姜 林

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人均收入的增長(zhǎng)，公共部門的相對(duì)規(guī)模也會(huì)增長(zhǎng)。評(píng)估公共支出函數(shù)變量的實(shí)證性研究結(jié)果，通常用來解釋國家之間、地方政府之間、城市之間、校區(qū)之間以及其他管轄區(qū)之間跨地區(qū)公共支出水平的變化，或者用于判斷補(bǔ)助金和政府轄區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征對(duì)于公共支出的影響。中國公共支出的實(shí)證分析表明，公共支出要受到國民收入和勞動(dòng)力參與率的顯著影響。為了控制公共部門的膨脹和公共開支的增長(zhǎng)，必須推進(jìn)大部門體制改革。健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制；實(shí)施多元化供給模式，增加公共產(chǎn)品的供給；推進(jìn)公共服務(wù)均等化，提高社會(huì)保障支出的比重；深化就業(yè)體制改革，改善公共開支的結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：公共部門瓦格納法則國民收入補(bǔ)助金大部門體制

一、文獻(xiàn)回顧

(一)公共部門的規(guī)模增長(zhǎng)與瓦格納法則

19世紀(jì)德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納認(rèn)為，財(cái)政支出占國民生產(chǎn)總值的比例是不斷增長(zhǎng)的。后來的經(jīng)濟(jì)學(xué)家把這一思想概括為瓦格納法則：隨著經(jīng)濟(jì)中人均收入的增長(zhǎng)，公共部門的相對(duì)規(guī)模也增長(zhǎng)了。瓦格納的闡述是以實(shí)證研究為基礎(chǔ)的。他考察了19世紀(jì)許多西歐國家及美國和日本的公共部門增長(zhǎng)情況指出，決定公共支出占GNP比率變化的力量可以用政治因素和經(jīng)濟(jì)因素進(jìn)行解釋。瓦格納深入解釋了公共部門服務(wù)的緊迫性，其分析涉及法律、警察和金融等各個(gè)方面。對(duì)于公共支出在教育、娛樂和文化、醫(yī)療和福利服務(wù)方面的增長(zhǎng)，瓦格納則是用他們的收入需求彈性來解釋的。由于這些服務(wù)代表更高一級(jí)的或收入彈性需要。因此，隨著經(jīng)濟(jì)中實(shí)際收入的提高，對(duì)這些服務(wù)的公共支出的比例也會(huì)提高，這就解釋了政府支出相對(duì)于GNP不斷增長(zhǎng)的比率。

此后，一些公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)家支持并發(fā)展了瓦格納法則。如皮考克和魏斯曼(1961)通過分析1890-1955年間英國的公共支出情況，得出公共支出規(guī)模會(huì)隨著國民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)而絕對(duì)增長(zhǎng)，并且由于累進(jìn)稅率的作用還會(huì)呈現(xiàn)出相對(duì)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。布朗和杰克遜f20001發(fā)現(xiàn)，英國的公共支出從1900年的2.808億英鎊增長(zhǎng)到1987年的1680.17英鎊，期間，公共支出以每年復(fù)利7.2％的速度在增長(zhǎng)，GNP的增長(zhǎng)率為每年5.2％。這說明，公共支出的增長(zhǎng)還需與其他一些經(jīng)濟(jì)數(shù)字的增長(zhǎng)結(jié)合起來考察，如總體價(jià)格水平的提高、GNP的增長(zhǎng)、人口的變化等。據(jù)此，他們給出了一個(gè)決定公共支出的一般理論模型。

自20世紀(jì)50年代開始，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)評(píng)估公共支出函數(shù)的變量進(jìn)行了實(shí)證性研究，并迅速掀起了一陣公共支出決定因素的熱潮。本文將按照這些研究得到的補(bǔ)助金彈性大小以及模型的具體形式劃分為兩類：一類圍繞收入展開；另一類圍繞補(bǔ)助金展開。

(--1圍繞收入展開的實(shí)證研究

圍繞收入展開的跨地區(qū)實(shí)證研究力求解釋國家之間、地方政府之間、城市之間、校區(qū)之間以及其他管轄區(qū)之間支出水平的變化，同時(shí)也進(jìn)行了幾項(xiàng)時(shí)間序列的研究。普遍采用的方法是估算以下常用簡(jiǎn)化方程式中的參數(shù)：

