尹冬華

作為干部人事制度的重要內(nèi)容之一，掛職對(duì)于干部的培養(yǎng)和鍛煉，對(duì)于中國(guó)現(xiàn)實(shí)政治的運(yùn)行，無疑具有深刻影響。

為了了解掛職在不同地區(qū)的運(yùn)行狀況，筆者先后在河北省武安市、湖南省株洲市、吉林省吉林市、江西省九江市等4個(gè)地區(qū)，進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研和現(xiàn)場(chǎng)觀察。在這4個(gè)點(diǎn)的調(diào)研中，不單查閱了地方相關(guān)文件，還對(duì)54名地方干部進(jìn)行了訪談。

準(zhǔn)程序化的政府實(shí)踐

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，掛職通常有四種形式：一是到下級(jí)機(jī)關(guān)掛職，即“下掛”，最為典型的是通常所謂的基層鍛煉；二是到上級(jí)機(jī)關(guān)乃至中央國(guó)家機(jī)關(guān)掛職，即“上掛”；三是到其他地區(qū)的機(jī)關(guān)掛職；四是到國(guó)有企事業(yè)單位掛職。然而，在現(xiàn)實(shí)政治生活中，許多地方政府往往突破常規(guī)，創(chuàng)造了豐富多彩的掛職鍛煉形式。

盡管到目前為止尚未出臺(tái)專門的條例來規(guī)范掛職的運(yùn)作，但各地都按照某種既定的操作方案安排不同掛職活動(dòng)，而且各地已經(jīng)根據(jù)實(shí)踐發(fā)展出趨同的“準(zhǔn)制度安排”。這種準(zhǔn)程序化的政府實(shí)踐方式，為比較不同地方的掛職活動(dòng)提供了一個(gè)起碼的依據(jù)，也是今后中央提供相關(guān)制度供給的基礎(chǔ)。

各地在選派掛職干部時(shí)，不僅強(qiáng)調(diào)政治素質(zhì)好和工作能力強(qiáng)，而且對(duì)年齡和學(xué)歷都有硬性要求。如武安和吉林選派掛職干部時(shí)，規(guī)定年齡不得超過40歲；而株洲和九江則規(guī)定掛職人員必須在35周歲以下。至于學(xué)歷，基本上清一色要求大專以上。此外，不同的掛職類型還附加一些特殊的標(biāo)準(zhǔn)，如到基層掛職往往強(qiáng)調(diào)熱愛農(nóng)村工作；到異地掛職則強(qiáng)調(diào)紀(jì)律觀念和大局意識(shí)；到上級(jí)機(jī)關(guān)掛職往往是一些重要后備干部。

有人認(rèn)為掛職人員的選派過程充滿著權(quán)力斗爭(zhēng)，比如一些單位領(lǐng)導(dǎo)更愿意將那些不服從自己領(lǐng)導(dǎo)的“異見分子”派出去，有些單位領(lǐng)導(dǎo)可能出于平衡的考慮將彼此不合的下屬“挪”一個(gè)出去，還有的則是因?yàn)槊媾R升遷但職位又不夠而“暫時(shí)”被安排去掛職。從調(diào)查的情況來看，在掛職的選拔程序上，個(gè)人自愿所起的作用似乎更大。如果一個(gè)人自己不愿去掛職，不管領(lǐng)導(dǎo)怎么安排，不管單位怎么推薦，也很難成事。

接收單位的選擇方式更多地跟掛職類型相關(guān)，與地方政府的差別關(guān)聯(lián)較小。頗有意思的是，異地掛職的啟動(dòng)有時(shí)取決于兩地領(lǐng)導(dǎo)的人際關(guān)系。在異地掛職相對(duì)較多的兩個(gè)調(diào)研地區(qū)，其成功背后都有著很強(qiáng)的人際色彩。

掛職人員的職務(wù)安排一般包括兩種類型：一是虛職，如xx助理，農(nóng)村工作指導(dǎo)員；二是實(shí)職，包括副縣長(zhǎng)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委副書記、副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)、副主任等黨政副職和村黨支部書記等少量正職。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，下派掛職一般擔(dān)任實(shí)職居多，而去異地掛職和“上掛”，絕大多數(shù)都是出任虛職。這種差別的出現(xiàn)主要跟接收單位的談判能力有關(guān)，下級(jí)政府肯定要義務(wù)性地給“上面”派下來的人以實(shí)質(zhì)性的鍛煉；而上級(jí)政府和其他地區(qū)則可能出于種種顧慮而不敢讓掛職人員擔(dān)綱。

