王 瑋
摘要國際制度作為國際規(guī)范結(jié)構(gòu),會(huì)對成員國和非成員國產(chǎn)生影響。盡管現(xiàn)有研究廣泛探討了國際制度對國家行為的塑造作用,但是國際制度對非成員國的作用的動(dòng)因何在,其作用是否等同于對成員國的作用,對這些問題的回答卻是當(dāng)前研究所缺乏的。針對有些國家未加入特定國際制度卻遵從該制度的規(guī)范體系的經(jīng)驗(yàn)事實(shí),本文試圖提出一個(gè)理論解釋的基本框架。本文指出,如果非成員國同國際制度互動(dòng)的渠道存在,且非成員國對此渠道的依賴比較高,那么國際制度可以塑造互動(dòng)發(fā)生的環(huán)境,進(jìn)而塑造非成員國的行為。這種情況下,非成員國的行為會(huì)體現(xiàn)出對規(guī)范體系的遵從。
關(guān)鍵詞國際制度非成員國社會(huì)環(huán)境
中圖分類號:D80文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1005-4812(2009)02-0065-72
國際制度對成員國的作用學(xué)界已有很多研究,對非成員國是否也有作用,有何種作用,如何發(fā)揮作用,相關(guān)的研究則不多。實(shí)際上,這是一個(gè)值得研究的重要問題。觀察現(xiàn)實(shí)可以發(fā)現(xiàn),很多非成員國與國際制度存在密切互動(dòng),不但接受國際制度的行為規(guī)范,而且可能在隨后成為國際制度的成員。為了解釋國際制度對非成員國的影響,本文討論了國際制度的作用范圍以及國際制度和非成員國互動(dòng)的方式,解釋了國際制度的社會(huì)化環(huán)境對非成員國的影響與塑造作用。在說明本文所論證的觀點(diǎn)過程中,中國與防擴(kuò)散國際制度的互動(dòng)構(gòu)成了一個(gè)檢驗(yàn)規(guī)范擴(kuò)散解釋的經(jīng)驗(yàn)事例。
一、國際制度與非成員國的互動(dòng)
多年來,國際制度研究一直有兩個(gè)重要的關(guān)注點(diǎn):一是國際制度是否有用,二是它們?nèi)绾伟l(fā)揮作用。對于前者,學(xué)界的討論早已“塵埃落定”,而后者則是目前研究的重點(diǎn)。對國際制度的作用進(jìn)行解釋,學(xué)界有兩種基本的視角,即理性主義與建構(gòu)主義。理性主義者認(rèn)為國際制度得到遵守是因?yàn)閲页鲇诶硇杂?jì)算,要追求預(yù)期功用的最大化,奉行結(jié)果導(dǎo)向的邏輯。建構(gòu)主義認(rèn)為國際制度得到遵守是因?yàn)閲沂艿搅松鐣?huì)化作用,要以符合自己身份和社會(huì)規(guī)范的方式行動(dòng),遵從的是正當(dāng)性導(dǎo)向的邏輯。
從上述兩種解釋看,無論是理性選擇還是社會(huì)化,所涉及的都是一般意義上國際制度與國家間的互動(dòng)關(guān)系。這種互動(dòng)肯定包括國際制度與成員國的關(guān)系,那么是否也包括國際制度與非成員國的關(guān)系呢?對于這一點(diǎn),我們可以考察與國際制度有互動(dòng)的不同行為體的稱謂。格林·莫爾(A.Glenn Mower,Jr.)對聯(lián)合國的觀察員國家做過考察,這些觀察員國家曾先后被稱為“非成員國代表”、“準(zhǔn)成員”、“無投票權(quán)成員”等。這些稱呼是大體同義的,它們表明聯(lián)合國同非成員國是存在互動(dòng)的。斯蒂芬·赫德(Stephen R.Hurt)在研究歐盟同非洲、加勒比和太平洋地區(qū)發(fā)展中國家(非加太國家)之間的經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系時(shí),也涉及了類似問題。他把博茨瓦納、萊索托、納米比亞和斯威士蘭(BLNS)稱為“自由貿(mào)易協(xié)定的事實(shí)成員”。這種“事實(shí)成員”,也是指同國際制度互動(dòng)的非成員國。
