郭映娟

摘要：行政公益訴訟作為維護公共利益和保證社會處于良好的運行狀態(tài)的一項重要法律制度，已成為我國當前法學界一個熱點問題。但這一制度尚未在我國建立，使得許多公共利益遭受相關侵害時，因沒有人起訴及缺乏相關法律依據(jù)而不能得到有效的救濟。本文簡要介紹行政公益訴訟的涵義和主要特點，分析了行政公益訴訟的法理基礎，并從原告資格角度提出了建構(gòu)我國行政公益訴訟的設想。

關鍵字：公益訴訟；行政公益訴訟；行政公益訴訟的主體資格

一、行政公益訴訟的概念和特點

早在古羅馬時期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個人所有權(quán)益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起”。由此可見，在古羅馬時期市民為維護公共利益及社會秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關系。而現(xiàn)在意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機關和相關的團體和個人，根據(jù)法律的授權(quán)，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責任的訴訟活動。與傳統(tǒng)的行政訴訟相比，其具有以下幾個基本特點。

第一，行政公益訴訟的目的是維護公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護道德的利益、保護社會資源(的利益以及經(jīng)濟、政治和文化進步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家、社會公共利益，制止行政主體濫用權(quán)力危害國家和社會，促使形成良好社會秩序。

第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權(quán)利或財產(chǎn)受到損害的特定人，也包括無直接利害關系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，或?qū)液蜕鐣怖婢哂袚p害的潛在可能，特定國家機關或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。

第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實的損害，也可以存在損害發(fā)生可能性的潛在損害。

對于行政公益訴訟制度，各國雖然在稱呼上不一，然而其內(nèi)涵大致相當。

在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟起訴者本人權(quán)益，而是含請求糾正國家機關或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權(quán)力機構(gòu)的行為。由此可見，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質(zhì)，可以認為是行政公益訴訟的一種形態(tài)。

在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權(quán)私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。其中，“相關人訴訟是指私人在不具備當事人資格的情況下，允許他以相關人的名義提起訴訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提起訴訟，針對國家機關的行為導致公共資金的流失或公共資金的不當支出。職務履行令請求訴訟，是指當國家行政機關不作為時，要求法院做出判決，責令行政機關履行其職務?！?/p>

除此之外，法國的“越權(quán)訴訟”、德國的“公益代表人制度”、英國的“以公法名義保護私權(quán)之訴”等等制度建構(gòu)，都是各國對公共利益予以司法保護的具體制度建構(gòu)。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預防性質(zhì)，即不需要公益侵害現(xiàn)實地發(fā)生，只要根據(jù)相關情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提起訴訟。這有利于把潛在的大規(guī)模損害消滅在萌芽狀態(tài)，從經(jīng)濟層面考慮即是以較小的司法投入保護了較大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。

二、行政公益訴訟的法理基礎

近年來在行政訴訟上對原告資格的要求大大降低了：從直接相對人到間接相對人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權(quán)利，這也驗證了“行政法的任何方面都沒有有關原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產(chǎn)生并非偶然，它是當代社會根基和結(jié)構(gòu)深刻變動，政治法律思想全面革新的必然產(chǎn)物。

1、市民社會公共權(quán)利的司法保護

公民權(quán)利受到尊重和保護的程度，是一國法治發(fā)展狀況和人權(quán)受保護水平的反映，而公民權(quán)利的保障離不開法律作用的發(fā)揮。法律的制定過程，實際上就是公民權(quán)利從應然權(quán)利上升為法定權(quán)利的過程。然而，僅有制度根據(jù)沒有制度保障是遠遠不夠的，實體權(quán)利必須有切實有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權(quán)利落實為實質(zhì)權(quán)利。就我國而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關注法律的可訴性問題?！?/p>

無救濟即無權(quán)利，只有在立法上規(guī)定相應的救濟措施方是一個最可行的制度建構(gòu)。其中司法救濟應是一種最根本、最權(quán)威的解決途徑，原因在于，獨立的司法權(quán)和有效的司法運作機制較之其它權(quán)力監(jiān)督機制，更能經(jīng)常而穩(wěn)定地調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權(quán)威衡量，“那么這種權(quán)益的調(diào)整就會取決于或然性或偶然性，或取決于某個有權(quán)強制執(zhí)行它的決定的群體的武斷命令?！薄岸鴱男姓V訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來說，原告起訴資格的賦予就是其民主權(quán)利的一個表現(xiàn)?！?/p>

