王　鋼

協(xié)商民主關(guān)注的是傳統(tǒng)代議民主無法有效解決的問題，如民主選舉“授權(quán)”后的監(jiān)督問題，如簡(jiǎn)單多數(shù)原則不能充分體現(xiàn)全體民眾真實(shí)意愿的問題，倡導(dǎo)公民直接的政治參與，通過自由而平等的對(duì)話討論等方式，參與公共決策和政治生活。由此可見，協(xié)商民主并不是對(duì)傳統(tǒng)民主制度的否定，而是建立在后者之上，并形成對(duì)傳統(tǒng)民主制度的完善和超越。

近些年來，在一些學(xué)者和地方官員的推動(dòng)下，聽證會(huì)、民主懇談會(huì)、社區(qū)議事會(huì)等具有中國(guó)特色的協(xié)商民主形式，逐步在我國(guó)的民主政治實(shí)踐中產(chǎn)生發(fā)展。“協(xié)商民主是一種治理形式，其中，平等、自由的公民在公共協(xié)商過程中，提出各種相關(guān)理由，說服他人，或者轉(zhuǎn)換自身的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上利用公開審議過程的理性指導(dǎo)協(xié)商，從而賦予立法和決策以政治合法性”[1]?？梢?，作為治理層面的民主，協(xié)商民主主要適用于立法和決策領(lǐng)域。但凡是公權(quán)力的行使都必然會(huì)涉及自由裁量與決策，從這一角度上理解，協(xié)商民主也適用于公共權(quán)力的不同領(lǐng)域與層面。就人大監(jiān)督工作而言，監(jiān)督重點(diǎn)的把握，監(jiān)督力度的衡量，監(jiān)督意見的確定，都需要研究決策。這些都直接關(guān)系到行政、司法權(quán)的行使，并進(jìn)而關(guān)系到公民權(quán)利的保障。因此，出于進(jìn)一步推進(jìn)監(jiān)督民主化和增強(qiáng)合法性的考慮，人大監(jiān)督工作也應(yīng)探索引進(jìn)協(xié)商民主的機(jī)制和實(shí)踐。

本文嘗試從必要性、可行性及制度建構(gòu)三個(gè)方面，對(duì)此進(jìn)行探討。

一、必要性分析

必要性主要是強(qiáng)調(diào)，協(xié)商民主對(duì)于推進(jìn)監(jiān)督工作的價(jià)值和意義。具體來說，協(xié)商民主能在人大監(jiān)督工作中發(fā)揮以下幾個(gè)方面的作用：

一是協(xié)商民主的信息提供功能，能彌補(bǔ)人大監(jiān)督的信息不對(duì)稱。監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)，就是要知情知政，了解被監(jiān)督方的具體情況。這樣監(jiān)督才有針對(duì)性和有效性，不至于浮于表面。從目前看，人大監(jiān)督信息主要來源于“一府兩院”的匯報(bào)、報(bào)告和調(diào)查研究，缺乏獨(dú)立、全面的信息收集渠道。至于“一府兩院”的匯報(bào)和報(bào)告，囿于自身利益的介入，無法做到客觀真實(shí)地反映情況和問題。因此，實(shí)踐中各級(jí)人大及其常委會(huì)都把監(jiān)督前的調(diào)研，放在增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的重要位置，監(jiān)督法也規(guī)定了會(huì)前視察和專題調(diào)查研究等內(nèi)容。但目前的調(diào)查研究，一般都以聽取基層人大和政府匯報(bào)為主，調(diào)查的面不夠廣，調(diào)查的手段不夠科學(xué)，掌握的情況和問題也難以做到全面、深入和廣泛。這種信息上的不對(duì)稱，成為當(dāng)前人大監(jiān)督中的一個(gè)突出問題。而協(xié)商民主能彌補(bǔ)這一不足，通過邀請(qǐng)與監(jiān)督內(nèi)容相關(guān)的社會(huì)各界參與協(xié)商，作為與監(jiān)督內(nèi)容密切相關(guān)的相對(duì)人，他們最了解“一府兩院”執(zhí)法或工作的具體情況，能提供大量有關(guān)這些方面的信息，并且這些信息經(jīng)過協(xié)商的檢驗(yàn)，具有充分代表性和民意基礎(chǔ)。協(xié)商民主，從某種意義上理解，可以說是一種“請(qǐng)上來”的調(diào)查研究。

