張曉麗

隨著社會的進步，土地問題已成為制約經濟發(fā)展的重要瓶徑之一，特別是隨著城市化和城鄉(xiāng)一體化建設速度的加快，這一制約就顯得更加明顯，尤其在我國一些大中城市中，土地的保護與工業(yè)化、城市化的需要在某種程度上已呈現(xiàn)出嚴重對立層面，所以如何破解這一難題也就成為人們紛紛探討的課題。

天津作為我國北方重要的經濟中心城市，其土地制約狀況更加明顯，為此，自2005年啟動“宅基地換房”模式，經過最初試點，現(xiàn)在已開始了一定范圍推廣。事實證明，其不但在一定程度上緩解了該市建設用地的壓力和小城鎮(zhèn)建設的資金短缺，而且也豐富了土地經濟學的部分內涵。

一、“宅基地換房”模式的操作思路

所謂“宅基地換房”，就是按照承包責任制不變，可耕種土地不減，尊重農民自愿的原則，高水平地規(guī)劃建設富有特色和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)，農民自愿以其宅基地，按照規(guī)定的置換標準換取小城鎮(zhèn)的一套住房，新的小城鎮(zhèn)，除了農民的住宅區(qū)外，還規(guī)劃出一塊商務區(qū)或經濟功能區(qū)，用未來這部分土地的出讓收入來平衡小城鎮(zhèn)建設資金和增加就業(yè)崗位，而原來的宅基地則統(tǒng)一組織復耕，實現(xiàn)耕地占補平衡，總量不減，質量不降。政府通過這一流程，把節(jié)約下來的土地加以整合后采取“招標”、“拍賣”、“掛牌出讓”方式，一方面實現(xiàn)了用土地收益來彌補小城鎮(zhèn)建設的資金缺口，另一方面也增加了一定幅度的建設用地指標，從而破解了建設用地的瓶頸制約。從2005年下半年開始，天津市在廣泛征求農民意愿和大量調研基礎上，推出了“宅基地換房”辦法，并先后在“十二鎮(zhèn)五村”開展試點，涉及津郊近十八萬農民。至2008年末，已有10萬農民告別鄉(xiāng)間老屋，住上有產權的商品房，過上進工廠上班拿工資、有社保醫(yī)保的“城里人”生活，小城鎮(zhèn)建設初顯規(guī)模，而一些企業(yè)苦于沒有建設用地的難題也在一定程度上得到了初步解決。

黨的十七大指出，要“走中國特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”，而黨的十七屆三中全會再次強調：“必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，始終把著力構建新型工農、城鄉(xiāng)關系作為加快推進現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略。統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化建設，加快建立健全以工促農、以城帶鄉(xiāng)長效機制”?？梢姵擎?zhèn)化是國家確定的一項基本戰(zhàn)略，而土地作為小城鎮(zhèn)建設的核心問題，在當前國家宏觀調控的大背景下，不可能通過大量占用耕地來建設新的小城鎮(zhèn)，因為土地作為一種資源具有稀缺性，“在今天確實存在的是：土地的經濟供給的稀缺，所謂經濟的稀缺指的是適合急需的土地的相對缺乏?！薄巴恋毓┙o的稀缺性，不僅僅表現(xiàn)在土地供給總量與土地需求總量的矛盾上，還表現(xiàn)在由于土地位置固定性和質量差異性導致的某些地區(qū)和某種用途土地供給的特別稀缺上”，所以天津的“宅基地換房”模式就是在確保耕地總量平衡的前提下，通過“宅基地換房”，將農民遷移到新建小城鎮(zhèn)居住，然后把布局分散、數(shù)量很大、使用效率較低的農民宅基地集中起來，統(tǒng)一整理復耕還田，而整理復耕后的土地數(shù)量不但會比小城鎮(zhèn)建設所占用的耕地數(shù)量有所增加，確保了耕地總量沒有減少，而且也在一定程度上實現(xiàn)了土地使用的集約化。如天津華明鎮(zhèn)現(xiàn)有12個自然村共有宅基地12071畝，總人口41063人，而新建小城鎮(zhèn)用于集中安置農民的土地只需3476畝，而其它8500多畝土地可以進行復耕還田和從事建設。據(jù)天津市有關部門初步統(tǒng)計，全市第一、二批17個試點原129個村莊占地3025公頃，新建小城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃用于安置農民的土地970公頃，可節(jié)約土地2055公頃。