2、私人力量對國家權(quán)力的制約

行政公益訴訟產(chǎn)生的一個歷史性意義在于它突破了近代以來傳統(tǒng)的政治法律理論的框架，即公權(quán)力的行使僅對社會公共性利益造成損害，對人民私權(quán)益不構(gòu)成直接的損害，故而公民個人沒有資格對此提起訴訟，從而使這類損害無法進入司法審查的視野的傳統(tǒng)思維框架。按照這樣的傳統(tǒng)理論，國家將一項權(quán)力授予某一機關行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設立并授權(quán)另外一個機關對其進行監(jiān)控；這另外一個機關如果濫用權(quán)力，又有必要設立第三個機關來干預和控制。這正是權(quán)力分立和制衡理論最通俗明了的表述。

分權(quán)和制衡機制在理論上是很好的，并經(jīng)過很多理論家證明這是官僚系統(tǒng)保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機制也需要有一個前提條件，即分權(quán)和制衡下的國家機關是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實上，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形色色的利害關系。結(jié)果往往導致，各種權(quán)力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統(tǒng)，公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；同時也堵塞了公民管理國家事務、主張各種權(quán)利的途徑，違背了人民主權(quán)的根本法理。私人因公益妨

害和私益妨害的劃分而無權(quán)就公益妨害起訴，這造成了公益妨害可繼續(xù)存在下去和受害人得不到法律救濟的不合理現(xiàn)象。由此也在實踐中證明，創(chuàng)設公益訴訟制度是一個必然需要，也即通過動用私人的力量對國家公權(quán)進行制約，以充分發(fā)揮公民和團體在保護公益中的作用。

三、行政公益訴訟中的主體資格

公共利益的主體抽象甚至分散，特定個人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會直接使個人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個人更愿意坐享別人對公共利益的奉獻。這種“搭便車”的心理使得個人難以產(chǎn)生付出高昂成本提起行政訴訟的動機。鑒于公共利益的這種特性，設立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時，由它代表國家、社會或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：

1、檢察機關

關于檢察機關在行政公益訴訟中的法律地位，我國學術界有不同的觀點。第一種觀點認為，檢察機關提起行政公益訴訟時處于當事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點認為，檢察機關參加行政訴訟既不作為原告也不代表國家，而是以公益代表人的身份出現(xiàn)；第三種觀點認為，檢察機關是法律監(jiān)督機關，同時也是公共利益的代表，檢察機關提起行政公益訴訟時，處于公訴人的地位。第三種觀點更符合我國法律邏輯，因為檢察機關提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動該訴訟程序的發(fā)生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機關起訴的目的在于維護國家和社會公共利益，對違法或不當?shù)木唧w行政行為行使法律監(jiān)督權(quán)；而一般原告起訴通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當然的公益代表人，沒有監(jiān)督行政機關依法行政的當然職責，因此檢察機關提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機關在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因為檢察機關除了代表公共利益外，還肩負著法律監(jiān)督的職能，在提起行政公益訴訟的同時，它還有責任對該訴訟的公正性、合法性進行監(jiān)督，因此它既是起訴者又是訴訟的監(jiān)督者，這與消費者協(xié)會、環(huán)保協(xié)會等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區(qū)別。檢察機關提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權(quán)職責相適應，也才可以避免諸如訴訟費用負擔等困境。

2、公益組織

這里的公益組織是指以謀求社會公共利益的非營利性質(zhì)的法人，如消費者協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、宗教組織和慈善機構(gòu)等。公益組織作為行政公益訴訟的原告同普通公民相比具有更多的優(yōu)勢：現(xiàn)在美國法院已承認一些保護歷史文物的公民團體，公共福利社團、環(huán)境組織等享有行政公益訴訟的原告資格。其他賦予公益組織起訴權(quán)的國家還有德國、日本和英國。我國臺灣地區(qū)行政訴訟法35條規(guī)定：“以公益為目的之社團法人，于其章程所定目的范圍內(nèi)，由多數(shù)有共同利益之社員，就一定法律關系，授予訴訟實施權(quán)者，得為公共利益提起訴訟”。

四、結(jié)語

隨著現(xiàn)代社會政治、經(jīng)濟、文化等的全面提高，法治水平對立法提出了新的要求，維權(quán)意識和社會公益意識也越來越受到全社會的普遍關注。建立行政公益訴訟制度一來有利于我國法制的完善，二來有利于保護我國的公共利益。但該制度的構(gòu)建是一項復雜、艱巨的工作，對于哪些領域適用公益訴訟制度，哪些主體適合代表提起公益訴訟，還有待我們繼續(xù)探討。