江克璐

摘要：隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展以及住房市場的逐步開放，城市人均住房面積與過去相比有了較大的提高。文章對我國住房保障制度的現(xiàn)狀及存在的問題進行了深入分析，并針對存在的問題，提出了進一步完善我國中低收入人群住房保障制度的基本思路。

關(guān)鍵詞：住房保障制度；政策模糊性；政策沖突性

中圖分類號：F293.3文獻標識碼：A

文章編號：1674-1145（2009）05-0106-02

住房保障體系是我國社會保障體系中重要的組成部分，旨在通過行政手段對低收入家庭提供住房，是對市場化住房分配機制的必要補充。滿足中低收入者的住房需要，不僅有利于保持社會安定團結(jié)，而且可擴大中低價房的市場份額，有助于改善房地產(chǎn)市場供應(yīng)結(jié)構(gòu)，起到穩(wěn)定市場價格的作用，避免房地產(chǎn)市場投資過熱。目前，我國主要是通過經(jīng)濟適用房、廉租房和公積金制度來解決中低收入人群的住房問題。

但是，就現(xiàn)在房地產(chǎn)市場的發(fā)展狀況而言，我國住房保障政策在操作落實方面做得還遠遠不夠。因此，我們當前應(yīng)加速建立和完善我國的住房保障體系。在市場經(jīng)濟條件下，中低收入人群住房保障問題的解決對我國全面建設(shè)小康社會，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展，將具有深遠的現(xiàn)實意義。

一、中低收入人群住房保障制度研究背景

在世界范圍來看，英國在住房保障方面的研究最早，相關(guān)研究也比較完善。1919年制定的《住宅法》就確立了公共住宅政策，經(jīng)過多年的修訂和改進，逐步形成了現(xiàn)今的公共住宅政策體系。而美國于1986年通過了低收入者購買和租房稅收抵扣的法案，并于1993年成為永久性法令，同樣經(jīng)過多年的制度建設(shè)，形成了較具特色的住房保障政策和制度。由此可以看出，世界各國都為中低收入階層的住房問題制定了專門的住房政策，以實現(xiàn)“居者有其屋”的目標。

而在我國，住房保障制度是指政府在住房領(lǐng)域履行社會保障職能，對城鎮(zhèn)中低收入家庭進行扶持和救助的一種住房政策措施的總和，是我國社會保障制度的重要組成部分。從1998年開始，國家就明確提出要大力發(fā)展以經(jīng)濟適用房為重點的房地產(chǎn)業(yè)，提出要建立以經(jīng)濟適用房為主的住房供應(yīng)體系、最低收入家庭承租廉租房、中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房，其他較高收入家庭購買或租賃商品房的“三條線”住房供應(yīng)體系。經(jīng)過將近十年的建設(shè)發(fā)展，我國在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)基本形成了以經(jīng)濟適用房為主，廉租房為輔的基礎(chǔ)住房保障體系。但是，應(yīng)當看到，在構(gòu)筑住房保障體系的實踐過程中，出現(xiàn)了較多影響社會和諧、違背當初制定政策本意的情況：

一方面，由于政府和企業(yè)供房職能改變、居民收入差距拉大以及公房大批出售和老化等諸多原因，導(dǎo)致城市部分低收入居民陷入日益嚴重的住房貧困狀況；另一方面，在缺乏政府有效干預(yù)的市場經(jīng)濟條件下，貧困居民、下崗職工、退休及老年職工等城市低收入居民不可能憑自身的經(jīng)濟能力在市場上購買到合適的住房。長此以往，將不斷加劇城市低收入居民的住房貧困程度和規(guī)模，增加社會不安定因素，阻礙城市經(jīng)濟和社會的健康持續(xù)發(fā)展。

二、我國中低收入人群住房保障制度現(xiàn)狀

我國住房保障制度的基本目標是“居者有其屋”。圍繞這一目標，我國的住房保障制度包括三個基本方面：

第一是住房公積金制度。住房公積金是社會受益面最大的住房保障制度，幾乎所有的工薪階層都可以通過這個制度受益。這個制度包括企業(yè)與個人共同繳付、對公積金部分免征個人所得稅、在購房時除個人賬戶累積部分外還可利用公積金貸款購房，以及公積金貸款實行優(yōu)惠利率等幾個組成部分。

第二是經(jīng)濟適用住房制度。社會上存在著一部分低收入群體，他們的收入很難積累起按市場化房價買房所需的費用。政府可以通過減免土地出讓金或提供土地補貼、減免稅費等方式建設(shè)經(jīng)濟適用房來保障他們的住房需求。