此外，“宅基地換房”不但破解了小城鎮(zhèn)建設的土地制約，而且還對平衡和緩解農村城鎮(zhèn)化建設資金提供了渠道。眾所周知，城鎮(zhèn)化建設需要大量的資金投入，但僅靠政府財政支持和農民自身積累顯然不可能。城鎮(zhèn)建設最大的制約因素是土地，而最大的財富也是土地，只要把土地流動起來，實現(xiàn)資源的資本化就可以突破資金瓶頸，并使城鎮(zhèn)化建設的投融資模式得以創(chuàng)新，具體操作思路是在規(guī)劃建設新的小城鎮(zhèn)時，適當留出用于商業(yè)開發(fā)的土地，隨著人口的集中和城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大，小城鎮(zhèn)可供商業(yè)開發(fā)的土地大幅增值，然后通過“招標”、“拍賣”等方式實現(xiàn)資金變現(xiàn)，從而不但使農民分享到了土地增值的收益，而且也可基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設的資金平衡。如天津市華明鎮(zhèn)用于農民還遷住宅和公共設施的建設資金約37億元，可出讓的商業(yè)開發(fā)用地預留了4000多畝，土地出讓收益預計可達到40億元，基本可實現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設的資金平衡。

二、“宅基地換房”模式的經濟學貢獻

(一)在一定時間和空間內，豐富了土地稀缺性理論

人類誕生于土地，沒有土地就沒有人類，土地是人類“不能出讓的生存條件和再生產條件?！蓖恋氐南∪笔且环N存在，但占用面積廣、利用效率低的宅基地卻為土地稀缺的解決提供了一條路徑，通過“宅基地換房”盤活有限的資源，使其發(fā)揮更大的經濟和社會效益，從而在一定層面上為土地的稀缺性內涵詮釋補充了新的內容。也就是說，“宅基地換房”模式使得土地的稀缺不再是一種絕對，而只是相對一定時間和空間而言的存在。

(二)豐富了土地使用理論

一般說來，對任何資源的使用，經濟學有兩種判斷，即粗放式使用模式和集約式使用模式。土地作為不可再生資源，其“利用是一項經濟活動，應遵循一定的經濟規(guī)律?！倍玫哪康氖菫槿祟悗砩畹姆奖愫徒洕睦?，也就是說，不管什么土地，也不管是誰在用地，單位土地面積上收入越多越好，這條原則是共同的。既然有這樣的原則，那土地的集約利用也就成為了社會經濟發(fā)展的必然趨勢。但就我國而言，對土地的粗放利用卻很是普遍，“工業(yè)部門每3.4平方米土地才建1平方米建筑面積，占地面積比建筑基地面積多幾倍。大量住宅樓也是低層建筑，不少還是平房”，再如天津市有關部門2008年的統(tǒng)計，“全市小城鎮(zhèn)和農村居民點建設總用地現(xiàn)狀1184平方公里，規(guī)劃建設小城鎮(zhèn)和農村居民點總用地預計為638平方公里，扣除現(xiàn)狀‘城中村用地184平方公里，如果按照宅基地換房辦法推進小城鎮(zhèn)建設，在耕地不減少的前提下，可以多出362平方公里的發(fā)展用地。”可見“宅基地換房”大大豐富了土地的集約化使用理論。

(三)為現(xiàn)行土地管理體制的創(chuàng)新提供了借鑒

土地管理是個復雜事情，因為土地的分屬、種類和特性制約了管理體制的充分運用。如新中國成立60年來，我國的土地管理體制就發(fā)生過多次變化，先是城鄉(xiāng)分立、部門分管的多頭管理，1990年國務院發(fā)布31號文件，重申對城鄉(xiāng)土地進行統(tǒng)一管理。但無論何種模式，一般說來，在農

民的潛意識中，認為宅基地就是自家的私有財產，雖然國家有關法律規(guī)定，土地是國有的，農民擁有的只是使用權，但長期以來，農民對這一概念很是模糊，從而使得農村基層組織對宅基地也難以進行有效的管理。而通過“宅基地換房”，把農民的宅基地納入國家統(tǒng)一的土地管理范圍，相對徹底地實現(xiàn)了土地所有權和使用權的分離，使得土地的集約化利用得以較徹底地推行，土地資源的利用和保護也就得到了加強。