二是協(xié)商民主的利益表達(dá)功能，能增強(qiáng)人大監(jiān)督的合法性基礎(chǔ)。代議制就是要求代表人民去議政，從根本上說就是代表人民的利益去議政。而從實(shí)踐看，由于人大代表和常委會(huì)組成人員的產(chǎn)生過程和結(jié)構(gòu)性問題，在一定程度上影響到了代表和委員在利益方面的代表性。現(xiàn)實(shí)中的“身份代表”“榮譽(yù)代表”“明星代表”現(xiàn)象，就是這一情況的真實(shí)反照。這也導(dǎo)致人大監(jiān)督在利益表達(dá)、匯總和平衡等方面，存在先天的缺陷。并且，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和二元經(jīng)濟(jì)的解體，社會(huì)利益關(guān)系分化明顯，利益沖突日益激烈，統(tǒng)籌兼顧各方面利益難度加大。而引進(jìn)協(xié)商民主，就能在一定程度上彌補(bǔ)人大監(jiān)督在利益代表方面的問題和不足。在協(xié)商過程中，各利益相關(guān)方充分表達(dá)自己的利益偏好，使各方面的利益關(guān)系都能呈現(xiàn)在人大代表和常委會(huì)組成人員前面。通過充分考慮這些利益因素，并最大程度地體現(xiàn)各方面利益的均衡，從而使人大監(jiān)督更加具有民意的基礎(chǔ)，也更加具有合法性。并且擴(kuò)大公民對(duì)監(jiān)督工作的參與，也是人大監(jiān)督作為代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督的必然要求。

三是協(xié)商民主的溝通對(duì)話功能，能提高人大監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性效果。由于行政和司法的資源是有限的，社會(huì)公共資源也是稀缺的，人大監(jiān)督并不能保證各方面利益關(guān)系都能得到有效保障。而各方面的利益關(guān)系又是紛繁復(fù)雜，且有時(shí)是相互對(duì)立的，如何分清主次，做好取舍十分重要。這就要求人大監(jiān)督的點(diǎn)要找準(zhǔn)，監(jiān)督的度要把握好。通過引進(jìn)協(xié)商民主，使各個(gè)方面的利益訴求在一個(gè)平等、公正、自由的程序環(huán)境里，進(jìn)行充分的協(xié)商討論。從協(xié)商的過程考察，各方面利益主體通過與他人討論自己的觀點(diǎn)，考慮他人的觀點(diǎn)，形成一種“集體的理性反思”[2]，矯正極端個(gè)人主義和自利的道德傾向，從而使協(xié)商的過程成為理順社會(huì)情緒、消除利益沖突的過程，使人大監(jiān)督在客觀效果上，更加有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，更加有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。從協(xié)商的結(jié)果考察，各利益相關(guān)方在充分地溝通對(duì)話中，逐步超越個(gè)體利益的局限，推動(dòng)公共理性和共識(shí)的形成，這能避免人大代表和委員過于武斷和主觀的傾向，進(jìn)一步把握問題本質(zhì)，從而使人大監(jiān)督更加具有針對(duì)性，也更加具有實(shí)質(zhì)性效果。