上述事例表明,國際制度與非成員國是存在互動(dòng)關(guān)系的。蘇長和認(rèn)為,“作為國際規(guī)范結(jié)構(gòu)的國際制度,會(huì)對任何國家(無論是制度外的國家還是制度內(nèi)的國家)的行動(dòng)構(gòu)成不同程度的限制和約束”。在國際制度的框架下,其作用對象在很多情況下可能都包括兩大類,即“成員”與“參與者”?!俺蓡T”是指“正式成員”,而“參與者”則是參與互動(dòng)的非成員國。正式成員是享有完全的權(quán)利與義務(wù)的,而非成員國雖然也參與互動(dòng),會(huì)接受一定的約束并享有一定的權(quán)利,但并不正式且程度有限。此外,并不是所有未加入國際制度的國家都會(huì)參與國際制度互動(dòng),而且并不是所有參與互動(dòng)的非成員國都會(huì)受到國際制度的影響。相反,只有那些與國際制度存在利益或價(jià)值關(guān)聯(lián)的非成員國才有可能受到國際制度的影響。
這里把國際制度的影響范圍劃分為三個(gè)層次。第一個(gè)層次由國際制度的成員國構(gòu)成。第二個(gè)層次由國際制度的利益關(guān)聯(lián)國構(gòu)成。所謂利益關(guān)聯(lián)國,是指因一項(xiàng)國際制度發(fā)起而與此產(chǎn)生物質(zhì)利益關(guān)聯(lián)的非成員國。1957年3月,歐洲經(jīng)濟(jì)共同體簽訂的《羅馬條約》以附件形式確立了“聯(lián)系國”制度?!?規(guī)定成員國)可以向原來與共同體成員國有傳統(tǒng)殖民地或附屬領(lǐng)地關(guān)系的國家提供某些特殊優(yōu)待”。但是只要共同體成員愿意,它們隨時(shí)可以撤銷給予這些聯(lián)系國的優(yōu)待。而且需要注意的是,直到《雅溫德協(xié)定》簽訂為止,并沒有聯(lián)系國的自主參加。所以嚴(yán)格地講,在《雅溫德協(xié)定》簽訂之前,這些聯(lián)系國并不是成員國,而只是歐共體的利益關(guān)聯(lián)國。第三個(gè)層次由國際制度的價(jià)值關(guān)聯(lián)國構(gòu)成。例如,中國雖未加入“防止彈道導(dǎo)彈擴(kuò)散海牙行為準(zhǔn)則”(Hcoc),但一直與包括準(zhǔn)則成員國在內(nèi)的各方保持溝通,共同致力于防止彈道導(dǎo)彈擴(kuò)散?!霸趯?dǎo)彈防擴(kuò)散問題上,中國與‘準(zhǔn)則的宗旨和目標(biāo)是一致的。中國愿與‘準(zhǔn)則成員國保持接觸和溝通,加強(qiáng)導(dǎo)彈防擴(kuò)散領(lǐng)域的交流與合作?!痹谶@里,中國可以被視作是海牙行為準(zhǔn)則的價(jià)值關(guān)聯(lián)國。
國際制度的非成員國成為其關(guān)聯(lián)國,是因?yàn)閰⑴c了同國際制度的互動(dòng),并且在互動(dòng)過程中產(chǎn)生了現(xiàn)實(shí)的或者認(rèn)識上的關(guān)聯(lián)。這種關(guān)聯(lián)在非成員國與國際制度建立互動(dòng)渠道的努力中得到體現(xiàn)。概言之,非成員國至少可以通過三種方式同國際制度建立互動(dòng)渠道,分別是非成員國和國際制度建立的直接渠道、以制度內(nèi)國家為中介的間接渠道和以其它國際制度為中介的間接渠道。其中,直接渠道是指在一項(xiàng)國際制度框架之外或者在國際制度的基礎(chǔ)之上,建立起的直接對話渠道。例如,在聯(lián)合國創(chuàng)始之初,朝鮮、越南等國都被排斥在外。隨后,在討論朝鮮問題和柬埔寨控訴越南侵略的問題時(shí),它們以觀察員身份出席了相關(guān)的聯(lián)合國會(huì)議,參加了部分討論并獲得了相關(guān)的會(huì)議材料。