E=a₀+a₁I+a₂A+a₃X+u

其中，E是該級(jí)政府的絕對(duì)總支出或人均支出，一些研究則把它看作待定公共服務(wù)的人均支出：I是該管轄區(qū)人均收入：A為人均補(bǔ)助：X是該管轄區(qū)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的項(xiàng)量，如失業(yè)率、人口密度、人口的年齡結(jié)構(gòu)、非白人人口的比例和城市化的程度。

圍繞收入展開的實(shí)證研究所得到的補(bǔ)助金彈性普遍較低，小于收人彈性，其核心思想與瓦格納法則具有高度的一致性。比如，格蘭姆里齊(1978)通過實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)對(duì)教育公共支出而言，收入彈性介于0.6—0.75之間，而外部資助彈性介于0.23—0.40。杰克遜(1972)發(fā)現(xiàn)公共總支出的外部資助彈性為0.2。表1給出了一些比較有意義的代表性實(shí)證研究文獻(xiàn)。其中，對(duì)收入和外部資助彈性的記錄是不帶圓括號(hào)的部分，圓括號(hào)內(nèi)的是收入和支出的邊際效應(yīng)。支出EXP是地方政府的支出。與每種獨(dú)立變量相關(guān)的G(=X/N)的彈性根據(jù)各項(xiàng)服務(wù)列出。對(duì)收入和補(bǔ)助總額變量，表中給出I或Z每增加1美元所導(dǎo)致的支出本身的邊際增長(zhǎng)情況。它采用了4種價(jià)格變量并加以說明。這些實(shí)證研究結(jié)論可以概括為：所有公共服務(wù)都無需求彈性，收人彈性通常小于1；大于1的收入彈性包括住宅和城市改造(1.1)、公園和娛樂(1.0)、福利(1.2)；補(bǔ)助金彈性較低，處于0.0—0.4之間。

(三)圍繞補(bǔ)助金展開的實(shí)證研究

圍繞補(bǔ)助金展開的實(shí)證研究主要是判斷補(bǔ)助金對(duì)州和地方政府支出的影響。這些研究基本上都是采用一個(gè)形式簡(jiǎn)化的模型：

E=a₀+B₁X₁…+B_nX_n+rG

其中，E為州或地方支出總量(一些研究采用人均支出)；x1，…，xn是決定地方公共支出的各個(gè)因素，如人口，人均收入；G代表補(bǔ)助金。圍繞補(bǔ)助金展開的實(shí)證研究，所得到的補(bǔ)助金彈性普遍較高。這些研究按照方法又可以進(jìn)一步劃分為三種：一是跨區(qū)及跨年度研究：二是針對(duì)對(duì)稱撥款的研究；三是對(duì)定性無條件撥款的研究。

大部分文獻(xiàn)都采用了跨區(qū)及跨年度的資料，側(cè)重計(jì)算dE／dG的值?？鐓^(qū)研究假設(shè)：每個(gè)地方政府都采用完全相同的生產(chǎn)函數(shù)，生產(chǎn)著完全相同的公共產(chǎn)品。并且，由于補(bǔ)助金G占變量中總支出E的很大一部分，因此基本上把它們看作是一致的。這種跨區(qū)研究存在的一個(gè)問題是：聯(lián)立方程發(fā)生偏差的可能性很大，這會(huì)使得dE／dG向上傾斜，而對(duì)于這種傾斜程度的看法分歧很大。

針對(duì)對(duì)稱撥款的影響所作的實(shí)證性研究，較多采用簡(jiǎn)單的橫向步驟。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在各種情況下，dE／dG>1(但是，正如波格和斯岡茲所指出的。這些偏高的估計(jì)說明聯(lián)立方程發(fā)生了偏差)。例如，波格和斯岡茲(1968)發(fā)現(xiàn)，這類研究中dE／dG的值通常處于1.31—2.04之間。不過，也有些研究由于調(diào)整了研究方法或選擇了特定的樣本，得到的值較小。比如，拉格姆里齊和加爾帕(1973)對(duì)十個(gè)抽樣城市的城區(qū)支持、社會(huì)服務(wù)和公共安全分類補(bǔ)助進(jìn)行一攬子交叉研究，發(fā)現(xiàn)dE／dG的比值為0.8左右，