二、可行性考量

可行性主要是強(qiáng)調(diào)，人大監(jiān)督制度是否允許協(xié)商民主的植入并發(fā)揮作用。具體可分以下兩方面進(jìn)行討論：

（一）人大監(jiān)督制度能否容納協(xié)商民主？這需要從理論的層面，探討兩種制度之間是否相互沖突的問題。關(guān)于協(xié)商民主，俞可平教授指出“它補(bǔ)充和完善了當(dāng)代西方民主的三種主要形式：代議民主、多數(shù)民主和遠(yuǎn)程民主”[3]。簡(jiǎn)單說，協(xié)商民主關(guān)注的是傳統(tǒng)代議民主無法有效解決的問題，如民主選舉“授權(quán)”后的監(jiān)督問題，如簡(jiǎn)單多數(shù)原則不能充分體現(xiàn)全體民眾真實(shí)意愿的問題，倡導(dǎo)公民直接的政治參與，通過自由而平等的對(duì)話討論等方式，參與公共決策和政治生活。由此可見，協(xié)商民主并不是對(duì)傳統(tǒng)民主制度的否定，而是建立在后者之上，并形成對(duì)傳統(tǒng)民主制度的完善和超越。區(qū)別于西方三權(quán)分立和議會(huì)內(nèi)閣制等民主制度，我國(guó)實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度，“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督。人大監(jiān)督作為一種權(quán)力制約體系，是我國(guó)人民代表大會(huì)制度這一代議民主制的重要組成部分。并且從性質(zhì)、主體和程序來看，人大監(jiān)督也都帶有明顯的民主制度特征。為此，從制度的兼容性考慮，人大監(jiān)督與協(xié)商民主并不存在根本性沖突。相反，協(xié)商民主能為人大監(jiān)督提供有效的合法性支持，推進(jìn)監(jiān)督工作的民主化。

（二）人大監(jiān)督制度能否提供協(xié)商民主所需的客觀條件？這主要是從實(shí)踐的層面，考察協(xié)商民主發(fā)揮作用的條件問題。關(guān)于協(xié)商民主的客觀條件，我們可以從戈登?伍德在《美國(guó)革命激進(jìn)主義》一書的有關(guān)論述中得到啟發(fā)?！案鶕?jù)協(xié)商的觀點(diǎn)，民主不僅是一種政治形式，它更是通過提供有利于參與、交往和表達(dá)的條件而促進(jìn)平等公民自由討論的一種社會(huì)和制度條件框架，以及通過建立確保政治權(quán)力以定期的競(jìng)爭(zhēng)性選舉、公開性和司法監(jiān)督等形式而對(duì)此形成的回應(yīng)性和責(zé)任性框架，將行使公共權(quán)力的授權(quán)與這種討論聯(lián)系起來?！盵4]從中可見，協(xié)商民主有兩個(gè)方面的內(nèi)在要求：一是有利于平等、自由溝通對(duì)話的社會(huì)環(huán)境和制度環(huán)境；二是協(xié)商的結(jié)果能引起政治權(quán)力的回應(yīng)，并有相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制予以保障。

隨著我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)階層的分化瓦解，非政府組織的出現(xiàn)，新聞傳播和言論自由的放寬，協(xié)商民主所要求的社會(huì)環(huán)境應(yīng)該是具備的。至于制度環(huán)境，則可以通過具體制度設(shè)計(jì)來解決。并且從人大監(jiān)督的特性看，人大及其常委會(huì)與被監(jiān)督對(duì)象“一府兩院”之間的關(guān)系，不是一種針鋒相對(duì)的關(guān)系，而是一種寓支持和促進(jìn)于監(jiān)督之中的良性互動(dòng)關(guān)系。這為避免形成對(duì)立的情緒，營(yíng)造一個(gè)平和、理性的協(xié)商氛圍，創(chuàng)造了良好的條件，從而也使得人大監(jiān)督引進(jìn)民主協(xié)商更加具有現(xiàn)實(shí)可行的制度基礎(chǔ)。對(duì)于第二方面的要求，人大監(jiān)督制度也能有效予以滿足：從政治權(quán)力回應(yīng)的可能性看，由于我國(guó)人大監(jiān)督的法治化進(jìn)程尚處于初級(jí)階段，監(jiān)督的程序和機(jī)制具有較大的開放性、靈活性，人大及其常委會(huì)在監(jiān)督過程中享有很大的裁量權(quán)，對(duì)于協(xié)商民主的回應(yīng)，如將協(xié)商結(jié)果納入到監(jiān)督?jīng)Q策中去，基本上不太會(huì)受到程序或制度的約束；從確保回應(yīng)的責(zé)任機(jī)制保障看，人大代表和常委會(huì)組成人員的任期制，以及各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督公開原則，能保證協(xié)商各方及時(shí)了解政治權(quán)力的回應(yīng)情況，并采取相應(yīng)的措施。