各地對(duì)掛職人員的管理與考核也基本上大同小異，而掛職的評(píng)價(jià)則涉及掛職成效與提拔使用。除九江外，其他三地的各種掛職文件，都清一色地規(guī)定了“掛職期滿后，表現(xiàn)優(yōu)秀的人員，可優(yōu)先提拔使用”。像吉林，還將掛職成效分為“優(yōu)秀”與“特別優(yōu)秀”兩個(gè)層次：對(duì)于經(jīng)考核為優(yōu)秀的人員，可優(yōu)先考慮職稱、職級(jí)晉升；對(duì)于特別優(yōu)秀而且具備提拔條件的，要予以提拔重用。

盡管九江市委組織部的官員反復(fù)強(qiáng)調(diào)，掛職（哪怕表現(xiàn)很優(yōu)秀）并不意味著提拔，它只是一種正常的干部鍛煉途徑。然而廬山區(qū)的掛職實(shí)踐，似乎剛好與此說法相反。據(jù)觀察，廬山區(qū)的駐村掛職干部中，表現(xiàn)優(yōu)秀的，基本上都被提拔了。可見，不管是書面規(guī)定上還是實(shí)際政治實(shí)踐中，掛職已經(jīng)成為影響干部升遷的一個(gè)重要因素。唯一需要厘清的是，掛職在提拔條件里面占據(jù)多大權(quán)重，提拔依據(jù)的是組織部門的書面考核結(jié)論還是干部的實(shí)際掛職成效。

出發(fā)點(diǎn)與效果的差距

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，掛職的運(yùn)作存在著諸多問題。這些問題的存在，使得掛職這項(xiàng)準(zhǔn)制度的出發(fā)點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)效果之間存在較大“出入”，影響了該制度的績(jī)效。

從掛職人員、派出單位、接收單位三方分別來看，首先掛職人員自身存在認(rèn)識(shí)偏差。有些掛職人員把掛職鍛煉看作一個(gè)過場(chǎng)，將自己視作當(dāng)?shù)氐囊粋€(gè)“短暫過客”，認(rèn)為掛職期間只需應(yīng)付一下就可以。在這種思想指導(dǎo)下，他們往往“身在曹營(yíng)心在漢”，滿足于敷衍被動(dòng)地開展工作，而非主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，創(chuàng)造性地開展工作。還有些掛職人員（主要是下派掛職干部），則將自己置于掛職單位的約束之上，借助原單位的強(qiáng)勢(shì)地位，無端干涉接收單位的工作，有的甚至以權(quán)謀私，貪污腐敗。這兩種極端的認(rèn)識(shí)，都偏離了掛職人員應(yīng)有的角色定位，造成了負(fù)面效果。

其次，掛職人員派出單位有不少“尷尬”。參加掛職鍛煉的人員，一般是年輕的、有培養(yǎng)前途的公務(wù)員，將他們派出去掛職，對(duì)于派出單位來說在短期內(nèi)無疑是一種損失，特別是那些人員較少、工作量大的單位。而且在此期間，派出單位還要負(fù)擔(dān)掛職人員的工資獎(jiǎng)金以及一定量的掛職補(bǔ)貼，有的地方甚至要求派出單位作為對(duì)口支持單位而對(duì)掛職地區(qū)（一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村）進(jìn)行資金方面的支持。有的派出單位干脆形象地將這種做法稱之為“為他人作嫁衣”。正因如此，有些派出單位要求掛職人員兼顧原來的工作，而不是按規(guī)定徹底與之脫鉤。在訪談的33名掛職干部中，掛職期間真正與原單位工作脫鉤的不到50%。

