劉生旺

[摘要]公共政策的目的在于增進社會福利。如果公共政策不能完全達到設(shè)定目的或完全不能達到設(shè)定目的，我們稱之為公共政策失效。依據(jù)構(gòu)成公共政策的基本要件，可以把公共政策失效大致分為公共政策的主體失效、公共政策的對象失效和公共政策的工具失效。以公共政策的構(gòu)成要件為著眼點，從新制度經(jīng)濟學(xué)的角度分析公共政策主體失效、公共政策對象失效、公共政策工具失效的原因，可以找到解決公共政策失效的根本解。

[關(guān)鍵詞]公共政策；公共政策失效；新制度經(jīng)濟學(xué)

[中圖分類號]F062.6[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1004—9339(2009)02—0006—06

一、公共政策、新制度經(jīng)濟學(xué)及其聯(lián)系

公共政策歷來是行政學(xué)或政治學(xué)樂于研究的對象，從公共政策學(xué)科的創(chuàng)始人Lasswell和Kaplan引入公共政策一詞開始，由于其所研究的對象關(guān)系到每一個人的切身利益，有關(guān)公共政策的研究便不斷被人們所關(guān)注。至于公共政策的內(nèi)涵，學(xué)界的認(rèn)識有所差異，但一般來講，其基本要件包含以下幾個方面：(1)公共政策的制定主體是國家；(2)公共政策所關(guān)注的對象是社會公共問題；(3)執(zhí)行公共政策所運用的工具是法律、條例、規(guī)劃、計劃、方案、措施、項目等；(4)公共政策的目的在于增進社會福利。

新制度經(jīng)濟學(xué)是用經(jīng)濟學(xué)的方法研究制度的經(jīng)濟學(xué)。新制度經(jīng)濟學(xué)的研究始于科斯，威廉姆森、德姆塞茨、奈特、諾思、阿爾欽、巴澤爾、張五常、青木昌彥等人也是該領(lǐng)域研究的重要貢獻者。新制度經(jīng)濟學(xué)的貢獻在于放寬了新古典經(jīng)濟學(xué)的一系列假設(shè)，把制度作為除天賦要素、技術(shù)、偏好以外的第四大理論支柱，從而大大增強了其對現(xiàn)實世界的解釋能力。

新制度經(jīng)濟學(xué)所研究的制度通常包括正式制度和非正式制度。正式制度是指人們有意識創(chuàng)造出來并通過國家等組織正式確立的成文規(guī)則，包括憲法、成文法、正式合約等；非正式制度則是指人們在長期的社會交往中逐步形成并得到社會認(rèn)可的一系列約束性規(guī)則，包括價值信念、倫理道德、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、意識形態(tài)等。公共政策的實施是借助于法令、條例、規(guī)劃、計劃、方案、措施、項目等形式，通過比較我們不難發(fā)現(xiàn)，公共政策實施所憑借的工具其實就是新制度經(jīng)濟學(xué)中所提到的正式制度。于是我們完全可以用新制度經(jīng)濟學(xué)的方法來分析公共政策；換句話來講，政治學(xué)界研究公共政策、經(jīng)濟學(xué)界研究新制度經(jīng)濟學(xué)這種天然的區(qū)分其實是不存在的，實際的情況是你中有我，我中有你，是一個不可分割的整體。

二、公共政策失效及其種類

本文認(rèn)為，公共政策失效是指公共政策不能完全達到設(shè)定目的或完全不能達到設(shè)定目的。依據(jù)構(gòu)成公共政策的基本要件，我們可以把公共政策失效大致分為公共政策的主體失效、公共政策的對象失效和公共政策的工具失效。實踐中，公共政策的失效常常不是簡單的某一個環(huán)節(jié)的問題，而是整個公共政策運行機制發(fā)生了故障。依據(jù)政策失效的時間長短和程度大小可以把失效大致分為以下四種組合，即短期不嚴(yán)重失效、短期嚴(yán)重失效、長期不嚴(yán)重失效和長期嚴(yán)重失效四種。我國目前的公共政策偏離公共政策的目的，處于失效的領(lǐng)域不在少數(shù)。本文著重分析公共政策的基本要件所造成的失效。

三、公共政策失效的原因分析

(一)公共政策主體失效的原因

現(xiàn)代各國的公共政策毫無例外都是由國家制定的。但國家是個抽象的概念，在實際事務(wù)中，各國都是由政黨或組織組成的代表來代表國家履行國家職責(zé)，于是公共政策的履行也就理所當(dāng)然地由國家轉(zhuǎn)變?yōu)橐欢ǖ恼h或組織。政黨或組織也就成為國家的代理人，而國家也就成了實際意義的委托人。公共政策主體失效主體表現(xiàn)為以下三點。