以上充分說明，人大監(jiān)督引入?yún)f(xié)商民主機(jī)制是可行的。而在實(shí)踐中，近幾年已有一些地方在這方面做了一些探索。如溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)2008年財(cái)政預(yù)算民主懇談會(huì)除了197位民意代表外，還邀請(qǐng)了93位（實(shí)到63位）鎮(zhèn)人大代表旁聽。通過邀請(qǐng)人大代表參與的方式，讓代表能夠聽取民意、吸納民意，從而將協(xié)商的結(jié)果引入到人代會(huì)審查批準(zhǔn)政府預(yù)算的過程中[5]。又如浙江省人大常委會(huì)2009年在聽取和審議全省教育工作情況專項(xiàng)工作報(bào)告前，組織了15位公民召開座談會(huì)，征求對(duì)教育工作意見，并將公民意見和建議整理后，印發(fā)常委會(huì)會(huì)議，供常委會(huì)組成人員審議教育專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)參閱。當(dāng)然，這些做法存在著一些不足，如前一種的協(xié)商是由作為被監(jiān)督方的政府組織的，而后一種在參與對(duì)象上，只考慮到社會(huì)各利益相關(guān)方，而忽略了與人大監(jiān)督密切相關(guān)的被監(jiān)督方——政府，從而導(dǎo)致在協(xié)商中意見一邊倒的現(xiàn)象，沒有形成觀點(diǎn)的碰撞和對(duì)話，影響了協(xié)商的效果。但是，這些做法無疑具有開創(chuàng)性的意義，這些缺點(diǎn)和不足也可通過完善制度設(shè)計(jì)的辦法加以解決。

三、制度的構(gòu)建

人大監(jiān)督引入?yún)f(xié)商民主不僅是必要的，而且是可行的。但協(xié)商民主機(jī)制要在人大監(jiān)督中真正發(fā)揮好作用，還必須依賴良好的制度安排。具體則要考慮好以下幾個(gè)方面：

（一）參加對(duì)象。協(xié)商民主認(rèn)為所有受公共政策影響的人都應(yīng)該參與其中。就人大監(jiān)督工作而言，主要是監(jiān)督事項(xiàng)所涉及的利益相關(guān)方，包括公民、法人、社會(huì)組織等。由于社會(huì)上利益相關(guān)方人數(shù)眾多，如何確定人選是一個(gè)關(guān)鍵因素。如果選擇過于主觀，則會(huì)影響到各方面利益的表達(dá)和溝通，影響到協(xié)商的效果，甚至可能導(dǎo)致協(xié)商形式化、走過場(chǎng)。如何確定參加者，“在協(xié)商民主實(shí)踐中有隨機(jī)抽樣、自愿參與、主辦方指定以及混合型等”[6]。綜合考慮可行性、代表性和效率等方面的因素，混合型的做法較為妥當(dāng)，即把自愿報(bào)名、隨機(jī)抽樣和指定等各種方式結(jié)合起來。作為監(jiān)督對(duì)象的“一府兩院”，由于人大監(jiān)督直接涉及對(duì)其工作的評(píng)價(jià)和監(jiān)督，也屬于利益相關(guān)方，必須參加。并且由于協(xié)商目的在于監(jiān)督推動(dòng)“一府兩院”工作，因此社會(huì)利益相關(guān)方之間的分歧可能相對(duì)較少，主要是他們與“一府兩院”的對(duì)話、溝通。作為監(jiān)督方的人大及其常委會(huì)，也要參與其中，但不是作為直接的協(xié)商者，而是作為中立的主持者、程序的主導(dǎo)者、意見的聽取者。