對(duì)定性無條件撥款，dE／dG的估值通常低于對(duì)稱性撥款。表2給出了部分定性無條件撥款的結(jié)果。從這些結(jié)果來看，dE／dG的估計(jì)值處于2.35-0.32不等，而平均估計(jì)值為1.40。比如，拉格姆里齊和加爾帕f1973)估計(jì)的dE／dG位于0.50-0.75之間。

(四)模型與方法的分歧及缺陷

在實(shí)證研究中，從變量選擇來看，究竟是否應(yīng)該包含補(bǔ)助金，學(xué)術(shù)界看法出現(xiàn)了明顯分歧。大多數(shù)研究中都包含了補(bǔ)助金，一些學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了尖銳批評(píng)。布朗和杰克遜(2000)指出：“……把補(bǔ)助金這一變量包括在內(nèi)也是很

拙劣的，既然支出中一大部分都通過補(bǔ)助的形式投資，減少支出形式就意味著同一性是可以預(yù)計(jì)的”。從研究方法來看，單獨(dú)的橫向研究或時(shí)間序列研究都存在著缺陷。橫向估計(jì)通常是不穩(wěn)定的，會(huì)隨不同年份的選擇而存在很大差距：時(shí)間序列研究則較難解釋跨地區(qū)公共支出的影響因素。考慮到學(xué)術(shù)界的嚴(yán)重分歧，本文在分析中將采用包括補(bǔ)助金和不包括補(bǔ)助金的兩類模型，分別通過時(shí)間序列研究和橫向研究進(jìn)行對(duì)比分析，以克服研究方法上的不足。

二、中國收入、補(bǔ)助金及就業(yè)對(duì)公共支出影響的實(shí)證分析

(一)模型、變量與數(shù)據(jù)

本文采用如下兩個(gè)模型進(jìn)行研究：

模型一：E=a₀+a₁I+a₂A+a₃X+u

模型二：E=a₀+a₁I+a₂X+u

模型一是直接采用西方現(xiàn)有的實(shí)證模型，主要判斷收入、補(bǔ)助金對(duì)政府支出的影響。模型二是本文在采納布朗和杰克遜(2000)對(duì)現(xiàn)有模型的批評(píng)意見基礎(chǔ)上構(gòu)建的，主要判斷收入對(duì)政府支出的影響。

模型中各變量的定義如下：E，指人均政府公共支出，在時(shí)間序列研究與橫向研究中具體給定；I為人均收入，使用“國民總收入／總?cè)丝凇庇?jì)算；A為人均撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)；X為勞動(dòng)力參與率指標(biāo)。使用撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)是為了保持統(tǒng)計(jì)口徑的一致，使用勞動(dòng)力參與率這一指標(biāo)，主要是考慮到中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基本特征就是人口眾多，就業(yè)率成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)一個(gè)非常關(guān)鍵的問題。勞動(dòng)力參與率是研究勞動(dòng)就業(yè)狀態(tài)的重要統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，反映一定范圍內(nèi)的人口參與市場(chǎng)勞動(dòng)的程度。這里選用總?cè)丝趧趧?dòng)力參與率指標(biāo)，其計(jì)算公式為：總?cè)丝趧趧?dòng)力參與率：勞動(dòng)力人口／總?cè)丝凇?00％。時(shí)間序列數(shù)據(jù)研究使用1952-2005年共54年的數(shù)據(jù)。各數(shù)據(jù)由《新中國五十年統(tǒng)計(jì)資料匯編》、《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2006》、《中國財(cái)政年鑒-2005》整理得到。橫向研究使用2006年中國公共支出各指標(biāo)數(shù)據(jù)，各數(shù)據(jù)由《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2007》整理得到。分析使用Eviews5.0軟件。

(二)時(shí)間序列研究

分別應(yīng)用模型一和模型二。對(duì)中國政府公共支出進(jìn)行時(shí)間序列分析，結(jié)果見表3。其中，挖潛改造資金和科技三項(xiàng)費(fèi)用樣本區(qū)間為1954-2006；地質(zhì)勘探費(fèi)、工、交、商業(yè)部門事業(yè)費(fèi)、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)樣本區(qū)間為1953-2006：其余項(xiàng)目樣本區(qū)間為1952-2006。從表3可以看出，所有模型的擬合優(yōu)度都很高。且F值很大，結(jié)果都通過t檢驗(yàn)，說明模型擬合得比較成功。

