王君琦　毛壽龍　劉　春　喬新生　陳雄飛

問(wèn)責(zé)制是政治文明建設(shè)的一個(gè)組成部分，是建設(shè)責(zé)任政府、法治政府、民主政府的一個(gè)重要途徑。在過(guò)去的一年中，眾多官員因重大責(zé)任事故被“問(wèn)責(zé)”，有人稱2008年為“問(wèn)責(zé)年”。如何全面理解問(wèn)責(zé)制，現(xiàn)行的制度還存在什么缺陷，如何進(jìn)一步推進(jìn)和完善，有關(guān)專家對(duì)此進(jìn)行了探討。

如何全面理解問(wèn)責(zé)制

□在過(guò)去的一年中，眾多官員因重大責(zé)任事故被問(wèn)責(zé)，有人稱2008年為“問(wèn)責(zé)年”。怎樣看待問(wèn)責(zé)制在我國(guó)民主政治進(jìn)程中的作用和意義？

■毛壽龍：自2003年以來(lái)，行政問(wèn)責(zé)廣泛地應(yīng)用于公共行政領(lǐng)域，這顯示出中央致力于建立“責(zé)任政府”的堅(jiān)定決心。在中央的強(qiáng)力推動(dòng)下，不少地方政府相繼出臺(tái)了問(wèn)責(zé)制度，強(qiáng)化了官員的責(zé)任意識(shí)。從近年實(shí)施的情況看，問(wèn)責(zé)制確實(shí)達(dá)到了推進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)、促使掌握公共權(quán)力的官員忠實(shí)履行職責(zé)的目的。

■陳雄飛：如果從我國(guó)政治文明建設(shè)的進(jìn)程來(lái)看，問(wèn)責(zé)制度可以看作是我國(guó)民主政治建設(shè)的一個(gè)組成部分，是建設(shè)責(zé)任政府、法治政府、民主政府的一個(gè)重要途徑。行政問(wèn)責(zé)在我國(guó)自啟動(dòng)以來(lái)，無(wú)論對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主政治和社會(huì)進(jìn)步，還是對(duì)重塑政府責(zé)任和形象都具有積極的作用和深遠(yuǎn)的意義。我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)施導(dǎo)致一批官員被追究責(zé)任，此舉贏得了社會(huì)各界的一致肯定，民眾拍手稱快。

另外，從制度設(shè)計(jì)和目前各地行政問(wèn)責(zé)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，這一制度不僅有利于避免行政權(quán)力在國(guó)家政治制度體系中異化，確保政府的政治責(zé)任，也有利于避免政府職能的官僚化，優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍、密切干群關(guān)系、促使行政管理者認(rèn)真履行職責(zé)，有利于約束公務(wù)員和其他行使行政職能的主體，促使他們真正對(duì)人民負(fù)責(zé)。

□有人指出，我國(guó)當(dāng)前對(duì)行政問(wèn)責(zé)的理解和適用還處于初級(jí)階段，比如將問(wèn)責(zé)簡(jiǎn)單等同于領(lǐng)導(dǎo)引咎辭職、等同于上級(jí)對(duì)下級(jí)吏治的整頓、等同于出現(xiàn)事故后的懲罰舉措。上述舉措其實(shí)在古代封建社會(huì)甚至奴隸社會(huì)就已經(jīng)實(shí)行，如果將現(xiàn)代意義上的問(wèn)責(zé)制簡(jiǎn)單等同于上述舉措，顯然還沒(méi)有真正觸及問(wèn)責(zé)制度的根本意義。那么，我們應(yīng)該如何全面理解問(wèn)責(zé)制？

■陳雄飛：理解問(wèn)責(zé)的含義，首先要從政治高度理解。我國(guó)的政體是人民代表大會(huì)制度，這就決定了我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)是責(zé)任政府。在我國(guó)，人民代表大會(huì)不僅是立法機(jī)關(guān)，而且是權(quán)力機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)有嚴(yán)格的政治責(zé)任。我國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，落實(shí)人民當(dāng)家作主權(quán)力的根本保證是責(zé)任政府體制，即人民代表大會(huì)向人民負(fù)責(zé)的體制和其他國(guó)家機(jī)關(guān)向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的體制。行政問(wèn)責(zé)制度是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的必要手段。