(四)豐富了城鎮(zhèn)化建設理論

加強農村城鎮(zhèn)化建設是社會發(fā)展的必然趨勢，就像韓國的新村建設運動一樣，現(xiàn)在韓國已基本上不再有農村的存在，代之而起的是現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)，應該說，“宅基地換房”就是超越鄉(xiāng)村建設而走向城鎮(zhèn)建設的重要表現(xiàn)。在當前情況下，城鄉(xiāng)二元結構的存在已成為制約鄉(xiāng)村發(fā)展的重要瓶徑，而通過城鎮(zhèn)化建設則可以較好地解決這一問題，因為“城鎮(zhèn)化追求的是人口、土地、就業(yè)及生活方式由農村向城市的轉變”，它直接跨越了鄉(xiāng)村建設，省去了鄉(xiāng)村建設中的二次資源和能源的浪費，畢竟鄉(xiāng)村建設是作為城鎮(zhèn)化建設的前期準備階段而存在的。由此可見，在一些大中城市的郊區(qū)，實施“宅基地換房”能夠有效地推進城鎮(zhèn)化建設步伐，并對城鎮(zhèn)建設路徑的選擇提供了很好的借鑒。

(五)擴充了新農村建設理論的內涵

黨的十六屆五中全會做出的“建設社會主義新農村”決定，標志著我國新農村建設進入了實質性階段。但由于各地的具體情況差異較大，建設的路徑也有所不同，一般說來，主要有如下幾種模式：產業(yè)帶動型，即通過發(fā)展不同的產業(yè)來實現(xiàn)農村的全面發(fā)展，如發(fā)展工業(yè)企業(yè)、養(yǎng)殖產業(yè)、旅游產業(yè)、其它特色產業(yè)等，江蘇的華西村就是典型的通過工業(yè)企業(yè)發(fā)展完成農村建設進步；商貿流通型，通過構建現(xiàn)代農村商貿流通服務業(yè)和市場網絡，推動農村基礎設施和相關產業(yè)的發(fā)展，如上海閔行區(qū)的九星村就通過發(fā)展三產商業(yè)、建立批發(fā)市場實現(xiàn)新農村建設；勞務經濟帶動型，通過農村剩余勞動力的轉移帶動農村經濟的發(fā)展，如河南固始縣郭陸灘鎮(zhèn)太平村就是采取這種模式，全村3200多名勞動力，外出務工者1500多人，2004年實現(xiàn)全年勞務收入1500余萬元，如今70％的農民住進了樓房，適齡兒童全部入學。而天津采取的“宅基地換房”則為新農村建設又提供了一條路徑，即通過土地資源的資本化，實現(xiàn)農村基礎設施建設、農民工作性質轉變的突破，從而為新農村建設理論補充了新的內涵。

從另一角度來看，“宅基地換房”對拉動內需也起到了間接推動作用，因為農民從原來的平房住進樓房后，本身的生活設施就要更新，正如著名經濟學家林毅夫先生指出的那樣：農民生活設施的改善，可以消化國內制造業(yè)尤其是彩電、冰箱、洗衣機行業(yè)的過剩生產能力，防止經濟緊縮，從而達到一箭雙雕的目的。而在應用層面而言，這一模式對資源的利用理論也是一大突破，現(xiàn)在，資源和能源的緊缺已是不爭的事實，而如何最大限度地利用有限資源，并創(chuàng)造出最大化的效益也成為經濟界人士關注的課題?！罢負Q房”使農民集中居住，對合理安排集中供熱、廣泛使用太陽能、擴大水利用提供了可操作條件，一些資源如煤炭、水、天然氣等使用也就相對實現(xiàn)了集約化。

三、結語

黨的十七大指出，要“建設生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產業(yè)結構、增長方式、消費模式?！倍ㄟ^“宅基地換房”，不但推動了農村城鎮(zhèn)化建設步伐，而且對生態(tài)文明建設也起到了積極作用，因為在小城鎮(zhèn)建設過程中，必須統(tǒng)一規(guī)劃建設基礎設施，注意綠化和美化的設計運用，如天津華明鎮(zhèn)就結合原有濕地，規(guī)劃了街心公園和湖面，并保留了原田埂上的數(shù)千株旱柳和果樹，從而成就了最純粹的自然景觀，形成了良性循環(huán)生態(tài)圈。

通過土地使用的變化來促進能源和資源的集約利用，建設生態(tài)文明，是土地經濟學理論追求的目標之一。也就是說，土地利用“是以要完成一定的社會目標”為前提的，而不同時代、不同國度對其社會目標的內涵和要求有不同的解釋，就我國當前情況而言，要實現(xiàn)的社會目標不外乎主要是“自然資源的保護”和“增加人民的生活樂趣”，而“宅基地換房”可謂在某種程度上初步實現(xiàn)了這一點。