方　燁　馬　英

【摘 要】事業(yè)單位改革30年,是從適應(yīng)市場(chǎng)、走向市場(chǎng)到回歸公共服務(wù)本質(zhì)的30年,這一歷程反映了市場(chǎng)化與公共服務(wù)是事業(yè)單位改革的二重性選擇。實(shí)現(xiàn)政府職能與市場(chǎng)職能的合理分工,理順上級(jí)主管部門(mén)與事業(yè)單位的關(guān)系,規(guī)范事業(yè)單位的創(chuàng)收行為,是深化事業(yè)單位改革的必然途徑。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位 改革 公共服務(wù)

公共服務(wù)市場(chǎng)化一直是我國(guó)事業(yè)單位改革的核心問(wèn)題,也是引起很多爭(zhēng)議的問(wèn)題。事業(yè)單位改革的起點(diǎn)是打破行政壟斷,逐步推行市場(chǎng)機(jī)制;改革的目的是在市場(chǎng)化進(jìn)程中提高公共服務(wù)質(zhì)量。一些關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生改革、教育產(chǎn)業(yè)化的激烈論爭(zhēng),都是圍繞事業(yè)單位的公共服務(wù)如何市場(chǎng)化展開(kāi)的。因此,回顧事業(yè)單位改革開(kāi)放30年的歷程,探討公共服務(wù)市場(chǎng)化的內(nèi)涵和策略,對(duì)深化事業(yè)單位改革有著重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、事業(yè)單位改革的市場(chǎng)化與服務(wù)性

事業(yè)單位的改革一度迷失于市場(chǎng)化與公共服務(wù)之間。它從市場(chǎng)化進(jìn)程開(kāi)始到公共服務(wù)本質(zhì)的回歸,乃是我國(guó)從注重效率到更加注重公平這一改革基本脈絡(luò)的反映。

1.公共服務(wù)的選擇

事業(yè)單位存在的意義就在于社會(huì)公益性。因此,事業(yè)單位無(wú)論怎樣改革,公益性,也就是公共服務(wù)的組織屬性都不能改變。近年來(lái)政府允許一部分事業(yè)單位收取一定的合理的成本費(fèi)用,但一些單位隨意擴(kuò)大收費(fèi)范圍,提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),過(guò)于看重經(jīng)濟(jì)利益和部門(mén)利益,這必然會(huì)侵蝕公共服務(wù)的公平性。

2005年,國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革”課題組得出了“醫(yī)改不成功”的研究結(jié)論,并指出現(xiàn)在醫(yī)療衛(wèi)生體制出現(xiàn)過(guò)度商業(yè)化傾向是完全錯(cuò)誤的,違背了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的基本規(guī)律。2006年,我國(guó)推行了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)改革,開(kāi)始分年度、分地區(qū)逐步地全部免除義務(wù)教育階段中小學(xué)生學(xué)雜費(fèi),提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平,并鞏固和完善中小學(xué)教師工資保障機(jī)制。2008年溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中指出:必須“堅(jiān)持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì),建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度,為群眾提供安全、有效、方便、價(jià)廉的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”。這說(shuō)明,無(wú)論是教育改革、還是醫(yī)療改革,回歸“公益性”成為走出改革困境破題之選。

2.市場(chǎng)化與服務(wù)性的雙重選擇

要效益,也要公益,市場(chǎng)化和公共服務(wù)是事業(yè)單位改革缺一不可的雙重選擇。事業(yè)單位要很好地實(shí)現(xiàn)公益性目的不能不推行市場(chǎng)化,但事業(yè)單位不同于企業(yè),企業(yè)遵循的是完全市場(chǎng)化,它是以盈利為目的的;事業(yè)單位遵循的應(yīng)是準(zhǔn)市場(chǎng)化,即在事業(yè)單位改革的過(guò)程中運(yùn)用某些市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)高效的理念以提高公共服務(wù)的質(zhì)量。

反過(guò)來(lái),在推行市場(chǎng)化過(guò)程中不能丟掉公共服務(wù)宗旨。事業(yè)單位主要是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的,因而它所追求的效益包括了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益、單位利益和公眾利益。一些事業(yè)單位將市場(chǎng)化簡(jiǎn)單等同于經(jīng)濟(jì)效益和部門(mén)利益,勢(shì)必忽視甚至損害社會(huì)效益和公眾利益。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,事業(yè)單位的效益包涵了公益,兩者成為不可分割的一個(gè)整體,因此市場(chǎng)化和公共服務(wù)的雙重選擇就成了必然。

