城市經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)強(qiáng)有力的資源支持，全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。城鄉(xiāng)一體化是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的載體和著力點(diǎn)，其價值取向是打破城鄉(xiāng)分割的二元體制、經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)，建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下和諧、平等的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，整體推進(jìn)城市和鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化。“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”和城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵在于，調(diào)整國民收入分配格局和重大經(jīng)濟(jì)社會政策，使城鄉(xiāng)居民的經(jīng)濟(jì)機(jī)會和基本權(quán)利不僅在法律上而且在事實(shí)上實(shí)現(xiàn)真正的平等，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民“共同富?！蹦繕?biāo)和共享現(xiàn)代文明。

城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)現(xiàn)代化交匯融合的發(fā)展過程

從“鄉(xiāng)育城市”到“城鄉(xiāng)對立”再到“城鄉(xiāng)融合”，展現(xiàn)了國家和地區(qū)現(xiàn)代化進(jìn)程中的不同階段和完整過程。在我國，城鄉(xiāng)一體化的過程是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中鄉(xiāng)村人口、資源等向城市集聚、城市文明向農(nóng)村輻射和擴(kuò)散的雙向變遷動態(tài)發(fā)展過程。其中，兩股力量首先在城市郊區(qū)交匯，再逐漸向鄉(xiāng)村延伸。在這個過程中，城鄉(xiāng)二元體制、經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)將逐漸淡化，糅合為一體；城鄉(xiāng)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局漸趨和諧；城鄉(xiāng)功能和景觀逐漸分工合理、層次分明；城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、文化、政治制度以及生態(tài)環(huán)境逐漸交融；城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)能力、生活方式、生活質(zhì)量、民主權(quán)利逐漸公正、公平、合理。這種理想的社會結(jié)構(gòu)和生活方式不是一蹴而就的，而是一個需要在較長時期內(nèi)城鄉(xiāng)現(xiàn)代化交匯融合的發(fā)展過程。

阻礙北京市城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化進(jìn)程及發(fā)展的原因

近10年來，北京市城鄉(xiāng)間各種要素的流量不斷加大，城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)和社會交往與交流日益頻繁，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及一體化程度不斷提高，城鄉(xiāng)居民生活行了，較人的改善。據(jù)北京市科委關(guān)于“北京城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化進(jìn)程評價研究”表明，北京在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化上的優(yōu)勢比較明顯，特別是在城鄉(xiāng)功能一體化、政府服務(wù)一體化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化的實(shí)現(xiàn)程度上，排在4個直轄市的第一位。但是，也存在著明顯的劣勢與不足，主要表現(xiàn)為：農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后于工業(yè)，農(nóng)村發(fā)展滯后于城市、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村

在新時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍處于弱勢地位，農(nóng)民收入增長還較緩慢，城鄉(xiāng)收入差距不斷加大，相應(yīng)的城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平的變動也呈現(xiàn)出類似趨勢。

城鄉(xiāng)發(fā)展客觀上存在的差距是市場配置資源條件下的必然結(jié)果，然而現(xiàn)階段北京市城鄉(xiāng)發(fā)展差距呈不斷拉大的趨勢，不僅有普遍規(guī)律的作用，也有其特殊的原因。

經(jīng)濟(jì)要素獲取高收益的必然趨向性

資源要素的有效流動和組合往往受經(jīng)濟(jì)利益的支配?？陀^上，資源要素具有向利益比較高的地區(qū)、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)流動和轉(zhuǎn)移的傾向，以便爭取盡可能多的利益回報，這是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一個基本和普遍的現(xiàn)象和規(guī)律，具有客觀必然性。城鎮(zhèn)與農(nóng)村相比，資源向城鎮(zhèn)工商業(yè)部門、企業(yè)集聚的經(jīng)濟(jì)效益顯然高于農(nóng)村。盡管北京市政府可以采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)政策及行政手段對經(jīng)濟(jì)要素加以引導(dǎo)和干預(yù)，但資源主體作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，其對資源要素流向地的選擇有著十分明確的意圖。資源向城鎮(zhèn)流動，向城鎮(zhèn)高效益的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)流動是在所難免的。這是城鄉(xiāng)資源配置中造成資源向城鎮(zhèn)傾斜、向城鎮(zhèn)工商業(yè)流動的基本動因。