時(shí)間序列研究結(jié)果表明：

1收入彈性都小于1。這與現(xiàn)有研究基本一致。其中收入彈性非常小的包括：地質(zhì)勘探費(fèi)(0.0005)、工、交、商業(yè)部門事業(yè)費(fèi)(0.0003)、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)(0.004)，以及國防支出(0.008)等(模型一)；地質(zhì)勘探費(fèi)(0.0004)、工、交、商業(yè)部門事業(yè)費(fèi)(0.002)、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)(0.009)等(模型二)。收入彈性非常小，說明該項(xiàng)公共支出受收入變動(dòng)的影響非常小。例如，地質(zhì)勘探費(fèi)的收入彈性為0.0005，說明當(dāng)人均收入增加1％時(shí)。人均地質(zhì)勘探費(fèi)增加0.0005％。

2補(bǔ)助金彈性基本在0-4左右。各項(xiàng)公共支出的補(bǔ)助金彈性分別為：基本建設(shè)支出(2.28)、挖潛改造資金和科技三項(xiàng)費(fèi)用(0.02)、工、交、商業(yè)部門事業(yè)費(fèi)(0，51)、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)(1.31)、文教、科學(xué)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)(3.72)、國防支出(1.33)、行政管理費(fèi)(4.05)。此外，總支出的補(bǔ)助金達(dá)到(22.22)，這是因?yàn)檠a(bǔ)助金本身就是總支出的一個(gè)重要組成部分，這說明把補(bǔ)助金這一變量包括在內(nèi)值得商榷，支持了布朗和杰克遜(2000)對(duì)模-型一的批評(píng)。

3勞動(dòng)力參與率彈性較小。結(jié)合中國的實(shí)際，在模型中使用了勞動(dòng)力參與率指標(biāo)。從結(jié)果來看，公共支出的勞動(dòng)力參與率彈性普遍較小：模型一回歸的結(jié)果在2，69-0.33之間：模型二回歸的結(jié)果在-13.08—0.19之間。從結(jié)果來看，大多數(shù)模型中的勞動(dòng)力參與率彈性為負(fù)，這一點(diǎn)在模型二的結(jié)果中表現(xiàn)得很明顯。說明隨著全社會(huì)失業(yè)率的上升。政府不得不增加更多的支出，以維持相關(guān)公共產(chǎn)品的供給。

4公共產(chǎn)品供給方式應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。從截距項(xiàng)來看。截距項(xiàng)較大的有：基本建設(shè)支出(34.27)、國防支出(17.81)、行政管理費(fèi)(21.89)等(模型一)；基本建設(shè)支出(77.57)、工、交、商業(yè)部門事業(yè)費(fèi)(9.71)、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)(15.53)、文教、科學(xué)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)(55.63)、國防支出(43.01)以及行政管理費(fèi)(98.91)等(模型二)。這說明，即便收入和補(bǔ)助金為零，政府在這些項(xiàng)目上也必須投入較大的開支，以保證這些項(xiàng)目的基本供給。從公共產(chǎn)品的性質(zhì)上，這些產(chǎn)品接近于純公共產(chǎn)品，應(yīng)該主要由政府提供。此外，國家財(cái)政預(yù)算總支出的截距項(xiàng)很大(模型一：127.1；模型二：549.29)，這說明中國政府在近幾十年對(duì)公共產(chǎn)品的總體投入力度很大。截距項(xiàng)為負(fù)的有：挖潛改造資金和科技三項(xiàng)費(fèi)用(-7.42)、地質(zhì)勘探費(fèi)(-3.38)、工、交、商業(yè)部門事業(yè)費(fèi)(-0.20)、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)(-0.20)、文教、科學(xué)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)(-15.13)等(模型一)；挖潛改造資金和科技三項(xiàng)費(fèi)用(-7.11)和地質(zhì)勘探費(fèi)(-3.67)(模型二)。這說明，即便收入和補(bǔ)助金為零，消費(fèi)者在這些項(xiàng)目上也必須投入一定的開支，以保證它們的供給。從公共產(chǎn)品的性質(zhì)上，這些產(chǎn)品屬于混合公共產(chǎn)品，或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)多元化供給。