以制度內(nèi)國家為中介的間接渠道更多出現(xiàn)在雙邊關(guān)系緊密的國家之間。例如,在英國加入歐共體之前,歐共體六個(gè)成員的糖業(yè)生產(chǎn)都是以本地出產(chǎn)的甜菜為原料,而英國糖業(yè)生產(chǎn)的原料則依賴加勒比地區(qū)出產(chǎn)的甘蔗。英國加入歐共體之后同其它成員達(dá)成協(xié)定,使加勒比出產(chǎn)的甘蔗可以自由進(jìn)入歐共體市場;而歐共體成員的甜菜制糖實(shí)行配額生產(chǎn)。這無疑為加勒比甘蔗出口國干預(yù)歐共體糖業(yè)市場提供了有效途徑。
非成員國通過其它方式參與國際制度的互動(dòng),主要背景是國際制度的網(wǎng)格化。盡管各國對國際組織的“參與率”不同,但鮮有孤立在各種國際組織之外的國家。一些國家可能不是某國際制度的成員,卻與該國際制度中的部分成員同屬其它國際制度。這種交迭成員的情況導(dǎo)致國際制度的相互影響。假定國際體系中只有A、B、c三個(gè)國家,以及11和12兩個(gè)國際制度。其中,A只參加了II,B只參加了12,而c則同時(shí)參加了全部兩個(gè)國際制度。那么,c國可以在國際制度12中為A與12互動(dòng)提供中介。同理,也會(huì)為B與11互動(dòng)提供橋梁。將這一觀點(diǎn)放大,交叉成員的存在為非成員國參與提供了渠道。
二、國際制度對社會(huì)環(huán)境的塑造
從國際制度的最根本屬性來看,它是在一定的國際關(guān)系領(lǐng)域中匯聚了行為體期望的一組明確或含蓄的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序,或者說是一系列可以制約行為體行為、塑造預(yù)
期、給定角色的正式或非正式規(guī)則的集合。國際制度作為一個(gè)規(guī)則體系可以為成員國實(shí)現(xiàn)制度紅利,而這種紅利的持續(xù)實(shí)現(xiàn)內(nèi)在地要求該規(guī)則體系不斷地?cái)U(kuò)大到更廣的范圍。這實(shí)際上是典型的多多益善邏輯。英國東漸的殖民擴(kuò)張是出于這種考慮、克林頓提出“拓展民主地帶”體現(xiàn)的是這種思想、北約東擴(kuò)反映的也是這種邏輯。
另一方面,國際制度可以為成員提供交易場所、降低交易成本、減少信息不對稱。而一些非成員國尤其是與該國際制度有重大利益關(guān)聯(lián)的國家,會(huì)希望能夠得到這些制度紅利。這體現(xiàn)了益善益多的邏輯,即國家希望參加那些能產(chǎn)生收益增量的國際制度。可以看出,這些國家會(huì)積極謀求加入或者至少建立起互動(dòng)的渠道。比如說,上海合作組織成立之后,在中亞地區(qū)有重要利益訴求的蒙古、伊朗、巴基斯坦、印度都表現(xiàn)出極大的興趣?!皬?004年6月在塔什干舉行的上海合作組織第四次峰會(huì)上,蒙古國獲得觀察員地位。2005年7月,在阿斯塔納舉行的第五次峰會(huì)決定給予巴基斯坦、伊朗、印度觀察員地位。”
由上可知,一方面國際制度會(huì)自主地尋求擴(kuò)張,另一方面一些非成員國會(huì)謀求加入國際制度。這兩方面的因素使國際制度有機(jī)會(huì)塑造非成員國與之互動(dòng)的國際環(huán)境。在這里,非成員國對互動(dòng)渠道的依賴性是必要的前提。比如說加勒比糖業(yè)原料出產(chǎn)國對英國市場高度依賴。反之,如果非成員國對這些渠道的依賴程度不高,那么它們便不見得會(huì)接受國際制度塑造的環(huán)境。比如說,塔利班執(zhí)掌政權(quán)時(shí)期的阿富汗曾宣稱摧毀境內(nèi)的巨佛雕像,并最終不顧國際社會(huì)的呼吁實(shí)施了它所宣稱的行動(dòng)。由于阿富汗政權(quán)幾乎與外界完全隔絕,國際社會(huì)很難左右其國內(nèi)行動(dòng)。