全面理解問(wèn)責(zé)制，還要在觀念上加深對(duì)行政問(wèn)責(zé)制度的深層理解。實(shí)際上，行政問(wèn)責(zé)并不僅僅是讓政府官員事后為其行為承受相應(yīng)的責(zé)任。行政問(wèn)責(zé)制的重點(diǎn)在于預(yù)防政府官員失職失責(zé)行為的發(fā)生，時(shí)刻提醒政府官員注意自己的言行，及時(shí)化解政府官員失職失責(zé)行為產(chǎn)生的不良后果。就此而言，行政問(wèn)責(zé)制的重心不應(yīng)該僅僅放在責(zé)任追究方面，而是要注重責(zé)任預(yù)防。要有效地防止相關(guān)責(zé)任的發(fā)生，就需要實(shí)行制度性、常態(tài)性問(wèn)責(zé)。制度性、常態(tài)性問(wèn)責(zé)意味著行政主體必須按照制度規(guī)定，依照程序接受問(wèn)責(zé)主體（立法機(jī)關(guān)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)、公眾等）經(jīng)常性的質(zhì)詢、聽(tīng)證等，經(jīng)常向有關(guān)方面匯報(bào)工作，對(duì)問(wèn)責(zé)主體的詢問(wèn)要做出及時(shí)而令人滿意的答復(fù)等等。

■毛壽龍：就形態(tài)來(lái)說(shuō)，問(wèn)責(zé)制主要有兩種，一是行政性問(wèn)責(zé)，一是程序性問(wèn)責(zé)。前者的依據(jù)是行政性的，每一個(gè)官員的責(zé)任比較模糊，缺乏明確的法律依據(jù)。問(wèn)責(zé)往往取決于領(lǐng)導(dǎo)人的意志，被問(wèn)責(zé)的官員，往往處于十分消極被動(dòng)的地位，是免職，還是引咎辭職，還是其他處分，都由上級(jí)來(lái)決定。與此不同，程序性問(wèn)責(zé)的依據(jù)都是法律性的，每一個(gè)官員的責(zé)任都非常明確，都有充分的法律依據(jù)，是不是被問(wèn)責(zé)不取決于臨時(shí)性的行政決策。行政性問(wèn)責(zé)往往是責(zé)任政府運(yùn)作的開(kāi)始，但要使責(zé)任政府穩(wěn)定而有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，就需要進(jìn)一步走向程序性問(wèn)責(zé)：完善責(zé)任制度的法律基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)責(zé)任面前人人平等，盡可能減少問(wèn)責(zé)過(guò)程中的“丟車保帥”、“替罪羊”問(wèn)題。

行政問(wèn)責(zé)謹(jǐn)防異化為“丟卒保車”的手段

□在問(wèn)責(zé)制執(zhí)行過(guò)程中，為什么會(huì)出現(xiàn) “丟車保帥”的情況？

■喬新生：一個(gè)地方出現(xiàn)重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故之后，上級(jí)官員往往根據(jù)安全生產(chǎn)事故的社會(huì)影響，決定罷免官員級(jí)別的高低。一些地方黨政官員非常重視安全生產(chǎn)責(zé)任，但無(wú)職無(wú)權(quán)，在提高安全生產(chǎn)方面難以有所作為；少數(shù)官員雖然具體負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)責(zé)任，但由于缺乏必要的人事權(quán)和財(cái)權(quán)，很難改變生產(chǎn)現(xiàn)狀，所以，發(fā)生安全事故之后，他們只能飲恨成為“替罪羊”。所以，如何做到權(quán)責(zé)對(duì)等，也是今后完善問(wèn)責(zé)制的一個(gè)課題。

