楊　琛　陳怡男

摘要：油氣田建設(shè)項(xiàng)目征地補(bǔ)償引發(fā)的糾紛嚴(yán)重影響了石油企業(yè)與資源所在地的和諧關(guān)系。目前油氣田建設(shè)項(xiàng)目征地補(bǔ)償存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有分歧、安置責(zé)任主體不明確、安置方式單一等問題，本文提出了創(chuàng)新征地補(bǔ)償模式、進(jìn)一步明確政府的安置責(zé)任、發(fā)展油區(qū)經(jīng)濟(jì)等對策。

關(guān)鍵詞：油氣田建設(shè)項(xiàng)目 征地補(bǔ)償

近年來，因油氣田建設(shè)征地補(bǔ)償引發(fā)的矛盾和紛爭日益凸現(xiàn)，嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定。黨的十七屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，要求嚴(yán)格“界定公益性和經(jīng)營性用地……完善征地補(bǔ)償機(jī)制”。這將有力緩解油氣田建設(shè)用地的征地矛盾，保護(hù)農(nóng)民利益。

一、油氣田建設(shè)項(xiàng)目征地的特點(diǎn)

我國油氣田建設(shè)項(xiàng)目征地與城市化進(jìn)程中的征地有相似之處，但仍有其特殊性，主要表現(xiàn)在地域方面的特點(diǎn)和公共利益方面的特點(diǎn)。

（一）地域方面的特點(diǎn)

我國油氣資源的分布具有較強(qiáng)的地域性，主要分布在貧困落后的西部地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國西部貧困地區(qū)仍有2/3的石油可供采量、有83.19%的天然氣儲(chǔ)備。因此，當(dāng)前我國油氣田征地主要集中在遠(yuǎn)離城市的落后地區(qū)，征地補(bǔ)償對象也針對該區(qū)域的貧窮農(nóng)民。

（二）公共利益的特點(diǎn)

隨著油氣資源有償使用制度的建立及公司化、國際化改革，國家取消了油氣田建設(shè)項(xiàng)目征地的無償劃撥，但油氣資源依然具有很強(qiáng)的社會(huì)公共性。一方面，油氣資源是重要的能源礦產(chǎn)和戰(zhàn)略性資源，直接影響著國家經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定；另一方面，油氣產(chǎn)品及其服務(wù)與老百姓的生活密切相關(guān)。因此，油氣田建設(shè)項(xiàng)目征地不完全等同于其它非公共產(chǎn)品項(xiàng)目的征地。

（三）征地補(bǔ)償安置方式單一

目前油氣田征地對失地農(nóng)民普遍采取的是一次性貨幣安置的方式。貨幣安置的優(yōu)點(diǎn)在于操作簡單，對于企業(yè)而言方便可行，對于農(nóng)民而言心理上容易接受。但這種一次性補(bǔ)償方式具有很大的缺陷，主要問題是貨幣安置難以解決農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，同時(shí)有限的安置補(bǔ)助費(fèi)滿足不了建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的需要。當(dāng)前比較廣泛的現(xiàn)象就是由于廣大農(nóng)民重新創(chuàng)業(yè)能力的缺乏，補(bǔ)償費(fèi)用很快耗盡又陷入失地又失業(yè)的困境。

二、油氣田建設(shè)項(xiàng)目征地補(bǔ)償現(xiàn)狀

隨著國有土地有償使用政策的逐步改革，特別是2001年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)國有土地有償管理的通知》1后，新征油氣田建設(shè)用地就必須按照現(xiàn)行的土地有償使用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。盡管國家出臺(tái)了相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但征地單位與農(nóng)民常常因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)意見分歧而引發(fā)矛盾，陷入無休止的討價(jià)還價(jià)。目前我國油氣田建設(shè)項(xiàng)目征地補(bǔ)償主要存在以下特點(diǎn)：

（一）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分歧

當(dāng)前我國油氣田建設(shè)項(xiàng)目征地主要按照《中華人民共和國土地管理法》的相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。但是由于近些年經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，物價(jià)上漲較快，導(dǎo)致了以往的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能滿足現(xiàn)行失地農(nóng)民的生活需求，打擊了農(nóng)民對征地行為的積極性。根據(jù)對西部地區(qū)一些油田單位征地情況調(diào)查，土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)最高標(biāo)準(zhǔn)為1.8萬元/人(不含青苗和地上附著物補(bǔ)償)，僅相當(dāng)于2002年當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入的1.5倍。按目前農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出計(jì)算，只能維持7年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出計(jì)算，僅能維持2年多的生活。后來，國土資發(fā)[2004]238號(hào)文《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》指出，征地補(bǔ)償“要保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低”。但是“維持農(nóng)民原有生活水平”是一個(gè)相當(dāng)模糊的概念，況且生活水平也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念。因此，盡管油田單位往往按照《土地管理法》所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)上限進(jìn)行補(bǔ)償，仍然不能滿足農(nóng)民的賠償要求。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》已經(jīng)把健全對被征地農(nóng)民的合理補(bǔ)償機(jī)制，作為全面深化農(nóng)村改革、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一項(xiàng)重要任務(wù)，但相關(guān)的政策至今還未明確出臺(tái)。

