劉 俠 胡桃子 么英瑩

一、問題的提出

傳統(tǒng)的政策執(zhí)行導(dǎo)致的政策偏差在于政策執(zhí)行的單向而非互動(dòng)性、單一而非系統(tǒng)性、一維而非關(guān)聯(lián)性、強(qiáng)制而非適應(yīng)性，政策執(zhí)行中的弊端很難消除。那么就公共政策的執(zhí)行而言，擺在我們面前的問題是怎樣脫離傳統(tǒng)的研究視角，并依賴于研究視角的轉(zhuǎn)換和研究方法的創(chuàng)新帶來更有效的政策執(zhí)行。這為政策網(wǎng)絡(luò)分析視角留下了很大的研究空間?；趯?duì)上述政策執(zhí)行困境的思考，本文試圖引入政策網(wǎng)絡(luò)這一視角，并在此理論的啟示下探尋政策有效執(zhí)行的對(duì)策。

二、政策網(wǎng)絡(luò)理論與公共政策執(zhí)行：關(guān)系與向度

(一)政策執(zhí)行研究的簡(jiǎn)單回顧

要從政策網(wǎng)絡(luò)視角研究政策執(zhí)行問題，有必要對(duì)以往關(guān)于政策執(zhí)行的研究作一個(gè)簡(jiǎn)要的回顧。自普雷斯曼和韋爾達(dá)夫斯基的《執(zhí)行》一書面世以來(1973年)，西。方掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政策執(zhí)行研究熱潮。對(duì)執(zhí)行問題研究的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段。

一是自上而下的研究視角，關(guān)注的焦點(diǎn)是政策的制定者，認(rèn)為執(zhí)行中起關(guān)鍵作用的是權(quán)威性的指揮鏈條。二是自下而上的研究視角，關(guān)注的焦點(diǎn)是基層執(zhí)行者，認(rèn)為執(zhí)行者的承諾和技巧是影響執(zhí)行的關(guān)鍵因素。三是綜合研究視角，試圖綜合前兩個(gè)階段，主張建立動(dòng)態(tài)的執(zhí)行圖景，運(yùn)用混合的方法建立一個(gè)整合模式來研究復(fù)雜的多層次和多變量的執(zhí)行問題。

(二)政策網(wǎng)絡(luò)理論與公共政策執(zhí)行：關(guān)殺與向度

隨著“公民社會(huì)”的出現(xiàn)，許多公共政策都是在公共組織與社會(huì)其他組織共同影響下形成并執(zhí)行的。以上模式都將政策執(zhí)行視為政府部門單方面的責(zé)任，而忽視社會(huì)利益團(tuán)體和其他非政府組織在政策執(zhí)行過程中的參與功用，而政策網(wǎng)絡(luò)理論的出現(xiàn)為研究政策執(zhí)行問題提供了新的視角。

第一，政策網(wǎng)絡(luò)理論為政策執(zhí)行開辟了一條新的研究途徑。在政策網(wǎng)絡(luò)中，各個(gè)參與者必須就政策內(nèi)容進(jìn)行交涉，普遍遵循妥協(xié)和談判的行為邏輯，是因?yàn)楦鲄⑴c者擁有各自的政策需求與資源，使政策在規(guī)劃與形成階段必須負(fù)擔(dān)較高的成本，包括協(xié)議、資源交換與行政成本。當(dāng)決策權(quán)力與行政結(jié)構(gòu)相互依賴時(shí)，并且政策資源是高度分散時(shí)，行政部門必須通過與社會(huì)團(tuán)體建立政策網(wǎng)絡(luò)形式的互動(dòng)關(guān)系，以得到公民社會(huì)的協(xié)助與合作，以利于政策順利推動(dòng)，并降低政策監(jiān)測(cè)與控制成本，從而避免政策失靈。

第二，政策網(wǎng)絡(luò)理論揭示了政策執(zhí)行的本質(zhì)。按照學(xué)者博雷爾的觀點(diǎn)，西方政策網(wǎng)絡(luò)理論可以歸納為兩個(gè)理論流派：利益協(xié)調(diào)學(xué)派和治理學(xué)派。利益學(xué)派基于理性選擇理論認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)的重要特征在于其利益導(dǎo)向的本質(zhì)。政策網(wǎng)絡(luò)的參與者之所以加入網(wǎng)絡(luò)，就是為了實(shí)現(xiàn)自己的利益。對(duì)政策過程中利益多元與利益聯(lián)盟兩者并存的這種意識(shí)覺醒和知識(shí)發(fā)現(xiàn)，是政策網(wǎng)絡(luò)研究途徑對(duì)政策過程研究的重要貢獻(xiàn)。政策執(zhí)行本質(zhì)上是政策相關(guān)方之間基于利益得失的考慮而進(jìn)行的一種利益博弈過程。