城鄉(xiāng)政策制度的不平等

北京城鄉(xiāng)發(fā)展的不協(xié)調(diào)突出地表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。而造成北京城鄉(xiāng)差別的本質(zhì)原因就是各種不同的城鄉(xiāng)發(fā)展制度。比如戶籍管理制度、勞動就業(yè)制度、收入分配制度、教育制度、社會保障制度、金融制度、醫(yī)療制度等等。以勞動就業(yè)制度為例，我國“三農(nóng)”問題主要體現(xiàn)在農(nóng)村富余勞動力數(shù)量巨大，農(nóng)民太多、太窮。而城鎮(zhèn)本來待業(yè)人數(shù)巨大，再加上下崗再就業(yè)的壓力很大，所以，轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力、擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)的任務(wù)非常艱巨。因此，在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)、轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力是關(guān)鍵，而現(xiàn)行的就業(yè)制度又存在著很多對農(nóng)民進(jìn)城的種種不合理的限制，如實(shí)行優(yōu)先錄用城市人員、同工不同酬等。此外，嚴(yán)格的戶籍管理制度也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)得以形成和長期保持的重要原因。盡管大批勞動力已經(jīng)進(jìn)城務(wù)工就業(yè)，但相關(guān)部門并沒有把為民工提供公共服務(wù)的成本納入財政預(yù)算范圍，只把民工視作流動的社會群體，城市建設(shè)規(guī)劃沒有考慮民工“沉淀”下來的可能性，住房、教育、醫(yī)療和各種保險等基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施的建設(shè)也沒有考慮農(nóng)民工的需要，實(shí)際上，在城市范圍內(nèi)部已經(jīng)形成新的二元結(jié)構(gòu)。

經(jīng)濟(jì)社會政策與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展之間存在偏差

新中國成立后到改革開放前，北京市長期實(shí)行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策都必然向城市傾斜，各種社會資源、主要資金和物資在政府的指令計劃下紛紛流向城市，向城市聚集，結(jié)果造成了北京市城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的凝固化。改革開放以后，北京市政府以經(jīng)濟(jì)手段為主對城鄉(xiāng)資源的流量、流向進(jìn)行宏觀調(diào)控，制定了一系列促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，如人口政策、投資政策、財政政策、收入分配政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、科技教育政策、對外開放政策等，這些政策無疑對北京市城鄉(xiāng)資源配置起到了一定的調(diào)節(jié)作用。但由于在城鄉(xiāng)發(fā)展問題上缺少科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)以及受現(xiàn)行政府政績考核制度的影響，加上受穩(wěn)定城鄉(xiāng)市場、安置城市就業(yè)、建設(shè)居民住宅等多方面資金需求壓力的影響，迫使各區(qū)域政府決策者在制定政策時把注意力集中在短期利益上，把追求短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長和獲取政府任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)利益作為目標(biāo)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中割裂開來，城市在取得短期經(jīng)濟(jì)效益的同時，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)止步不前，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，這在一定程度上阻礙了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化的發(fā)展。

城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)差異導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距不斷拉大

北京各區(qū)縣農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中雖然包括多種產(chǎn)業(yè)，但總體上農(nóng)業(yè)仍然是占有主體地位的產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，容易受自然條件的影響，其弱質(zhì)性就決定了與二、三產(chǎn)業(yè)相比，增長速度較低，產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張能力較差。從宏觀和長遠(yuǎn)的發(fā)展角度看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在GDP中的比重降低是一個地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一個階段的必然結(jié)果。從需求角度看，農(nóng)業(yè)GDF'水平主要由居民消費(fèi)水平，特別是由非農(nóng)業(yè)居民消費(fèi)水平?jīng)Q定的，而不是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的供給能力所決定。在現(xiàn)實(shí)需求水平不變的條件下，農(nóng)產(chǎn)品總量增加，勢必造成供過于求，致使農(nóng)產(chǎn)品價格下降。同時，由于食品類商品需求彈性小，價格大幅度下降并不能引起銷售量的同比例增長，結(jié)果就形成了農(nóng)民增產(chǎn)卻無法增收的窘境。在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的條件下，個別農(nóng)民可以通過增加產(chǎn)量、改良品種來增加收入，這實(shí)際上是把其他農(nóng)民的收入轉(zhuǎn)移到自己手里，而全體農(nóng)民在消費(fèi)需求一定的情況下，是不可能通過增加產(chǎn)量、改良品種來增加收入的。相反從理論上講，農(nóng)民可以通過減產(chǎn)來增收，但這在實(shí)踐上不可行。

按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的恩格爾系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)衡量，據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從1978年到2006年，北京城市居民家庭恩格爾系數(shù)由58.7％下降到30.8％，下降了27.9個百分點(diǎn)。1978年至2007年，北京城鎮(zhèn)居民可支配人均收入從365.4元增加到21989.O元；2007年京郊農(nóng)民人均純收入9559.0元，比1978年增長了13.2倍，農(nóng)民生活恩格爾系數(shù)也從1978年的62.9％下降到2007年的32.1％。這標(biāo)志著北京居民已步入“富裕生活”階段。隨著居民收入水平的不斷提高，這種下降趨勢還會持續(xù)下去。居民消費(fèi)水平越高，食品消費(fèi)支出中購買初級食品的比例就越小，居民新增食品消費(fèi)支出絕大部分流入城市食品加工業(yè)或餐飲服務(wù)業(yè)，只有很小一部分轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)國民收入，流入到農(nóng)民手里。