同時(shí)，掛職人員接收單位頗有“顧慮”。一是職位安排上的顧慮。掛職時(shí)間一般不超過兩年，出于對(duì)掛職人員不熟悉情況和短期行為的擔(dān)心，接收單位一般不敢安排主管或分管某方面工作的實(shí)職，而只是安排一些輔助性的虛職，這樣掛職人員很難得到實(shí)際的鍛煉。在一些沿海地區(qū)，前來掛職鍛煉的干部太多，多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部達(dá)到20多個(gè)，少的也有15-16個(gè)，這種“僧多粥少”的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致接收單位很難合理地給掛職人員安排工作。二是費(fèi)用方面的顧慮。盡管掛職人員的工資獎(jiǎng)金由原單位承擔(dān)，但接收單位要為掛職人員提供相應(yīng)的辦公場(chǎng)所和經(jīng)費(fèi)，如果是掛領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，還要配備秘書、司機(jī)和小車，這些費(fèi)用累計(jì)起來也是一筆不小的支出。對(duì)于那些財(cái)政收入較少的貧困地區(qū)來說，這無疑是一項(xiàng)沉重的負(fù)擔(dān)。三是后果方面的顧慮。如果掛職人員的工作確有成效，接收單位負(fù)擔(dān)上述費(fèi)用還是值得的；但如果掛職人員無所作為甚至導(dǎo)致工作上的負(fù)面效應(yīng)，接收單位無疑是“賠了夫人又折兵”。

制度的缺失

由于掛職牽涉到作為具體實(shí)施單位的組織部門、派出單位、接收單位和掛職人員等諸多行為主體，它需要極為精巧和完善的制度設(shè)計(jì)，否則其中的任何紕漏都會(huì)影響掛職效果。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，掛職管理體制至少有四個(gè)方面的問題需要改進(jìn)。

一是實(shí)施單位、派出單位、接收單位和掛職人員之間的關(guān)系模糊不清，各主體的權(quán)限和責(zé)任有待進(jìn)一步明確。二是對(duì)掛職人員的管理和考核出現(xiàn)“真空”狀態(tài)。作為實(shí)施單位的組織部門一般滿足于結(jié)束階段的考察，作為業(yè)務(wù)主管單位的接收單位的日常業(yè)務(wù)管理很難與組織部門的終期考核相銜接，而派出單位在人事行政上的管理則“鞭長(zhǎng)莫及”，這種管理與考核上的“真空”，容易導(dǎo)致掛職人員放任自流甚至違法亂紀(jì)。三是掛職與提拔使用的關(guān)系。掛職是不是提拔的必要條件？如果是，它在提拔條件里該占多大權(quán)重？如何衡量掛職優(yōu)秀與否？這些問題，各個(gè)地方的掛職文件中都未詳細(xì)加以說明，只是籠統(tǒng)地規(guī)定“掛職表現(xiàn)優(yōu)秀的，優(yōu)先提拔使用”。四是全國(guó)缺少一部統(tǒng)一的掛職條例。目前對(duì)掛職進(jìn)行部署和安排，都是依據(jù)中央和地方政府的專門文件進(jìn)行的。在《公務(wù)員法》中，掛職鍛煉只是作為公務(wù)員的交流形式之一而被簡(jiǎn)單提及，缺少具體的操作性規(guī)定。

在調(diào)查中，筆者經(jīng)常聽到地方干部對(duì)于“制度匱乏”的感嘆。他們告訴我，雖然制度并非萬能，但若沒有一項(xiàng)全國(guó)性的掛職條例或規(guī)則，開展工作時(shí)總感覺無所適從。

由于制度不健全，在掛職中真正起著調(diào)節(jié)作用的是中國(guó)社會(huì)和政治文化，以及盛行于官場(chǎng)的各種“潛規(guī)則”。這些文化和“潛規(guī)則”，積極進(jìn)步的成分很少，消極落后的成分居多。

例如，由于掛職后可以留任，個(gè)別事業(yè)單位成員將掛職當(dāng)作轉(zhuǎn)入國(guó)家機(jī)關(guān)當(dāng)公務(wù)員的跳板；因掛職人員要到接收單位所在地區(qū)工作，那些與家人分居兩地的人將掛職變成了親人團(tuán)聚的好機(jī)會(huì)；有的干部借異地掛職之名，行旅游觀光和走親訪友之實(shí)；還有的單位領(lǐng)導(dǎo)將選派干部掛職當(dāng)作“發(fā)配”機(jī)關(guān)人員的合法手段。如果是帶著上述目的去掛職，很難想象能取得理想的效果。接收單位息事寧人，一團(tuán)和氣，導(dǎo)致難于有效管理和評(píng)價(jià)掛職干部。

（摘自《決策》）