（二）安置責(zé)任主體不明確

《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，興辦企業(yè)”。但是這種規(guī)定過于簡化，對于征地過程中失地農(nóng)民安置辦法、征后社區(qū)管理、失地農(nóng)民社會(huì)保障和就業(yè)安置等方面規(guī)定不全面、不明確，導(dǎo)致失地農(nóng)民的安置主體責(zé)任不清。導(dǎo)致在征地過程中，一方面部分地方政府會(huì)強(qiáng)行要求油田單位解決失地農(nóng)民的工作、社會(huì)保障等問題；另一方面，部分地方政府出于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要要求石油企業(yè)支持一些經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，比如進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)投資、增加其工業(yè)用氣指標(biāo)等，如果沒有得到滿足，地方政府就可能用種種手段阻礙油氣田建設(shè)來試圖達(dá)到目的。

（三）補(bǔ)償手段短期性

在城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村土地承載著農(nóng)民的社會(huì)保障功能：為農(nóng)民提供基本的生活保障、就業(yè)機(jī)會(huì)、土地繼承權(quán)等等。以貨幣補(bǔ)償為主的安置手段，導(dǎo)致農(nóng)民一旦失去了土地，就喪失了擁有土地所帶來的社會(huì)保障權(quán)利。我國石油企業(yè)在油氣田征地補(bǔ)償中大多實(shí)行一次性金錢補(bǔ)償，表面看來這種方法簡單易行，但對于我國西部大量缺乏養(yǎng)老保障和失業(yè)保障的農(nóng)民而言，脫離土地而謀生的各種條件和潛在機(jī)會(huì)較少，被征地農(nóng)民往往陷入了失地又失業(yè)的困境。

三、油氣田征地補(bǔ)償糾紛產(chǎn)生的原因分析

（一）油氣田資源開發(fā)地方政府收益少

目前我國油氣田資源開發(fā)收益主要包括油氣田資源所有者權(quán)益、國家管理者權(quán)益和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益收益三部分。在我國油氣田資源所有者權(quán)益為國家享有。國家管理者權(quán)益主要是勘查登記費(fèi)和采礦登記費(fèi)，國家作為社會(huì)管理者，還享有石油稅收權(quán)益；企業(yè)經(jīng)營者收益，即資源開發(fā)投資的使用權(quán)收益，也就是投資回報(bào)。國家作為企業(yè)投資人，享有投資者的資本收益。石油企業(yè)作為企業(yè)經(jīng)營者代表，享有經(jīng)營者權(quán)益。

在國家內(nèi)部還存在著中央與地方之間的權(quán)益分配關(guān)系，但我國的油氣田資源開發(fā)收益分配以中央政府為主體，收益的絕大部分歸國家所有。以四川省為例，2006年，天然氣資源稅收入僅9356萬元，不及全省地方稅收入的0.5%。因此，在油氣資源一級(jí)所有一級(jí)管理的現(xiàn)行體制下，地方政府經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與資源優(yōu)勢失去了相關(guān)性。這就是為什么地方政府在城市化過程的征地與油氣田建設(shè)項(xiàng)目征地行為方式完全不同的最根本原因。

（二）油氣資源礦權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)矛盾

我國《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定，“地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變”。所以，油氣資源所有權(quán)與土地所有權(quán)是彼此獨(dú)立的。礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)設(shè)置上的不一致必然引發(fā)礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)之間的沖突。據(jù)調(diào)查，我國工礦用地的76.7%為農(nóng)民集體所有。因此，產(chǎn)生于集體土地上的礦業(yè)權(quán)必然引發(fā)礦權(quán)與地權(quán)的利益沖突。

四、解決我國油氣田建設(shè)征地補(bǔ)償問題的對策——?jiǎng)?chuàng)新征地補(bǔ)償模式

當(dāng)前，農(nóng)民尤其是失地農(nóng)民的保障問題引發(fā)的社會(huì)矛盾比較突出，理論界對此提出了很多解決方案，但是在可操作性方面存在很大問題，如果觸動(dòng)現(xiàn)有利益格局，主要行為主體沒有動(dòng)力實(shí)施；如果保持現(xiàn)有利益格局，則資金沒有出處。如何在不打破現(xiàn)有利益格局的前提下提出可行的資金解決方案成為當(dāng)前解決農(nóng)民保障體系建設(shè)的一個(gè)關(guān)鍵。在這里，我們建議可以借鑒城市化過程征地的一些補(bǔ)償方式來進(jìn)行。