因此,如果非成員國對互動(dòng)渠道的依賴性比較高,那么國際制度就會(huì)發(fā)揮出塑造互動(dòng)環(huán)境的作用。具體而言,國際制度塑造的“社會(huì)環(huán)境”分為兩種情況:基本社會(huì)環(huán)境和深層社會(huì)環(huán)境。對非成員國來說,基本社會(huì)環(huán)境要求非成員國承認(rèn)和尊重國際制度的規(guī)則體系。以國家間建立軍事同盟為例,只要這樣的“外交婚姻”是由當(dāng)事各方自主決定,不違反國際法準(zhǔn)則,那么它的存在應(yīng)受到別國的承認(rèn)和尊重。國際社會(huì)中的其他成員必須承認(rèn)并且尊重當(dāng)事方自主選擇的權(quán)利。對任何一項(xiàng)國際制度而言,它的設(shè)立是經(jīng)過成員國自主決定的產(chǎn)物。只要這項(xiàng)制度不違背國際法準(zhǔn)則,非成員國就有必要承認(rèn)和尊重它的存在。
然而,從邏輯上講,“不否定”和“接受”是兩個(gè)不同的概念,不否定某事物并不意味著接受它。因此,基本社會(huì)環(huán)境預(yù)期了非成員國對國際制度的承認(rèn)與尊重,但它并不包含著對非成員國會(huì)遵守制度規(guī)則的預(yù)期。盡管國際制度的存在要求非成員國予以承認(rèn)和尊重,但是非成員國自身并無義務(wù)或必要去遵守其規(guī)則。按照學(xué)界主流觀點(diǎn),“選擇性參與”是中國對待國際制度的基本態(tài)度?!爸袊鴮H規(guī)范結(jié)構(gòu)的認(rèn)同在提高,對于現(xiàn)行國際規(guī)范結(jié)構(gòu)的合法性基礎(chǔ),基本不持否定和革命的態(tài)度。但是,中國對有些少數(shù)發(fā)達(dá)國家制定的、或者由美國絕對控制的國際制度仍然持保留和謹(jǐn)慎的態(tài)度。”在這里中國不持否定和革命態(tài)度體現(xiàn)了對未參與國際制度的承認(rèn)和尊重,而持保留和謹(jǐn)慎態(tài)度則體現(xiàn)了它沒有義務(wù)和必要據(jù)此采取行動(dòng)。
深層社會(huì)環(huán)境則進(jìn)一步要求參與互動(dòng)的非成員國接受制度的規(guī)范,并以此作為衡量其行為的標(biāo)準(zhǔn)。制度規(guī)范一旦得到廣泛擴(kuò)展,并上升為“主流國際社會(huì)認(rèn)可的行為模式”,就具有了強(qiáng)大的穿透力。即便獨(dú)立于其外的國家也需要參照這種體系,歐盟行為準(zhǔn)則(EU Code ofConduct)就是這樣的例子。盡管它是歐盟出口管制的基本條例,是一個(gè)區(qū)域性的國際規(guī)范。然而自1998年實(shí)施以來日漸成為國際性的參照文本,也日漸被認(rèn)為是給軍備控制的透明化程度確立了標(biāo)準(zhǔn)。
另外,一些國際規(guī)范的滲透性是如此之強(qiáng),以至于保持獨(dú)立在規(guī)范之外都有可能被視為是不滿或者挑戰(zhàn)國際規(guī)范。核不擴(kuò)散體系就包含著這樣的規(guī)范意義,使不簽署《核不擴(kuò)散條約》的國家被視作國際社會(huì)的遺棄者(intemational pariah)。上世紀(jì)六十年代,有一種觀點(diǎn)認(rèn)為到九十年代有核國家將達(dá)到25個(gè)。但是,由于《核不擴(kuò)散條約》的存在,這種悲觀的情景并沒有出現(xiàn)。與此同時(shí),南非、阿根廷、巴西、烏克蘭、白俄羅斯、哈薩克斯坦、利比亞等國先后選擇放棄核計(jì)劃并加入條約,這些事例一直以來被視作是核不擴(kuò)散規(guī)范的勝利。當(dāng)然,迄今為止,印度、以色列和巴基斯坦三國仍未簽署該條約。然而,也正因?yàn)樗鼈兩形醇尤?,才越來越深刻地感受到國際社會(huì)呼吁其加入的強(qiáng)大壓力。