1委托一代理所產(chǎn)生的道德風(fēng)險問題。根據(jù)布坎南的公共選擇理論，在經(jīng)濟市場和政治市場上活動的是同一個人，個人參與政治活動的目的同樣是追求個人利益最大化，必須把個人目的性放在首位。于是作為代理人的個人所要謀取的利益與作為委托人的國家所要謀取的利益就有可能發(fā)生不一致。汪丁丁在《關(guān)于腐敗的經(jīng)濟學(xué)分析》一文中借用了Seitovsky圖形來說明代理人的道德風(fēng)險問題(汪丁丁，2000)。其道理簡言之就是代理人只為自己的利益最大化，當(dāng)委托人的利益與自己的利益相容(相一致)的情況下，代理人在主觀上追求自己利益最大化的同時客觀上也實現(xiàn)了委托人的利益最大化；當(dāng)委托人的利益與自己的利益相背(不一致)時，代理人則會不假思索地選擇自己利益的最大化，而不顧委托人利益的損失。

2代理人成為利益集團的代言人問題。代理人在成為真正代理人之前的準(zhǔn)代理人階段和真正成為代理人之后的代理人階段，都會意識到個人的能力是有限的，同時他也明白人民并非完全理性，信息并不對稱，這樣在準(zhǔn)代理人時期，為了使自己成為代理人通常會依附于某一個利益集團，而特定的利益集團也希望通過控制代理人而操縱政府的公共決策。于是準(zhǔn)代理人在成為代理人之后，其個人的行動就變成了代表某個利益集團的集體行動。根據(jù)奧爾森的利益集團理論，集體行動的形成取決于兩個重要條件：組成集團的人數(shù)足夠少，并且存在著某種迫使或誘使個人努力謀取集體利益的激勵機制。對于規(guī)模較小、組織較好的特殊利益集團，如官僚集團，如果通過產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整集團的成員都會有較大的收益，而且集團可以容易地獲得、控制和加工信息，那么這一集團對于公共政策的影響能力往往很強。在利益集團中，失利的往往是那些從屬于大集團的人。例如，農(nóng)民作為一個整體，對他們來說，一些產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整(如地方政府的非法加派)往往對每個人影響很小，而個人信息成本也很高，搭便車很容易，所以很難組織起來集團行動(奧爾森，1995)。用經(jīng)濟學(xué)的方法分析代理人的行為，布坎南曾經(jīng)這樣描述過其可行性：“通過交易經(jīng)濟學(xué)方法的或多或少的自然延伸，經(jīng)濟學(xué)家們可以根據(jù)交易范例來觀察政治和政治過程。只要集體行為的模型是以個人決策者為基本單位，并且只要這種集體行為基本上被認(rèn)為反映了復(fù)雜交易或者一個相關(guān)群體的所有成員中間的協(xié)定，那么這樣的行為或選擇很容易被歸入交易經(jīng)濟學(xué)的范圍?！?/p>

3委托人主體的缺位。“國家”，根據(jù)漢典的解釋，無論是政治上的state，民族上的nation。還是國土上的country和land，都強調(diào)是人民的共同體。從這個意義上講，國家的委托人應(yīng)該是全體人民，并不存在委托人的缺位。委托人為了自己的利益最大化似乎應(yīng)該履行自己的委托權(quán)利和責(zé)任；只是由于在現(xiàn)實中交易成本和信息不對稱的現(xiàn)象存在，委托人并不能夠有效地行使自己的委托人權(quán)利。奧爾森更是指出，人們會為了實現(xiàn)自己的共同利益而采取集體行動，僅僅適用于集體規(guī)模較小的情況。一旦集體成員足夠多，搭便車潛在收益就會相對更高些(奧爾森，2005)。這樣人們便不會再有擔(dān)當(dāng)委托人的熱情。此外，對于處于市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期、民主憲政并不發(fā)達的國家而言，個人如果過于積極地行使委托人的權(quán)利，其結(jié)果更可能是所有的行權(quán)成本(既包括顯性的會計成本也包括隱性的報復(fù)歧視等)都由個人自己承擔(dān)，而或有收益由所有委托人共同享受。這當(dāng)然不符合理性人的假定。于是這樣的個人在現(xiàn)實世界里就少之又少。

(二)公共政策對象失效的原因

公共政策的選擇主要分兩步：第一步，確定哪些問題屬于社會公共問題；第二步，如何把一定的社會問題轉(zhuǎn)化為公共政策問題。下面分別就這兩個步驟對公共政策對象失效原因進行分析。