（二）協(xié)商內(nèi)容和時(shí)機(jī)。人大監(jiān)督工作中凡是涉及決策方面內(nèi)容的，都可以進(jìn)行協(xié)商，具體如監(jiān)督選題、監(jiān)督重點(diǎn)、監(jiān)督意見等等。其中對(duì)于監(jiān)督意見的協(xié)商顯得尤其重要，因?yàn)楸O(jiān)督意見直接涉及對(duì)于“一府兩院”執(zhí)法和工作的評(píng)價(jià)，涉及“一府兩院”今后的工作重點(diǎn)和努力方向，涉及有關(guān)具體政策或措施的變更和執(zhí)行。對(duì)于監(jiān)督意見的協(xié)商，可以是直接的，如具體如何調(diào)整計(jì)劃或預(yù)算的方案，是否批準(zhǔn)有關(guān)報(bào)告，如何提出審議意見或作出有關(guān)決議決定，是否撤銷某個(gè)規(guī)范性文件等等；也可以是間接的，如就“一府兩院”工作中的某個(gè)焦點(diǎn)問題開展討論，從而為提出監(jiān)督意見提供參考。至于協(xié)商的時(shí)機(jī)，從協(xié)商成果的有效運(yùn)用來看，一般應(yīng)安排在監(jiān)督?jīng)Q策之前。

（三）協(xié)商規(guī)則。包括協(xié)商的形式和協(xié)商的程序，目的都是為了創(chuàng)造一個(gè)自由而平等的對(duì)話、討論環(huán)境，使各方面利益訴求都能得到充分地反映、協(xié)商，努力消除分歧，達(dá)成共識(shí)。協(xié)商的形式有懇談會(huì)、座談會(huì)、聽證會(huì)、辯論會(huì)等等，可以根據(jù)具體情況采取不同形式。協(xié)商的程序，包括確定協(xié)商內(nèi)容、發(fā)布協(xié)商公告、篩選協(xié)商參與者、組織協(xié)商會(huì)議等等，其中比較重要的是確定參與者和組織協(xié)商會(huì)，前者上文已論及，這里著重談?wù)勅绾谓M織協(xié)商會(huì)議。（1）協(xié)商會(huì)場(chǎng)的布置。要體現(xiàn)各參與方平等對(duì)話、協(xié)商的氛圍，防止人為地制造對(duì)立與情緒，具體以圓桌會(huì)議形式較為妥當(dāng)。（2）主持人。建議由人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)或機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任。主持人要善于控制會(huì)場(chǎng)秩序，引導(dǎo)參與方在相互尊重的基礎(chǔ)上交換意見，特別是要注意保持一種客觀、超然的立場(chǎng)，防止卷入到觀點(diǎn)和利益的紛爭(zhēng)中。（3）對(duì)話和協(xié)商。在發(fā)言安排上，應(yīng)有序、穩(wěn)妥，確保各方都能充分表達(dá)主張。在溝通協(xié)商中，要重視“一府兩院”對(duì)社會(huì)有關(guān)方面提出質(zhì)疑的回答和解釋，既能使“一府兩院”了解到群眾的呼聲和建議，又能使廣大群眾體會(huì)“一府兩院”工作的難處，努力使一些不合理的訴求和情緒在對(duì)話中被理順，使一些合理的建議要求在溝通中努力達(dá)成共識(shí)。