■陳雄飛：這就是我們常說(shuō)的問(wèn)責(zé)作秀甚至問(wèn)責(zé)異化。問(wèn)責(zé)的目的不僅僅是追究責(zé)任，更是為了預(yù)防，為了問(wèn)題的真正解決。但是目前問(wèn)責(zé)多是局限在引咎辭職、免職階段，對(duì)于如何避免類似事件再次發(fā)生以及如何真正解決問(wèn)題涉及的往往很少。事情過(guò)后，往往是一切照舊。另外，一些地方的問(wèn)責(zé)僅僅為了暫時(shí)平息民憤，或者轉(zhuǎn)移公眾注意視線，對(duì)一些責(zé)任人明降暗升、另外委以他任等。在這里，我們并不是說(shuō)有了問(wèn)題的人不能復(fù)出，但是至少應(yīng)該有一個(gè)合理的程序和更加嚴(yán)格的考核機(jī)制，而不是這邊說(shuō)免職，那邊馬上重新任命，將問(wèn)責(zé)作為一次對(duì)公眾的作秀。更有甚者，一些地方政府部門出于淡化事件影響的考慮，將問(wèn)責(zé)之后的免職、辭職作為替代刑事責(zé)任的理由，這樣，行政問(wèn)責(zé)就異化為“丟卒保車”的手段。

■毛壽龍：官員問(wèn)責(zé)在我國(guó)尚待形成一整套成熟健全的制度或機(jī)制，現(xiàn)在有的地方官員，雖然按照某一問(wèn)責(zé)辦法被問(wèn)責(zé)，如給予行政處分，但并不影響其升遷，致使這種問(wèn)責(zé)的效果受到質(zhì)疑，給群眾的印象是處分并不重要，只要他有關(guān)系，照樣升官；還有的官員，雖然“引咎辭職”或被撤職，但很快又復(fù)出，而復(fù)出的程序又不公開(kāi)，致使社會(huì)上議論紛紛。在這個(gè)問(wèn)題上，既要防止對(duì)那些被問(wèn)責(zé)的官員一棍子打死，永世不得翻身，也要防止過(guò)快地讓其復(fù)出，甚至讓其憑不正之風(fēng)將問(wèn)責(zé)的效果虛化。對(duì)于那些確有所長(zhǎng)，或者在實(shí)踐中重新贏得社會(huì)尊敬的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)公開(kāi)的方式，特別是通過(guò)群眾選舉的方式，允許其重新?lián)晤I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。特別是對(duì)于主動(dòng)引咎辭職的領(lǐng)導(dǎo)干部，可以予以適當(dāng)安排，并建立跟蹤機(jī)制，對(duì)進(jìn)步較快、在新的崗位上作出成績(jī)的，可根據(jù)工作需要予以提拔使用，努力形成領(lǐng)導(dǎo)干部既能上能下又能下能上的良好局面。

問(wèn)責(zé)制如何走向完善？

□那么，您認(rèn)為目前的問(wèn)責(zé)制還存在什么缺陷？

■陳雄飛：?jiǎn)栘?zé)制在我國(guó)發(fā)展的歷史還不長(zhǎng)，總的來(lái)看，這一制度是好的，要持之以恒地進(jìn)行下去。但在實(shí)行的過(guò)程中，還有一些不完善的地方，這也是我們今后努力的方向和重點(diǎn)。