第三是廉租房制度。針對有些困難群體無力購買經(jīng)濟適用房的情況，政府可以建立政府貼租制度，由政府向貼息也買不起經(jīng)濟適用房的群體提供廉租住房。

在這三種基本保障方式里，經(jīng)濟適用住房是目前正在我國城鎮(zhèn)范圍內(nèi)推行的主要住房保障形式。

但是，現(xiàn)實的情況是這些本意立足“維護社會公平”的政策在實際操作過程中，頻發(fā)爭議。因此要建立健全住房保障制度，彌補市場缺陷，切實改善中低收入人群的住房條件，我國住房保障政策現(xiàn)在存在的諸多問題不容忽視。

三、我國中低收入人群住房保障制度存在的若干問題

（一）我國住房保障政策性質(zhì)上的沖突性

國發(fā)（1998）23號文件中明確提出經(jīng)濟適用房應(yīng)面向中低收入者，并且要使經(jīng)濟適用房成為國家住房供應(yīng)體系的主體之一。按照政策的最初設(shè)計，經(jīng)濟適用房供應(yīng)量要占到住房供應(yīng)總量的70%～80% 。但是，現(xiàn)實的情況是我國經(jīng)濟適用住房的投資逐年減少。根據(jù)表1，可看出近幾年來，我國的住宅新建設(shè)面積逐年上升的趨勢明顯，而經(jīng)濟適用住房的年新開工面積卻一直沒有明顯的增加，甚至在某些年份經(jīng)濟適用住房的新開工面積略有下降。這直接表明了我國經(jīng)濟適用住房政策落實不到位——遠遠沒有達到國家規(guī)定的住房供應(yīng)總量70％～80％的要求。為

什么會出現(xiàn)這種情況？究其主要的原因是我國住房保障制度政策性質(zhì)上存在的沖突性。

按照國家相關(guān)規(guī)定，經(jīng)濟適用住房是指政府提供優(yōu)惠政策，明確界定建設(shè)標準、供應(yīng)對象和銷售價格，具有保障性質(zhì)的政策性商品住房。但這一概念的界定恰恰表明了經(jīng)濟適用住房社會保障功能與現(xiàn)行市場供給體制的沖突。

經(jīng)濟適用住房是在政府干預(yù)下以半市場化方式產(chǎn)生的“政策性”商品住房。其開發(fā)建設(shè)主體是市場條件下的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，但其面向的銷售市場和銷售價格又是非市場化的。這一沖突性使得經(jīng)濟適用住房的開發(fā)過程變成了政府監(jiān)管與開發(fā)商追逐利益的博弈。

從開發(fā)商的角度來講，市場條件下的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)均以追求利潤為最高目的。為了獲得利益，在經(jīng)濟適用住房的實際開發(fā)運作過程中，開發(fā)商通過一系列變相加價的手段來提高房價、獲取利潤：第一，在取得開發(fā)土地后，開發(fā)商通過提高建設(shè)標準和建筑面積變相提高銷售價格，把中低收入者排除在購房者的范圍之外；第二，開發(fā)商在銷售環(huán)節(jié)，通過暗箱操作的手段將經(jīng)濟適用住房賣給非保障對象的高收入群體，從中攫取灰色利潤，從而降低了經(jīng)濟適用房的保障性；第三，開發(fā)商把用于開發(fā)經(jīng)濟適用房的土地開發(fā)成普通或高檔的商品住宅，從中獲取超額利潤。

從政府的角度來講，政府在制定和規(guī)范相關(guān)政策時，管理成本大，操作難度系數(shù)高，某些操作環(huán)節(jié)很難完全按照政策規(guī)定來落實，一部分房地產(chǎn)開發(fā)商及高收入人群就是鉆了政策體制、監(jiān)管制度上的漏洞。在現(xiàn)行經(jīng)濟適用住房政策中，經(jīng)濟適用住房的立項、開發(fā)、銷售、消費環(huán)節(jié)均缺乏嚴格的控制和有效的管理；在立項階段，房地產(chǎn)開發(fā)商與地方政府之間操作的不透明化，造成腐敗現(xiàn)象頻生；在銷售、消費階段，政府在購買資格審查上缺乏有力的監(jiān)管手段，難以保障審核的有效性和分配的公平性。