(三)橫向研究

分別應(yīng)用模型一和模型二。對(duì)中國政府公共支出進(jìn)行橫向研究，結(jié)果見表4。

從表4可以看出：

1大部分模型的擬合優(yōu)度較好，且模型一的擬合效果明顯要好于模型二。一般而言。對(duì)橫向分析而言，擬合優(yōu)度達(dá)到0.5便可理解為擬合優(yōu)度較高。從兩個(gè)模型的回歸結(jié)果來看，大多數(shù)模型的擬合優(yōu)度都較高，有的甚至超過了0.9，如模型一中的公檢法司支出(0.93)。對(duì)同一公共支出項(xiàng)目的兩個(gè)回歸結(jié)果進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)模型二的擬合優(yōu)度普遍高于模型一。此外。模型二對(duì)地質(zhì)勘探費(fèi)、工業(yè)交通部門事業(yè)費(fèi)以及行政管理費(fèi)的回歸效果太差而沒有給出。

2多數(shù)收入彈性遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于1部分支出的收入彈性極小。例如：地質(zhì)勘探費(fèi)(-0.0004)、農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費(fèi)(0.0007)、工業(yè)交通部門事業(yè)費(fèi)(0.0002)、外交外事支出(0.0001)等(模型一)；農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費(fèi)(0.0007)、外交外事支出(0.0001)等(模型二)。這說明與

收入增長(zhǎng)相比，公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重短缺，并且供給模式有待多元化。

3多數(shù)補(bǔ)助金彈性在0—2之間，包括：地質(zhì)勘探費(fèi)(0.32)、農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費(fèi)(0.17)、工業(yè)交通部門事業(yè)費(fèi)(0.69)、文體廣播事業(yè)費(fèi)(0.72)、科學(xué)事業(yè)費(fèi)(0.29)、衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)(1.95)、外交外事支出(0.01)、公檢法司支出(1.80)、城市維護(hù)費(fèi)(0.22)等。部分支出的補(bǔ)助金彈性較高，包括：基本建設(shè)(14.22)、行政管理費(fèi)(5.31)、教育事業(yè)費(fèi)(3.61)等。由于社會(huì)補(bǔ)助金主要包括由民政部門開支的烈士家屬和犧牲病殘人員家屬的一次性、定期撫恤金，革命傷殘人員的撫恤金，各種傷殘補(bǔ)助費(fèi)，烈軍屬、復(fù)員退伍軍人生活補(bǔ)助費(fèi)，退伍軍人安置費(fèi)，優(yōu)撫事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)，烈士紀(jì)念建筑物管理、維修費(fèi)，自然災(zāi)害救濟(jì)事業(yè)費(fèi)和特大自然災(zāi)害災(zāi)后重建補(bǔ)助費(fèi)等，這說明中國政府應(yīng)進(jìn)一步關(guān)注并減輕這部分人員在基本建設(shè)、行政管理費(fèi)以及教育事業(yè)費(fèi)等方面的負(fù)擔(dān)。此外，與表3的結(jié)果類似，總支出項(xiàng)的補(bǔ)助金彈性很高，達(dá)到了47.16。表明將補(bǔ)助金作為變量不嚴(yán)謹(jǐn)。

4行政管理經(jīng)費(fèi)過高。從研究結(jié)果來看，行政管理費(fèi)的截距項(xiàng)達(dá)到103.09，在所有公共支出的項(xiàng)目中最高。這說明中國行政機(jī)構(gòu)過于龐大，行政管理經(jīng)費(fèi)過高，必須設(shè)法控制公共部門的膨脹。

綜合表3和表4，我們看到，應(yīng)該改進(jìn)公共支出的現(xiàn)有實(shí)證研究方法，在評(píng)估模型中剔除掉補(bǔ)助金這一變量。從結(jié)果來看，中國總支出的收入彈性在0.1左右，這小于西方現(xiàn)有的研究結(jié)果。說明相對(duì)于收入增長(zhǎng)，中國公共產(chǎn)品的供給較為短缺，需要優(yōu)化公共產(chǎn)品的供給模式。當(dāng)然，應(yīng)該注意中國研究結(jié)果與西方現(xiàn)有研究的區(qū)別，不能簡(jiǎn)單地對(duì)兩種結(jié)果進(jìn)行對(duì)比。此外，公共產(chǎn)品的實(shí)證研究方法本身具有局限性，需要在研究時(shí)與規(guī)范分析相結(jié)合。

