劉愛(ài)軍　呂學(xué)芳

摘要：實(shí)踐證明，制度創(chuàng)新滯后是嚴(yán)重制約和影響武陵山區(qū)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面小康的根本根源。武陵山區(qū)地處湘鄂渝黔邊區(qū)，在科學(xué)農(nóng)地制度、公共財(cái)政制度、農(nóng)村金融制度、農(nóng)業(yè)科技制度、村民自治制度、農(nóng)村教育制度、戶籍制度、社會(huì)保障制度等領(lǐng)域存在明顯的制度缺失。

關(guān)鍵詞：武陵山區(qū)農(nóng)村；全面小康；制度缺失

中圖分類號(hào)：F061.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

The Institutional Factors against Building All-round Well-off Rural Wulin Mountainous Area

LIU Ai-jun¹，LV Xue-fang²

(1.School of Marxism Education，Nankai University，Tianjin 300071，China；

2. College of Marxism，Jishou University，Jishou 416000，China)

Abstract：The practice shows that the low-level institutional innovation is the source of reasons for restricting the rural Wuling mountainous area from building the all-round well-off society. This area is located in the border area of Hunan，Hubei，Chongqing，and Guizhou，where there exist many problems in agricultural system，public budgeting system，rural financial system，agricultural S & T system，villager self-governing system，rural education system，census register system social insurance system，etc.

Key words：rural Wuling mountainous area；all-round well-off society；institutional defects

武陵山脈地處中國(guó)中南部，跨越湖南、湖北、貴州、重慶四省市，長(zhǎng)度約420公里，面積約12.7萬(wàn)平方公里，地域包括52個(gè)縣級(jí)行政單位，人口約2 300萬(wàn)，少數(shù)民族人口約占60%，居住著土家族、苗族、瑤族、侗族、白族等30多個(gè)少數(shù)民族。①具體而言，武陵山區(qū)包括湘西土家族苗族自治州(簡(jiǎn)稱湘西州，下同)、張家界市、懷化市、恩施土家族苗族自治州(簡(jiǎn)稱恩施州，下同)、貴州銅仁市、重慶黔江區(qū)等。當(dāng)前，武陵山區(qū)農(nóng)村雖然在各級(jí)政府的重視和領(lǐng)導(dǎo)下，在國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的扶植下，得到了較快的發(fā)展，但與我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)還存在較大的差距。如2004年全區(qū)農(nóng)村居民人均純收入為1 776元，農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)為55.7%，與我國(guó)全面小康社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)分別相差6 234元、15.7%。^[1]武陵山區(qū)地處湘鄂渝黔邊區(qū)，在經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、文化制度、社會(huì)制度等領(lǐng)域存在明顯的制度缺失，具體而言，主要有以下八方面。

一、科學(xué)農(nóng)地制度的缺失

(一)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不清晰

第一，農(nóng)地所有權(quán)主體虛位?！八袡?quán)的主體只能有一個(gè)，且明晰、具體和確定，即具有惟一性和確定性。然而，我國(guó)的農(nóng)地所有權(quán)主體卻與此不相符合，是虛位的設(shè)計(jì)?！?sup>[2]據(jù)調(diào)查，武陵山區(qū)農(nóng)村農(nóng)地所有權(quán)主體虛位主要表現(xiàn)為兩方面：一方面，法律規(guī)定的農(nóng)地屬農(nóng)民“集體”所有非常模糊，因?yàn)榉烧J(rèn)定的“集體”包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體、村集體和組集體三級(jí)?！凹w”是指哪一級(jí)，農(nóng)地到底屬于哪級(jí)所有，相關(guān)法律都沒(méi)有作出明確規(guī)定；另一方面，行使集體所有權(quán)的組織形式不健全。我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等法律法規(guī)雖然農(nóng)地屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織②，但武陵山區(qū)大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)解體或名存實(shí)亡。如湘西州吉首市的己略鄉(xiāng)己略村，就根本沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)了，雖然己略鄉(xiāng)的其他村仍有極個(gè)別的集體經(jīng)濟(jì)，但也并沒(méi)有什么固定場(chǎng)所，甚至連村民小組的印章都取消了；其他地區(qū)如重慶黔江區(qū)秀山土家族苗族自治縣、恩施州一些村的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也是名存實(shí)亡了，起不到應(yīng)有的作用。