（四）協(xié)商的終結(jié)機(jī)制。由于基于信息掌握的不同和價(jià)值觀分歧等原因，協(xié)商后消除分歧、達(dá)成共識(shí)，只是一種理想。在絕大多數(shù)情況下，協(xié)商只能產(chǎn)生“弱共識(shí)”，或者只是對(duì)一些基本的正義和價(jià)值形成一致觀點(diǎn)。而協(xié)商不能無休止地進(jìn)行下去，必須有一個(gè)終結(jié)的機(jī)制。在無法消除紛爭(zhēng)的情況下，進(jìn)行“交易”或者通過投票來結(jié)束程序，無疑是一種可行的方法。但投票也有風(fēng)險(xiǎn)，這是將多數(shù)人的意見強(qiáng)加于少數(shù)人，有背離協(xié)商價(jià)值意義的嫌疑。通過時(shí)間限制來終結(jié)程序，也是一種選擇。因?yàn)閺囊欢ń嵌壤斫猓瑓f(xié)商的意義不僅在于結(jié)果，而且也存在于過程的民主、意見的平等表達(dá)和理性的反思與對(duì)話，正是這些使得協(xié)商產(chǎn)生了某種政治上的合法性。

（五）對(duì)于協(xié)商結(jié)果的回應(yīng)。基于協(xié)商過程內(nèi)在的獨(dú)立價(jià)值和協(xié)商結(jié)果的復(fù)雜性，對(duì)于協(xié)商結(jié)果，人大及其常委會(huì)應(yīng)有一定的自主回應(yīng)空間，可以接受、修改甚至不接受協(xié)商的結(jié)果。這并不與協(xié)商民主作為代議民主補(bǔ)充完善的定位相沖突。從回應(yīng)的性質(zhì)看，筆者認(rèn)為界定為“參考”更為妥當(dāng)。具體如通過組織代表和常委會(huì)組成人員旁聽協(xié)商過程，使協(xié)商內(nèi)容直接對(duì)他們的看法和觀點(diǎn)產(chǎn)生影響；也可將協(xié)商結(jié)果整理成材料，印發(fā)人大會(huì)議，供代表和常委會(huì)組成人員審議有關(guān)監(jiān)督議題時(shí)參考等。對(duì)于被監(jiān)督方和社會(huì)利益相關(guān)方在協(xié)商時(shí)形成高度一致的，建議一般都要納入監(jiān)督?jīng)Q策過程中，否則要提出足夠的理由來說明。當(dāng)然如上所述，這種“參考”性質(zhì)的回應(yīng)，也帶有“責(zé)任性機(jī)制”的壓力，影響到社會(huì)公眾對(duì)人大及其常委會(huì)的評(píng)價(jià)，進(jìn)而影響到民意支持與選舉時(shí)的投票。

（六）協(xié)商公開。一些重要的協(xié)商事項(xiàng)，可以通過新聞媒體對(duì)協(xié)商過程、各方面觀點(diǎn)進(jìn)行充分報(bào)道，從而在社會(huì)和輿論上進(jìn)行更加廣泛的溝通和討論，進(jìn)一步擴(kuò)大協(xié)商的面，提高協(xié)商的效果。對(duì)于人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的情況，包括監(jiān)督選題和計(jì)劃、審議情況、監(jiān)督意見、“一府兩院”整改情況等，也要進(jìn)行充分全面的公開和報(bào)道，便于社會(huì)各界了解協(xié)商成果的運(yùn)用情況，也便于進(jìn)一步監(jiān)督人大及其常委會(huì)和“一府兩院”的工作。

注釋：

[1]陳家剛：《協(xié)商民主導(dǎo)論》，載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2004年第3期。

[2]陳家剛：《協(xié)商民主與當(dāng)代中國(guó)民主政治的發(fā)展》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》第350期第6版。

[3]俞可平：《協(xié)商民主：當(dāng)代西方民主理論和實(shí)踐的最新發(fā)展》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》第360期第6版。

[4]轉(zhuǎn)引自【美】詹姆斯?博曼、威廉?雷吉主編：《協(xié)商民主：理論性與政治》，陳家剛等譯，中央編譯出版社2006年版，第308~309頁(yè)。

[5]參見何包鋼、郎友興：《協(xié)商民主在中國(guó)基層的深化》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》第426期第5版。

[6]何包鋼：《協(xié)商民主參與者的確定及其方法》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》第418期第5版。

（作者單位：浙江省人大常委會(huì)研究室）