三、結(jié)論和建議

就國民收入與公共支出的關(guān)系來看，中國的情形與已有研究結(jié)論是基本一致的：公共支出要受到國民收入的影響。除此之外，中國公共支出還要受到勞動(dòng)力參與率的顯著影響。實(shí)證研究說明，中國公共部門規(guī)模龐大，行政管理經(jīng)費(fèi)過高，必須深化行政管理體制改革，控制公共部門的膨脹和公共支出的增長(zhǎng)。結(jié)合分析結(jié)論，提出如下幾方面的建議：

(一)推進(jìn)大部門體制改革，控制公共部門的膨脹

推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。大部門體制改革要把健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)以及加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法部門建設(shè)，簡(jiǎn)化公務(wù)手續(xù)和環(huán)節(jié)作為重點(diǎn)，堅(jiān)持優(yōu)化結(jié)構(gòu)與提高行政效能的有機(jī)統(tǒng)一。按照漸進(jìn)式改革的思路，從職能交叉突出、職責(zé)交叉嚴(yán)重、矛盾相對(duì)集中的一些部門開始，推進(jìn)大部門體制改革。在合理確定機(jī)構(gòu)職責(zé)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)分工，形成互相制約、互相配合的機(jī)制，確保政令暢通?；庹写嬖诘臋C(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門的矛盾以及權(quán)限沖突，減少和規(guī)范行政審批，提高政策執(zhí)行效能。逐步健全行政組織立法，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)、編制的法定化，從制度上保證政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)分工的科學(xué)化、規(guī)范化。按照決策、執(zhí)行與監(jiān)督相分開的原則。實(shí)行政策和規(guī)則制定、行政執(zhí)法、糾紛解決、行政監(jiān)督四類職能和機(jī)構(gòu)的適度分離，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)。

(二)實(shí)施多元化供給模式，增加公共產(chǎn)品的供給

為促進(jìn)公共產(chǎn)品的有效供給，應(yīng)該借鑒公共產(chǎn)品供給的不同形式。實(shí)施多元化供給模式，即將原來由政府直接從事生產(chǎn)和供給的服務(wù)分散交由企業(yè)、非營利組織甚至個(gè)人和政府共同承擔(dān)，從而構(gòu)成一個(gè)多元性、混合式的、高效的供給體制。對(duì)于具有不同特征的公共產(chǎn)品，應(yīng)采取不同的供給方式。對(duì)于受益很容易實(shí)現(xiàn)排他性的公共產(chǎn)品，如灌溉用機(jī)電井、農(nóng)機(jī)服務(wù)等，可以通過市場(chǎng)化轉(zhuǎn)化為私人品：對(duì)于受益較容易實(shí)現(xiàn)排他的公共產(chǎn)品，如農(nóng)村小型水利設(shè)施等，可以完全由私人供給；對(duì)于受益可以實(shí)現(xiàn)部分排他的公共產(chǎn)品，如農(nóng)村基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、義務(wù)教育、農(nóng)村生態(tài)等，部分由私人供給，部分由政府供給：對(duì)于對(duì)成員無受益排他性，對(duì)非成員有排他性的公共產(chǎn)品。如專業(yè)協(xié)會(huì)、合作社、社區(qū)公共設(shè)施等，可以實(shí)現(xiàn)俱樂部供給：對(duì)于受益難以排他或政府借以實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)的公共產(chǎn)品，如一般性農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、人畜公共衛(wèi)生服務(wù)等，可以采取公私合作的PPP模式：而對(duì)于受益不能排他或政府借以實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)的公共產(chǎn)品，如農(nóng)村基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、計(jì)劃生育、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、大型骨干水利工程、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、全國性的農(nóng)業(yè)病蟲害防治等，則應(yīng)由政府供給。同時(shí)，應(yīng)改變當(dāng)前的籌資形式，建立以政府為主體，吸收社會(huì)參與的多主體籌資體制。也就是以公共財(cái)政作為籌資的基礎(chǔ)，運(yùn)用多種籌資手段，如征稅、減稅讓利、有償籌資、使用者付費(fèi)購買以及救助性等手段，拓展市場(chǎng)的資本融資，吸引和鼓勵(lì)非政府組織、個(gè)人及國外組織和機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資。