北京城市經(jīng)濟(jì)以二、三產(chǎn)業(yè)為主，農(nóng)村仍是以農(nóng)業(yè)為主，從而使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)本身就不具有同等的發(fā)展擴(kuò)張能力。世界各國隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比重不斷下降，但發(fā)達(dá)國家一般都對農(nóng)業(yè)實(shí)行保護(hù)性政策，通過各種渠道增加農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的水平。同時大量的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到城市，轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重下降的同時，農(nóng)民人數(shù)的比重也大大下降，從而使農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率不斷提高。而2007年，北京市農(nóng)業(yè)人口285.6萬，農(nóng)業(yè)人口占全市常住人口的23.5％，其中農(nóng)村勞動力總數(shù)183萬人，從事農(nóng)業(yè)的勞動力卻仍然占農(nóng)村勞動力總數(shù)的31.4％。

北京市農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重的增加源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，但是北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自從20世紀(jì)90年代中后期，發(fā)展速度趨緩，經(jīng)濟(jì)效益下滑，吸納勞動力的能力大大減弱。北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后主要采取了資本替代勞動的增長方式，減少了對勞動力的需求，使大量農(nóng)村勞動力擁擠在農(nóng)業(yè)部門，去分享有限的資源和財富。相對于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)部門的增長最慢，而過剩的農(nóng)村勞動力又由于不能相應(yīng)轉(zhuǎn)移出去，因此人均收入水平只能呈下降趨勢。

相關(guān)的法律法規(guī)亟待健全與完善

法律法規(guī)對資源要素的流向和流量，對資源要素的利用和保護(hù)，對資源要素配置的方法和合理程度，具有多方面的影響及作用。目前，北京市資源要素配置中的問題也與我國某些法律中存在的缺陷有關(guān)，如我國《憲法》規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”。但《土地管理法》未對“公共利益需要”作出明確的闡釋和界定，反而進(jìn)一步規(guī)定“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地”。換句話說，《土地管理法》的某些缺陷給城市擴(kuò)張中多征濫占耕地、侵犯農(nóng)民權(quán)益提供了方便，這突出反映在征地范圍和程序上。在征地范圍上，《土地管理法》將《憲法》規(guī)定的征地范圍從公共利益的需要擴(kuò)大到包括非公有利益需要的一切用地項(xiàng)目。在征地程序上，農(nóng)民完全處于被動和不平等地位，從土地征用的認(rèn)定到補(bǔ)償費(fèi)的確定和勞動力的安置，一切都由政府和用地單位說了算。類似的缺陷，其他法律也存在，勢必造成資源配置不當(dāng)或資源利用效率不高。

推進(jìn)北京城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程的原則與思路

黨的十七屆三中全會強(qiáng)調(diào)指出：“必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。始終把著力構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系作為加快推進(jìn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略。”這是推進(jìn)北京農(nóng)村改革發(fā)展，率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局必須要遵循的重大原則之一

按照十七屆三中全會的要求，北京在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的過程中，要正確認(rèn)識和解決好三個方面的問題：

第一，我國是一個人口大國，生產(chǎn)技術(shù)水平相對落后，人均資源少，耕地、淡水、森林、各類礦產(chǎn)等資源的人均水平都排在世界各國后列。因此，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路上必須要兼顧人多地少、耕地資源相對不足的實(shí)際情況，既要發(fā)展小城市，也要積極穩(wěn)妥地發(fā)展大城市，提高土地的承載力，杜絕“小城鎮(zhèn)病”等資源浪費(fèi)現(xiàn)象，北京亦是如此。只有這樣，才能使首都的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)真正走向可持續(xù)發(fā)展的道路。

第二，我國現(xiàn)行政策是“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市”，而中等城市的規(guī)模為20至50萬人口，20萬以下為小城市。據(jù)城市發(fā)展規(guī)模收益研究發(fā)現(xiàn)：較大規(guī)模的城市有明顯的凈規(guī)模收益，而且明顯優(yōu)于小城市；不同方法研究得到的最佳城市規(guī)模大致在50—400萬人范圍之間，其峰值的位置基本上在100—200萬人之間；在達(dá)到最佳規(guī)模之前相對凈收益隨城市規(guī)模擴(kuò)大而遞增，在超過這一規(guī)模后隨城市規(guī)模擴(kuò)大而遞減。而我國現(xiàn)行政策，允許合理發(fā)展的城市規(guī)模恰恰都在50萬人口以下，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)是顯而易見的。因此，北京在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中應(yīng)當(dāng)避免中心城市建設(shè)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。當(dāng)然，城市規(guī)模不是解釋城市效益的最重要因素，但沒有適度的城市規(guī)模要想實(shí)現(xiàn)較好的綜合效益是不可能的。