1社會公共問題的識別有誤。究竟什么樣的問題是社會公共問題，見仁見智，但明確界定出社會公共問題外延的學(xué)者不多。威廉·鄧恩在其教材的序言里提出，公共政策用來解決以下問題：能源與環(huán)境、教育、外交、市政、衛(wèi)生與健康、交通、刑事審判、勞動與就業(yè)、社會福利、經(jīng)濟與社會發(fā)展、科學(xué)與技術(shù)、通訊等等(鄧恩，2002)。使用網(wǎng)絡(luò)手段搜索一下網(wǎng)民們認(rèn)為當(dāng)前的社會問題有哪些，答案有：食品安全、生產(chǎn)安全、住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)、環(huán)境、交通、治安、經(jīng)濟發(fā)展等等。網(wǎng)民這個社會樣本當(dāng)然不能代表人民全體，但至少代表了社會中有上網(wǎng)條件的社會群體所認(rèn)可的社會公共問題。對于那些沒有上網(wǎng)條件的群體而言，不難想像他們眼中的最大社會問題就是饑餓和貧困。社會公共問題的識別難度不大，只要站在客觀公平的立場上容易識別；反之則可能發(fā)生識別錯誤。

2轉(zhuǎn)化為公共政策的社會公共問題并非真正棘手的社會公共問題。社會公共問題是全社會所共同關(guān)注的問題，但并不是所有的社會問題都能轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱摺Ｖ挥心切┻M入決策者的視野并納入解決議程的公共問題才能真正轉(zhuǎn)化為公共政策。但究竟哪些問題能夠進入決策者的視野并納入解決議程呢?奧爾森的集團理論認(rèn)為，由于代理人通常都依附于一定的利益集團，其選擇哪些公共問題上升為公共政策問題在很大程度上受利益集團的影響。于是上升為公共政策的社會公共問題也許并非最優(yōu)選。布坎南的尋租理論則從另一個視角給我們提供了新的啟示。布坎南指出，在尋租的過程中人們往往在三個層次上進行競爭角逐。比如某城市對出租車實行營運牌照限量供應(yīng)，這樣經(jīng)營出租車業(yè)務(wù)就可獲得行業(yè)壟斷利潤。于是謀求出租車運營業(yè)務(wù)資格的業(yè)主就會想方設(shè)法地進行第一層次的競爭，主要手段就是賄賂主管牌照的政府官員以獲得牌照。經(jīng)過第一層的競爭之后，贏家和輸家很快都會發(fā)現(xiàn)通過一定的手段掌握特定的行政審批權(quán)力可以獲得更加豐厚的收益。于是第二層次的競爭就開始了。第二層次的競爭更加重要。布坎南指出，如果政府職位的工資和津貼包含著經(jīng)濟租金的成分，如果工資和津貼高于私營部門類似職位的工資和津貼，那么，預(yù)期中的政治家和官僚將破費大量資源來謀取這個職位。更有甚者，利益集團意識到政府由于干預(yù)上例中的出租車市場會取得相應(yīng)的財政收入，而這些收入會最終進入再分配程序，于是他們會為盡力爭取到再分配收入而進行第三層次的競爭(布坎南，1988)。對社會公共問題轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱邌栴}進行鑒別的理想狀態(tài)，應(yīng)堅持的原則是社會問題的輕重緩急程度，一旦一定的利益集團介入到與社會公共問題相關(guān)的領(lǐng)域，他們就會通過尋租的方式來改變政府的選擇，從而使社會公共問題的決策走樣。汪丁丁指出，由于任何權(quán)利界定都留下公共領(lǐng)域，那些遺留在公共領(lǐng)域內(nèi)的資源如果仍然有經(jīng)濟價值就會引起所謂的追租行為，人們可以通過投入資源而獲得這部分利益(汪丁丁，1995)。由于在從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的過程中，仍然有大量的公共資源處于公共權(quán)利的作用范圍內(nèi)，使尋租在一定程度上變成有利可圖的活動。其現(xiàn)實的結(jié)果是，大量的社會資源浪費在一系列的尋租活動中，直到租金全部耗散。公共資源、社會公共問題、利益集團與尋租相糾纏，社會公共問題向公共政策轉(zhuǎn)變難以保證不偏離正軌。