(三)推進(jìn)公共服務(wù)均等化，提高社會(huì)保障支出的比重

加大對(duì)社會(huì)保障的投入，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，不斷提高政府財(cái)政支出中社會(huì)保障支出所占的比重。建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。形成最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)和最低工資標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整機(jī)制，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍。實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。完善城鎮(zhèn)沒有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的困難集體企業(yè)和無工作老年人的基本生活保障辦法，針對(duì)未能參加社會(huì)保險(xiǎn)或即使參加了社會(huì)保險(xiǎn)而生活依然貧困的城鄉(xiāng)居民，建立城鄉(xiāng)居民最低生活保障和社會(huì)醫(yī)療救助制度。落實(shí)被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策，做到即征即保。建立既符合農(nóng)民工的特點(diǎn)、又能與現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，推動(dòng)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。解決國有企業(yè)改革中部分職工安置和社會(huì)保障的轉(zhuǎn)制成本，落實(shí)關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)職工的安置和社會(huì)保障政策，解決困難企業(yè)拖欠職工工資。完善養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)待遇與繳費(fèi)掛鉤的辦法，鼓勵(lì)從業(yè)人員多工作、多參保、多享受待遇，不斷擴(kuò)大覆蓋范圍和增加基金收入。提高統(tǒng)籌層次，制定全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法。采取多種方式充實(shí)社會(huì)保障基金，加強(qiáng)基金監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)保值增值。加強(qiáng)征繳管理，嚴(yán)格執(zhí)行社會(huì)保險(xiǎn)登記和繳費(fèi)申報(bào)制度，強(qiáng)化稽核和監(jiān)察執(zhí)法，確保基金應(yīng)收盡收：建立健全內(nèi)部控制、信息披露、要情報(bào)告制度等基金監(jiān)督制度，完善社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)的工作機(jī)制，加大基金監(jiān)督工作力度。

(四)深化就業(yè)體制改革。改善公共開支的結(jié)構(gòu)

從實(shí)證分析的結(jié)果來看，隨著全社會(huì)失業(yè)率的上升，政府不得不增加更多的公共支出。這說明就業(yè)不僅是民生之本，而且對(duì)于控制公共部門的開支有重要的影響。因而，必須堅(jiān)持實(shí)施積極的就業(yè)政策。加強(qiáng)政府引導(dǎo)，完善市場(chǎng)就業(yè)機(jī)制，支持自主創(chuàng)業(yè)，擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模，改善就業(yè)結(jié)構(gòu)。建立面向全體勞動(dòng)者的促進(jìn)就業(yè)工作制度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)制度和體系規(guī)范的人力資源市場(chǎng)，加強(qiáng)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，規(guī)范和協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系，完善和落實(shí)國家對(duì)農(nóng)民工的政策，依法維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益；健全面向全體勞動(dòng)者的職業(yè)教育培訓(xùn)制度，建立面向全體勞動(dòng)者的職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)資格證書制度和體系，鼓勵(lì)和支持各類職業(yè)院校、職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和用人單位依法開展就業(yè)前培訓(xùn)、在職職業(yè)技能培訓(xùn)、繼續(xù)教育培訓(xùn)和再就業(yè)培訓(xùn)，形成面向所有勞動(dòng)者終身學(xué)習(xí)的職業(yè)培訓(xùn)體系：建立困難群體就業(yè)援助制度，對(duì)困難群體實(shí)施優(yōu)先扶持和重點(diǎn)幫助的就業(yè)援助，幫助零就業(yè)家庭解決就業(yè)困難；完善支持自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)政策，支持和鼓勵(lì)勞動(dòng)者自主擇業(yè)，加強(qiáng)就業(yè)觀念教育，充分調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者就業(yè)的主動(dòng)性和能動(dòng)性，促進(jìn)他們發(fā)揮就業(yè)潛能和提高職業(yè)技能，依靠自身努力，自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，使更多勞動(dòng)者成為創(chuàng)業(yè)者。