1.土地入股分紅模式。比較典型的有廣東省南海市采取土地股份合作制的模式。廣東省南海市的征地補(bǔ)償模式以土地資本化為特征的土地股份合作改革，不僅承認(rèn)農(nóng)民對土地的收益權(quán)，也保障了農(nóng)民分享土地非農(nóng)用以后的土地增值收益。因此，在油氣田征地補(bǔ)償中，是否也可以采取農(nóng)民以土地入股方式，分享油氣田開發(fā)的收益，按期收取紅利的方式。這樣就能夠解決失地農(nóng)民的長期生存問題，也解決了為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障的資金來源，減輕資源所在地的財(cái)政負(fù)擔(dān)能。這種征地補(bǔ)償方式不損害現(xiàn)有利益格局，實(shí)際操作性強(qiáng)，有助于為加快我國農(nóng)民社會(huì)保障體系的建設(shè)提供理論指導(dǎo)和政策建議。

2.土地出租復(fù)墾模式。

油氣資源的大量開采，造成了大面積土地的破壞。但是從現(xiàn)有的土地復(fù)墾的實(shí)踐來看，土地復(fù)墾工作的開展困難重重。由于法律明確規(guī)定 “誰破壞，誰復(fù)墾”，導(dǎo)致在土地復(fù)墾中農(nóng)民和地方政府的參與積極性不高，而征地企業(yè)當(dāng)初的耕地征用價(jià)格已經(jīng)包括耕地占用稅、復(fù)墾費(fèi)、造地費(fèi)等，導(dǎo)致企業(yè)復(fù)墾的積極性也不高。因此，可以考慮油氣田征地時(shí)不改變土地的性質(zhì)，采取租賃農(nóng)民土地的方式來進(jìn)行。等到資源枯竭后，企業(yè)、農(nóng)民、政府三方共同進(jìn)行土地復(fù)墾，農(nóng)民重新獲得土地，這樣就保留了農(nóng)民對這部分土地的永久受益權(quán)。企業(yè)可以直接用當(dāng)初繳納的復(fù)墾費(fèi)用投入復(fù)墾，油氣資源的開發(fā)具有公共產(chǎn)品屬性，政府出資也是應(yīng)該的，農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)，也愿意通過勞動(dòng)、資金等投入來實(shí)現(xiàn)土地復(fù)墾。

3.以“土地?fù)Q保障”模式。

目前我國城市化征地比較多的采用“以土地?fù)Q保障”的模式。土地?fù)Q保障是指在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)戶，將自己所有的土地使用權(quán)一次性流轉(zhuǎn)給土地置換機(jī)構(gòu)，由土地置換機(jī)構(gòu)根據(jù)土地管理部門規(guī)定的失地農(nóng)民的安置費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)、水利設(shè)施費(fèi)、撤組轉(zhuǎn)戶費(fèi)等費(fèi)用全部或一部分用于失地農(nóng)民的社會(huì)保障。實(shí)踐證明，這種方式有利于從根本上解決油氣田征地補(bǔ)償?shù)拿?。對油田企業(yè)來說，有助于減少談判、協(xié)調(diào)、沖突等帶來的交易成本，同時(shí)能夠保證油區(qū)治安和建設(shè)環(huán)境的改善；對失地農(nóng)民來說，制定了適合其特點(diǎn)的社會(huì)保障制度，以制度化方式解決其養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障問題。這種社會(huì)保障的繳納費(fèi)用可由三部分構(gòu)成：政府出一部分、油氣田土地開發(fā)增值效益中抽出一部分、失地農(nóng)民出一部分。這樣就徹底解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，有利于鼓勵(lì)失地農(nóng)民外出打工、創(chuàng)業(yè)。◆

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注釋：

1.《關(guān)于加強(qiáng)國有土地有償管理的通知》（國發(fā)[2001]15號(hào)）規(guī)定，“除法律規(guī)定可以采用劃撥方式提供的用地外，其他建設(shè)需要使用國有土地的，必須依法實(shí)行有償使用”。

作者簡介：

楊琛，女，西南石油大學(xué)外語系英語專業(yè)2005級(jí)。

陳怡男（1976-），女，四川南充人，副教授，碩士生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)學(xué)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)學(xué)。