第三，在我國城市化發(fā)展的過程中，一直偏重于外延的擴(kuò)張。在城市發(fā)展的質(zhì)量上，表現(xiàn)為片面追求高速度的經(jīng)濟(jì)增長方式，城市的用地規(guī)模不斷擴(kuò)大；在城市發(fā)展的數(shù)量上，表現(xiàn)為小城市數(shù)量的迅速增長。80年代以來，中國小城市的數(shù)量迅速增長，其反映的并非城市現(xiàn)狀的變化，而更多地表現(xiàn)為建制的變化，很多城市都是“翻牌”而來，原來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)根本就沒發(fā)生任何變化。一般而言，非農(nóng)業(yè)人口在城市人口中的比重隨城市規(guī)模的變化而變化：城市規(guī)模越大，非農(nóng)業(yè)人口比重越大；城市規(guī)模越小，非農(nóng)業(yè)人口比重越小。中等城市中非農(nóng)業(yè)人口的比重尚不足40％，小城市中的非農(nóng)業(yè)人口更是不足20％，這種僅在數(shù)量上擴(kuò)張出來的城市并不會真正推動城市的發(fā)展，而僅僅使統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)生變化。為此，要推動北京城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，不能只注重中心城市、衛(wèi)星城市的數(shù)量增長，而必須重視城市的內(nèi)涵式發(fā)展，重視城市的空間規(guī)劃，優(yōu)化城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)，改善城市的生態(tài)和人文環(huán)境。北京城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要始終把城市和郊區(qū)作為一個有機(jī)統(tǒng)一的整體，把城鄉(xiāng)一體化視為由“空間、人口、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)”等五大要素組成的復(fù)合系統(tǒng)，一種在現(xiàn)代條件下城鄉(xiāng)互補(bǔ)、融合、共生、協(xié)同發(fā)展和共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系的選擇過程，也是一種城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入以互補(bǔ)、融合、共生、協(xié)同發(fā)展為基本標(biāo)志和理想狀態(tài)的目標(biāo)模式。

北京城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基本思路

各發(fā)展階段目標(biāo)的科學(xué)選擇。北京城鄉(xiāng)一體化發(fā)展應(yīng)根據(jù)本市城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)際及特點(diǎn)，逐步推進(jìn)，要體現(xiàn)出北京城鄉(xiāng)地域之間諸要素的互補(bǔ)、交融與協(xié)同發(fā)展的過程。要科學(xué)制定北京城鄉(xiāng)一體化的初期目標(biāo)、中期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)。最終實(shí)現(xiàn)北京城鄉(xiāng)“空間、人口、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)”等五大要素協(xié)調(diào)發(fā)展。

一體化動力培養(yǎng)及利用。城鄉(xiāng)一體化的推動力主要來自兩個方面：一方面是自上而下的城市擴(kuò)散力。主要由城市經(jīng)濟(jì)梯度輻射擴(kuò)散力、城市市場輻射力、城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換擴(kuò)散力、城市文化輻射力、城市職業(yè)外推力等分支力所構(gòu)成。另一方面是自下而上的鄉(xiāng)村內(nèi)生驅(qū)動力。主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)驅(qū)動力、制度創(chuàng)新驅(qū)動力、小城鎮(zhèn)驅(qū)動力、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化驅(qū)動力等分支力所構(gòu)成。要有效運(yùn)用上述兩個方面的動力來推進(jìn)北京城鄉(xiāng)一體化。

整體發(fā)展與非均衡性發(fā)展相統(tǒng)籌。一方面，要從整個區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略高度整體規(guī)劃和不斷優(yōu)化區(qū)域的發(fā)展，全面提高整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間的組織化程度；另一方面，必須有區(qū)別、有重點(diǎn)和有選擇地將有限資源投向優(yōu)勢區(qū)域，以期實(shí)現(xiàn)高效益的產(chǎn)出，進(jìn)而利用優(yōu)勢區(qū)域的擴(kuò)散效應(yīng)帶動邊緣地區(qū)的發(fā)展。

系統(tǒng)協(xié)同與科學(xué)統(tǒng)籌。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是一個大系統(tǒng)。無論是法律和政策的制定，還是規(guī)劃發(fā)展設(shè)計，以及具體的組織建設(shè)實(shí)施，都必須要注重“空間、人口、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)”等五大要素的協(xié)同發(fā)展。既要注重系統(tǒng)內(nèi)各要素間的協(xié)調(diào)發(fā)展，又要注重各要素內(nèi)容的優(yōu)化組合。只有這樣，才能保證北京城鄉(xiāng)一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共贏與融合共生，形成結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局合理、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。