(三)公共政策工具失效的原因

公共政策的執(zhí)行所賴以憑借的工具是法律、條例、規(guī)劃、計劃、方案、措施、項目等。條例、規(guī)劃、計劃、方案、措施、項目等非法律工具的執(zhí)行既受法律的保護，同時又受法律的約束。以下從法律和除法律外的其它工具以及非正式制度對作為正式制度的政策工具的影響三個方面對公共政策工具的失效進行解釋。

1法律工具失效的原因。有效的法律一方面可以對個人的權(quán)利進行有效地界定和保護，另一方面也可以有效地約束政府行為，防止任何形式的強取豪奪。哈耶克認(rèn)為：“法治的基本點是很清楚的：即留給執(zhí)掌強制權(quán)力的執(zhí)行機構(gòu)的行動自由，應(yīng)當(dāng)減少到最低限度。雖則每一條法律，通過變動人們可能用以追求其目的手段而在一定程度上限制了個人自由，但是在法治之下，卻防止了政府采取特別的行動來破壞個人的努力。在已知的競賽規(guī)則之內(nèi)，個人可以自由地追求他私人的目的和愿望，肯定不會有人有意識地利用政府權(quán)力來阻撓他的行動。”(哈耶克，2007)。此外，哈耶克對計劃經(jīng)濟國家的法律狀況有更精彩的描述：“在一個計劃經(jīng)濟的社會，法治不能保持，這并不是說，政府的行動將不是合法的，或者說，這樣一種社會就一定是沒有法律的。它只是說，政府強制權(quán)力的使用不再受事先規(guī)定的規(guī)則的限制和決定。法律能夠使那種實質(zhì)上是專斷的行動合法化。如果法律規(guī)定某一部門或當(dāng)局可以為所欲為，那個，那個部門和當(dāng)局所做的任何事情都是合法的——但它的行動肯定不是受法治原則的支配”哈耶克的論述說到了法律的根本，也切實地指出了傳統(tǒng)計劃國家里法律的實際情況。對國家法律產(chǎn)生的前提，布坎南有過如此描述：“當(dāng)然，如果能夠預(yù)見，政府在任何時間均能“完美地”行事，那就不存在對政府施以憲法限制的觀念或邏輯基礎(chǔ)；這些限制只能阻止政府采取理所當(dāng)然是“可欲”的行動。從這個意義上說，立憲主義觀點同仁慈的專制者模型有著不可調(diào)和的分歧?，F(xiàn)代公共選擇理論始終強調(diào)，作為“統(tǒng)治者”以代理人身份采取行動的個人。與普通公民并無根本不同，方法論上的一致性也提醒我們，個人在公共選擇和私人選擇中具有相同的動機。當(dāng)然，我們不必排除做出政府決定的那部分人有其“道德”行為(或更準(zhǔn)確地說是“利他”行為)的可能性。我們的分析思路確實排除把這種行為假設(shè)作為規(guī)范分析的前提。我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)仁慈代理人的假設(shè)分析政府的人，否認(rèn)對政府、包括對由選舉產(chǎn)生政府的任何約束的正當(dāng)性。在這種情況下，也就不存在憲法的邏輯基礎(chǔ)了?！?布坎南。2007)。

哈耶克和布坎南的論述分別從兩個不同的角度解釋了傳統(tǒng)計劃國家里法律之所以不成為法律的原因。第一，法律產(chǎn)生的基本假設(shè)前提不成立，布坎南指出法律產(chǎn)生的前提是認(rèn)為政府統(tǒng)治者是理性人，有自己的私利，需要通過法律來約束其個人行為。而傳統(tǒng)計劃國家認(rèn)為政府統(tǒng)治者沒有私利且不會產(chǎn)生政府行為缺陷，有的只是父愛和完美的能力。基于這樣的假設(shè)前提制定的法律由于把統(tǒng)治者想像得毫無缺陷，當(dāng)然也就不需要對其行為進行什么約束。于是法律會賦予政府統(tǒng)治者絕對的權(quán)力。但根據(jù)大數(shù)定理，符合理性人假設(shè)的統(tǒng)治者還是占多數(shù)的。這樣，只明確統(tǒng)治者的權(quán)力卻不明確統(tǒng)治者的責(zé)任和義務(wù)的法律是有悖法律的實質(zhì)的。第二，就像哈耶克所要表明的，既然計劃國家里法律賦予了統(tǒng)治者絕對的權(quán)力，那統(tǒng)治者就可以按照有利于自己、有利于自己的利益集團、有利于自己方便尋租的方式設(shè)定法律。如果統(tǒng)治者是基于這樣的原則來制定相關(guān)法律的，那社會公共問題想要通過合法正當(dāng)?shù)耐緩睫D(zhuǎn)變?yōu)楣舱邌栴}是比較困難的。