第二，農(nóng)地使用權(quán)不完整、不穩(wěn)定。根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，使用權(quán)是所有權(quán)的一種派生權(quán)利，并受所有權(quán)的限制和約束。由于武陵山區(qū)農(nóng)地所有權(quán)主體虛位，導(dǎo)致該地區(qū)農(nóng)地使用權(quán)很不完整，主要表現(xiàn)為：一是隨意動(dòng)地，農(nóng)民的占有權(quán)受到侵害；二是農(nóng)民收益高時(shí)就強(qiáng)行提高承包標(biāo)的額；三是農(nóng)地使用權(quán)仍沒(méi)有獲得抵押權(quán)、租賃權(quán)、繼承權(quán)的合法地位。

第三，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)界定不明晰。由于《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等法律法規(guī)至今沒(méi)有非常明晰地界定農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)^[2]，因此，武陵山區(qū)承包農(nóng)戶的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)也沒(méi)有得到法律的認(rèn)可。

(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度不健全

由于武陵山區(qū)地處湘鄂渝黔邊區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較落后，加上該地區(qū)的地域限制，導(dǎo)致土地歷來(lái)具有的、中國(guó)傳統(tǒng)的就業(yè)功能正在逐漸弱化，土地閑置拋荒現(xiàn)象日益嚴(yán)重。即使少數(shù)農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村另辟他路，但依然不改其對(duì)土地依賴的傳統(tǒng)，渴望土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠長(zhǎng)期保持穩(wěn)定，故該地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度仍很不健全，農(nóng)地流轉(zhuǎn)數(shù)量很少。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，到2006年7月止，湘西州龍山縣茨巖塘鎮(zhèn)全鎮(zhèn)只有55戶農(nóng)戶的土地進(jìn)行了長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)面積僅只有239.5畝③；懷化市流轉(zhuǎn)的土地雖然占承包土地面積的8.7%，但與長(zhǎng)沙市相比而言，相差6.5個(gè)百分點(diǎn)④；恩施州利川市自延長(zhǎng)土地承包期以來(lái)，土地流轉(zhuǎn)5 821戶，流轉(zhuǎn)面積15 250畝(轉(zhuǎn)包4 385戶，面積10 970畝；轉(zhuǎn)讓420戶，面積1200畝；租賃235戶，面積800畝；互換457戶，面積1 300畝；代耕324戶，面積980畝)。⑤此外，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，由于武陵山區(qū)農(nóng)民的市場(chǎng)主體意識(shí)以及整個(gè)流轉(zhuǎn)環(huán)境還不成熟，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)行為存在流轉(zhuǎn)操作程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)期短，集中程度不高、中介組織不夠健全、引進(jìn)開(kāi)發(fā)業(yè)主難度大等一系列問(wèn)題，從而嚴(yán)重制約了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

二、公共財(cái)政制度的缺失

當(dāng)前，武陵山區(qū)農(nóng)村發(fā)展缺乏公共財(cái)政的制度性保證，主要表現(xiàn)在：一是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)投入短缺。長(zhǎng)期的投入不足使得鄉(xiāng)村公路、農(nóng)田水利、通訊設(shè)施等方面的建設(shè)普遍落后。二是免征農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民其他負(fù)擔(dān)依然較沉重，主要是教育和醫(yī)療負(fù)擔(dān)過(guò)重。由于該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，各地區(qū)生產(chǎn)總值絕對(duì)不足，因而投資在教育、醫(yī)療方面的資金相對(duì)而言過(guò)少，甚至個(gè)別地區(qū)在醫(yī)療投資方面無(wú)相關(guān)具體記錄。具體情況如表1所示。