綜上所述,國際制度會(huì)對參與互動(dòng)的非成員國構(gòu)成兩種社會(huì)環(huán)境,在此之下非成員國的行為會(huì)受到制約。在基本社會(huì)環(huán)境之下,非成員國被要求不否定國際制度;而在深層社會(huì)環(huán)境下,非成員國被要求接受國際制度。
三、非成員國的選擇
非成員國對互動(dòng)渠道的依賴決定了它們會(huì)適應(yīng)國際制度塑造的互動(dòng)環(huán)境,并采取相應(yīng)的合約行為。這首先表現(xiàn)為不阻撓成員國遵約的方面,如非歐盟國家不干涉歐盟的內(nèi)部事務(wù)。更進(jìn)一步表現(xiàn)在非成員國自身的遵約方面,如期望加入歐盟的中東歐國家按照歐盟模式進(jìn)行市場改革。非成員國的行為變化受兩方面因素的決定:其一,非成員國接受來自社會(huì)環(huán)境外部的“說服和教導(dǎo)”;其二,非成員國自主地開展內(nèi)部的學(xué)習(xí)。
首先來看非成員國對外部教導(dǎo)的接受情況。在這里,國際制度、制度內(nèi)國家和其它國際制度都可以扮演說服和教導(dǎo)非成員國的角色。這里著重討論制度內(nèi)國家和其它國際制度的教導(dǎo)作用。一方面,制度內(nèi)的單個(gè)國家可以成為說服和教導(dǎo)非成員國的行動(dòng)者,尤其是制度內(nèi)具有某種主導(dǎo)地位的國家。例如,按照歐共體與糖料出口國的協(xié)定,英國一直以高于國際平均水平的價(jià)格收購原料,為這些原料出口國提供了巨大的經(jīng)濟(jì)利益。這為英國積累了談判的籌碼,在日后糖業(yè)原料的國際價(jià)格上漲時(shí),能夠要求這些原料出產(chǎn)國保持價(jià)格穩(wěn)定。的確,出于長期利益的考慮,糖料出口國接受了英國的說服,在隨后幾十年里這些原料出產(chǎn)國與共同體一道維持了共同體內(nèi)部價(jià)格的基本平穩(wěn)。
另一方面,其它國際制度可以承擔(dān)起教導(dǎo)非成員國的責(zé)任。來看一些具體的事例,“海牙行為準(zhǔn)則”簽訂之前,日本、澳大利亞、韓國三次舉辦會(huì)議向東盟國家說明“準(zhǔn)則”的情況。然而到2002年“準(zhǔn)則”簽訂時(shí),東盟國家沒有選擇簽署。在2005年舉辦的東盟地區(qū)論壇(ARF)第12次會(huì)議上,美國、加拿大、俄羅斯、澳大利亞、日本、歐盟都呼吁論壇各方加強(qiáng)防擴(kuò)散努力。尤其是澳大利亞明確指出,“希望看到更多的本地區(qū)國家加入海牙行為準(zhǔn)則,以此作為針對各方彈道導(dǎo)彈計(jì)劃構(gòu)筑互信、保持克制的措施”??梢钥闯觯纠胁⒉灰苑罃U(kuò)散為主要宗旨的東盟地區(qū)論壇成為“海牙行為準(zhǔn)則”擴(kuò)展規(guī)范的場所。
非成員國接受來自外部的教導(dǎo),更多可能是出于自身的戰(zhàn)略考慮或者戰(zhàn)略適應(yīng)(strategiccalculation,strategic adaptation。這種情況下,認(rèn)可規(guī)則與否,非成員國會(huì)采取合約行為。由于跨國互動(dòng)的不斷增多和加深凸顯了互動(dòng)渠道的重要性,對獨(dú)立于重要國際制度之外的國