目前政策規(guī)定的經(jīng)濟適用住房，既具備社會保障性質(zhì)又具有市場經(jīng)濟中商品房的商品屬性，這造成經(jīng)濟適用住房建造標準趨高和高收入家庭也可自由購買的混亂現(xiàn)象。所以說，經(jīng)濟適用住房政策在概念上就存在的“先天不足”是其在實際操作過程中問題頻發(fā)的關(guān)鍵原因。

（二）我國住房保障政策定位上的模糊性

首先，政策定位上的模糊性體現(xiàn)為政策立意的模糊。國發(fā)1998年23號文件提出，建立以經(jīng)濟適用住房為主的住房供應(yīng)體系，最低收入家庭承租廉租住房，中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房，其他較高收入家庭購買或租賃商品住房。其目的是確保中低收入人群的基本住房權(quán)益。從中國統(tǒng)計局的相關(guān)數(shù)據(jù)可看出，近年來我國城鎮(zhèn)人均住房面積一直在增長。因此，可以說我國的住房保障制度在一定程度上提高了我國居民的基本居住水平，達到了保障中低收入人群的基本住房權(quán)益的目的。

但是，居民住房水平整體性的提高并沒有遏制住目前社會上對住房保障制度的廣泛爭議。究其原因——我國住房保障制度問題的爭論焦點并不在于我國住房條件的“絕對化”差異，而是在于住房“既得利益群體”與住房“弱勢群體”間住房水平的“相對化”差異。本意立足于確保中低收入人群基本住房權(quán)益的現(xiàn)行政策成為了拉大高收入群體與中低收入群體住房水平差距的工具。政策立意本身的模糊性造成了城市經(jīng)濟適用住房政策在公共資源配置過程中出現(xiàn)的種種問題。

其次，政策定位上的模糊性體現(xiàn)為政策保障對象定位過寬、范圍過廣。根據(jù)我國相關(guān)法規(guī)，“經(jīng)濟適用住房”是指具有保障性質(zhì)的政策性商品住房，具有購買資格的對象是中低收入家庭。但是，中低收入這一界定本身就是具有模糊性和動態(tài)性的。從理論上來說，每個國家大部分的人群都屬于中低收入階層。目前我國城市中低收入家庭占大多數(shù)，經(jīng)濟適用住房的受益者究竟是除高收入者以外的家庭，還是中等及中等偏下收入家庭，目前的政策尚無明確統(tǒng)一的規(guī)定。由于保障對象的模糊性，政府在經(jīng)濟適用住房政策中減讓的地價和稅費，并沒有完全施惠于真正的中低收入人群，反而讓部分高收入且住房條件優(yōu)越的人群享受了本不屬于他們的公共福利，浪費了大量本應(yīng)用于弱勢群體的公共福利資源。

（三）我國住房保障政策層次上的缺失性

由于我國住房保障制度在保障層次上的不完善，現(xiàn)在社會上存在著兩個被保證政策忽視掉的“夾心”階層：

按相關(guān)規(guī)定，經(jīng)濟適用住房的保障對象是中低收入家庭；而廉租住房的供應(yīng)對象是“住房困難的最低收入家庭”，即收入與住房“雙困”家庭。但是在實際生活中，還存在一個既買不起經(jīng)濟適用住房，又不能成為廉租住房對象的群體，也就是所謂的第一個“夾心層”。第二，我國現(xiàn)行的住房保障政策主要針對具有城市戶口的城市居民，從而忽視了現(xiàn)今大量的農(nóng)村進城務(wù)工人員，這就是所謂的第二個“夾心層”。

要解決這兩個“夾心層”問題的關(guān)鍵在于——進一步完善住房保障制度，進行住房制度的創(chuàng)新建設(shè)，將廉租住房建設(shè)考慮進來，建立起一個涵蓋整體、多層次、成系統(tǒng)的住房保障供應(yīng)體系：一方面，對無力購買經(jīng)濟適用住房而又不夠申請廉租房資格的人群，采取公有住房低租金出租政策和舊公房改造等方式來保障這些人群的基本住房權(quán)益；另一方面擴大住房保障制度的保障范圍，將農(nóng)村進城務(wù)工人員囊括在整個保障體系之中，大力推行廉租房政策。由政府提供廉價適用的租住房，同時向連租金都支付不了的特困人群提供相應(yīng)的政府貼租。因此，可以說只有加大廉租住房的建設(shè)力度，才能覆蓋這兩個“夾心”階層，進一步建立一個多層次、多系統(tǒng)的住房保障體系。

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