治理學(xué)派則認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是在市場(chǎng)、科層外的第三種治理范式。政策網(wǎng)絡(luò)分析能夠較好地反映國家與社會(huì)關(guān)系的變化以及這種新背景下政策過程(即治理過程1的特征。當(dāng)代社會(huì)的治理過程或公共政策過程是包含政府、私人組織、第三部門、公民等正式與非正式主體的政策網(wǎng)絡(luò)。而政策過程本質(zhì)就是各種政策主體通過非正式互動(dòng)，交換信息、資源，協(xié)調(diào)目標(biāo)、策略和價(jià)值，以期解決公共問題的相互影響、相互作用的動(dòng)態(tài)過程。

三、政策網(wǎng)絡(luò)視角下公共政策有效執(zhí)行的對(duì)策分析

(一)擴(kuò)大政策執(zhí)行主體：由單中心格局轉(zhuǎn)向多中心治理格局

傳統(tǒng)政策執(zhí)行模式中，政府是政策執(zhí)行的主導(dǎo)者，擔(dān)負(fù)著所有公共政策重任。這種模式在特定時(shí)期發(fā)揮了重要作用，取得了一定成效。但是隨著社會(huì)公共問題日益增多且漸趨復(fù)雜化，公民意識(shí)的覺醒，使得公民對(duì)政府的服務(wù)提出了更高的要求。政府政策執(zhí)行力的低下遠(yuǎn)遠(yuǎn)打破了公眾對(duì)公共政策貫徹實(shí)施的美好期望。而政策網(wǎng)絡(luò)將各級(jí)政府及其部門、私人組織、第三部門及公民都納入到公共事務(wù)的參與主體，各主體通過資源依賴建立伙伴關(guān)系，建立政策執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，打破了原來有政府壟斷公共執(zhí)行權(quán)力的局面，降低了政策執(zhí)行成本，提高了政策執(zhí)行效率。但這并不意味著政府在此領(lǐng)域的退出和責(zé)任的讓渡，相反，政府更能發(fā)揮其在政策執(zhí)行中的重要作用，更有責(zé)任促進(jìn)公共政策的有效執(zhí)行。

(二)豐富政策執(zhí)行工具：從權(quán)威、強(qiáng)制走向競(jìng)爭(zhēng)、靈活

政策執(zhí)行應(yīng)豐富自己的工具箱，大力借鑒市場(chǎng)化、社會(huì)化和工商企業(yè)的方法、技術(shù)。比如政府可以利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采用民營化、用者付費(fèi)、合同外包、憑單制、內(nèi)部市場(chǎng)等方法來執(zhí)行公共政策。政策執(zhí)行的具體實(shí)踐中應(yīng)根據(jù)不同情況優(yōu)化組合政策工具，使政策工具發(fā)揮最理想的功效。對(duì)于準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品方面的政策，政府可以面向社會(huì)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過業(yè)務(wù)出租、承包、簽訂合同的方式將這些決策執(zhí)行交給非政府組織承擔(dān)，政府主要行使監(jiān)督執(zhí)行的職責(zé)。對(duì)于純公共物品性質(zhì)的特殊管理方面的政策(如國防、外交)，應(yīng)該由政府部門負(fù)責(zé)執(zhí)行，但應(yīng)在政府內(nèi)部形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采取靈活的執(zhí)行方式。政策執(zhí)行工具的豐富化將有助于政策的有效執(zhí)行。

(三)優(yōu)化政策執(zhí)行的外部環(huán)境：積極培育社會(huì)資本

從政策網(wǎng)絡(luò)視角研究政策執(zhí)行問題，除了如前所述的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的自組織外，還需要注重外部環(huán)境的輸入。20世紀(jì)90年代以后，被普遍關(guān)注和重視的社會(huì)資本理論也說明了與現(xiàn)代政策執(zhí)行的理論和實(shí)踐存在著內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)性，并且認(rèn)為“充沛的社會(huì)資本存量是政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)形成和運(yùn)行的基礎(chǔ)，是政策執(zhí)行科學(xué)化和民主化的基礎(chǔ)。政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行及其績(jī)效的高低受到社會(huì)資本存量的重要的影響?？梢哉f沒有充沛的社會(huì)資本，政策網(wǎng)絡(luò)下的政策執(zhí)行就是一個(gè)空殼。因?yàn)闆]有充沛的社會(huì)資本，就意味著政策執(zhí)行過程中缺乏公民參與意識(shí)和公共行政精神，政治國家與公民社會(huì)就無法良性互動(dòng)，政策執(zhí)行不能有效運(yùn)行。因此，只有極大地提高社會(huì)資本的存量，才能更好推動(dòng)現(xiàn)代政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行，提高政策執(zhí)行的有效性。一

(劉俠，1980年生，四川成都人。四川大學(xué)公共管理學(xué)院研究生。研究方向：公共政策、地方政府管理。胡桃子，1988年生，山東臨沂人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院研究生。研究方向：公共政策、地方政府管理。么英瑩，1986年生，河北唐山人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院研究生。研究方向：地方合作)