第一，目前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)還沒(méi)有專門的、完善的成文法。第二，我國(guó)各級(jí)政府和政府部門之間的有些職責(zé)不夠清楚、權(quán)限不夠明確，在追究責(zé)任時(shí)，相關(guān)部門相互推諉，出現(xiàn)誰(shuí)都有責(zé)任，誰(shuí)又都沒(méi)有責(zé)任的情況，以至于在問(wèn)責(zé)中，問(wèn)責(zé)客體具體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任，模糊不清。第三，問(wèn)責(zé)程序不健全。目前我國(guó)沒(méi)有明確的問(wèn)責(zé)啟動(dòng)程序，問(wèn)責(zé)機(jī)制如何啟動(dòng)往往取決于行政領(lǐng)導(dǎo)的意志，沒(méi)有規(guī)范可供遵守。第四，目前的問(wèn)責(zé)主體和問(wèn)責(zé)范圍過(guò)于狹窄?，F(xiàn)有的問(wèn)責(zé)還僅局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的上級(jí)對(duì)下級(jí)同體問(wèn)責(zé)，缺乏人大、民眾等異體問(wèn)責(zé)，更缺乏對(duì)上級(jí)的問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)一般只針對(duì)經(jīng)濟(jì)上的過(guò)失，而對(duì)政治等其他領(lǐng)域的過(guò)失卻不問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)的環(huán)節(jié)也多局限于執(zhí)行環(huán)節(jié)而少問(wèn)責(zé)決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)。

□如何進(jìn)一步完善和推進(jìn)問(wèn)責(zé)制？

■劉春：健全和完善問(wèn)責(zé)制的主要內(nèi)容應(yīng)包括，首先，問(wèn)責(zé)的責(zé)任主體制度，即由誰(shuí)來(lái)啟動(dòng)和實(shí)施官員責(zé)任追究的體制和機(jī)制。固然，在行政問(wèn)責(zé)制下，須強(qiáng)化上級(jí)監(jiān)督下級(jí)的責(zé)任，但根本上是為實(shí)現(xiàn)向人民負(fù)責(zé)的目的。所以，在強(qiáng)化上級(jí)黨委和政府的問(wèn)責(zé)責(zé)任的同時(shí)，為建立問(wèn)責(zé)的長(zhǎng)效機(jī)制，也須運(yùn)用已有的其他制度資源來(lái)健全官員問(wèn)責(zé)制。例如，人民代表大會(huì)依照憲法和法律對(duì)各級(jí)政府的各項(xiàng)監(jiān)督職權(quán)，人民團(tuán)體依法進(jìn)行政治參與的監(jiān)督，都需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

其次，問(wèn)責(zé)的對(duì)象。問(wèn)責(zé)的對(duì)象即向誰(shuí)追究責(zé)任的問(wèn)題。問(wèn)責(zé)就需要嚴(yán)格劃定責(zé)任對(duì)象范圍。一般來(lái)說(shuō)，問(wèn)責(zé)對(duì)象的劃定，需要按照權(quán)責(zé)相一致的原理來(lái)進(jìn)行。授權(quán)的范圍有多大，就應(yīng)當(dāng)在多大的范圍內(nèi)問(wèn)責(zé)。否則，若問(wèn)責(zé)與現(xiàn)實(shí)的職責(zé)格局不符合，則難以起到問(wèn)責(zé)的真正作用。

第三，問(wèn)責(zé)的方式。問(wèn)責(zé)的方式手段，是問(wèn)責(zé)制中的重要內(nèi)容。方式手段真正落實(shí)了，問(wèn)責(zé)制的意義才能真正體現(xiàn)出來(lái)。近年來(lái)，一些公共事件的責(zé)任人，由于有關(guān)部門的不盡責(zé)，風(fēng)頭過(guò)后最終沒(méi)有受到應(yīng)有的懲罰和追究，依然逍遙于問(wèn)責(zé)之外。這種現(xiàn)象極大地影響了人民群眾對(duì)黨和政府的信任感，也挑戰(zhàn)了問(wèn)責(zé)制的嚴(yán)肅性。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)和問(wèn)責(zé)手段方式的不落實(shí)有直接關(guān)系。所以，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)手段措施的落實(shí)，依然是完善問(wèn)責(zé)制過(guò)程中的重要任務(wù)。

（毛壽龍：中國(guó)人民大學(xué)教授；劉 春：中央黨校研究生院副院長(zhǎng)、教授；喬新生：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授； 陳雄飛：司法部副研究員。）