三、金融服務(wù)制度的缺失

目前，我國(guó)武陵山區(qū)的農(nóng)村金融體系存在兩大缺陷，導(dǎo)致無(wú)法適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)的需要：一是農(nóng)村金融市場(chǎng)不完善。武陵山區(qū)農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行雖然按中央政策的要求擴(kuò)大了支農(nóng)范圍，但僅有極少數(shù)的商業(yè)性農(nóng)業(yè)企業(yè)貸款，沒(méi)有真正意義上的農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)園區(qū)及農(nóng)戶貸款。至于該地區(qū)的信用社仍然存在資金比較短缺的現(xiàn)象，“三農(nóng)”資金仍供不應(yīng)求，農(nóng)民貸款難問(wèn)題還很突出。信用社貸款平均每鄉(xiāng)不超過(guò)400萬(wàn)元/年，有些信用社甚至處于資不抵債卻還繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的兩難困境之中，可見(jiàn)，信用社也基本上失去了支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，具體情況見(jiàn)表2。二是國(guó)有銀行仍處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，民間金融資本和互助型金融發(fā)育非常緩慢。

注釋：

① 全國(guó)政協(xié)民族和宗教委員會(huì)的《關(guān)于加快武陵山區(qū)民族地區(qū)旅游開(kāi)發(fā)與協(xié)作的建議》[Z].

② 《土地管理法》第10條[Z].

③ 湘西州農(nóng)經(jīng)局經(jīng)營(yíng)體制科.積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn) 加快新農(nóng)村建設(shè)步伐[EB/OL].http：//njw.xxz.gov.cn.

④ 湖南省農(nóng)調(diào)隊(duì)蔡銓，周凱.對(duì)湖南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考[EB/OL].http：//www.sannong.gov.cn.

⑤ 利川市反映農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題及對(duì)策[EB/OL].中國(guó)恩施網(wǎng)http：//www.Cnenshi.cn.

⑥ 湘西州2006年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[Z].

⑦ 銅仁市2005年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[Z].

⑧ 黔江區(qū)2006年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[Z].

⑨ 恩施州2006年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[Z].

⑩ 全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)點(diǎn)重慶市黔江區(qū)發(fā)改委.重慶市黔江區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的問(wèn)題和對(duì)策建議[EB/OL].http：//xwzx.ndrc.gov.cn/rdzt/xncjs/t20070820_154623.htm.

[11] 銅仁地區(qū)“陽(yáng)光工程”工作情況調(diào)查分析報(bào)告[EB/OL].銅仁農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)http：//www.tragri.gov.cn.

[12] 羅天明.湘西州農(nóng)村貧困人口轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的試點(diǎn)分析[EB/OL].湘西農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)http：//www.zzz-hnagri.gov.cn.

[13] 張家界市勞動(dòng)和社會(huì)保障局.張家界市就業(yè)培訓(xùn)工作情況[EB/OL].http：//www.nvqol.net.

[14] 懷化農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)http：//www.hhagri.gov.cn.

[15] 《全州農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽(yáng)光工程第一批任務(wù)完成情況的通報(bào)》恩施農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)http：//www.hbesagri.gov.cn.

[16] 銅仁市農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)力度大就業(yè)效果好[EB/OL].銅仁行署網(wǎng)：http：//tongren.mofcom.gov.cn.

[17] 湘西州2006年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[Z].

[18] 張家界2006年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[Z].

[19] 2006年銅仁統(tǒng)計(jì)年鑒[Z].

[20] 懷化市2006年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[Z].

[21] 恩施州2006年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[Z].

[22] 黔江區(qū)2006年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[Z].

參考文獻(xiàn)：

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[2] 劉愛(ài)軍.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)厘定是保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)[J].財(cái)經(jīng)科學(xué)，2006(11)：98-99

[3] 湖南省統(tǒng)計(jì)局.湖南農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響分析——湖南省第五次人口普查分析與研究[EB/OL].[2007-05-21].湖南統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)http：//www.hntj.gov.cn/rkpc/200208260013.htm.

[4] 湖北省統(tǒng)計(jì)局.湖北省第五次人口普查公報(bào)[Z].

(責(zé)任編輯：張淑蓮)