二、提高公共服務(wù)能力，深化事業(yè)單位改革的路徑

1.實(shí)現(xiàn)政府職能與市場(chǎng)職能的合理分工

具有強(qiáng)公益性、產(chǎn)品服務(wù)涉及國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的事業(yè)單位仍由政府主辦而不應(yīng)市場(chǎng)化,這樣是為了保證政府意志的實(shí)施,其他事業(yè)單位則可逐步市場(chǎng)化或借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)發(fā)展成非營(yíng)利機(jī)構(gòu),以此作為對(duì)政府作用的補(bǔ)充。政府應(yīng)重新確定公共開(kāi)支的重點(diǎn),通過(guò)把某些單位和行業(yè)推向市場(chǎng)以減少政府補(bǔ)貼,將騰出來(lái)的資源用于加強(qiáng)對(duì)那些真正具有外部正效應(yīng)和公共物品性質(zhì)的行業(yè)的支持,特別是農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域,這樣才能逐步建立起適應(yīng)小康社會(huì)的公共服務(wù)的新機(jī)制。

2.理順上級(jí)主管部門(mén)與事業(yè)單位的關(guān)系

同一類社會(huì)事業(yè)應(yīng)由同一上級(jí)政府部門(mén)管理,以便協(xié)調(diào)。對(duì)那些需要在發(fā)展中統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)的社會(huì)事業(yè)實(shí)施統(tǒng)一管理,清除部門(mén)分割所帶來(lái)的弊端。應(yīng)采取如下措施:

(1)強(qiáng)化財(cái)務(wù)責(zé)任制度。把政府對(duì)事業(yè)單位的所有公共資源投入都列入成本核算和預(yù)算報(bào)告中,如各種固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、政府補(bǔ)貼和稅費(fèi)優(yōu)惠等,特別是在核算成本時(shí),應(yīng)將事業(yè)單位無(wú)償占有的大量國(guó)有土地作為隱形成本考慮在內(nèi)。從而明確在特定時(shí)期有多少資源投入了某一事業(yè)單位。

(2)人事計(jì)劃方面的改革與創(chuàng)新,建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要,符合事業(yè)單位各自特點(diǎn)的科學(xué)分配管理、配套措施完善的人事管理體制,增強(qiáng)事業(yè)單位的生機(jī)與活力,推進(jìn)聘用制,堅(jiān)持德才兼?zhèn)?任人為賢的原則。

(3)為使上級(jí)部門(mén)對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)督真正起到作用,建議實(shí)施績(jī)效管理合約。在事業(yè)單位和負(fù)責(zé)監(jiān)督的上級(jí)主管部門(mén)之間建立協(xié)議,明確績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、明確預(yù)算和自籌資金的使用規(guī)則,包括預(yù)算和財(cái)務(wù)管理。

3.并非所有事業(yè)單位都可以被允許創(chuàng)收

提供最基本公共產(chǎn)品的社會(huì)事業(yè)承擔(dān)著政府法定責(zé)任,其全部經(jīng)費(fèi)應(yīng)由政府財(cái)政提供,而不是由機(jī)構(gòu)自己創(chuàng)收。對(duì)于部分經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府撥款的其他事業(yè)單位,應(yīng)限制其創(chuàng)收活動(dòng)。對(duì)創(chuàng)收的內(nèi)容、用途及收入比例也應(yīng)合理化,將其收入更多地投入公共服務(wù)領(lǐng)域而不是全部用作發(fā)放獎(jiǎng)金福利,同時(shí)應(yīng)消除違規(guī)收入和規(guī)范其他收入,清理非正式工資和獎(jiǎng)金福利等,確保各個(gè)機(jī)構(gòu)行為不偏離社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)。

4.分類改革，處理好“歸”與“撤”的關(guān)系

實(shí)施公共服務(wù)市場(chǎng)化的必由之路是事業(yè)單位的分類改革。事實(shí)上分類改革一直是事業(yè)單位改革的重點(diǎn)。但是這么多年來(lái)分類改革的效果一直不太好,其中原因除了我國(guó)事業(yè)單位數(shù)量龐大、類型繁多外,分類改革只歸類、未撤并也是一個(gè)重要原因。“歸”與“撤”的關(guān)系中,歸類是基礎(chǔ)、是手段;撤并是結(jié)果、是目的。撤并壓縮的問(wèn)題不解決,分類改革的目的就難以達(dá)到,事業(yè)單位改革就無(wú)法深化。

5.處理好“統(tǒng)”與“活”的關(guān)系

運(yùn)用公共服務(wù)市場(chǎng)化的多種手段,才能充分顯示市場(chǎng)化的活力。事業(yè)單位通過(guò)市場(chǎng)化改革,改變過(guò)去單純依靠行政指令,從生產(chǎn)到供給由政府大包大攬的公共服務(wù)供給形式。為此,需要處理好“統(tǒng)”與“活”的關(guān)系。所謂“統(tǒng)”,就是把事業(yè)單位的運(yùn)作手段統(tǒng)一到公共利益上。所謂“活”,就是指在公共服務(wù)供給中引入更靈活多樣的主體,運(yùn)用多種供給方式以提高供給效率。

總之，社會(huì)事業(yè)單位的發(fā)展和改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及中央、地方的各個(gè)層面和許多領(lǐng)域,需組織有關(guān)部門(mén)進(jìn)行重點(diǎn)研究、總體規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)凋和科學(xué)指導(dǎo)。盡管困難重重,但不改革、不發(fā)展則危機(jī)重重。消極被動(dòng)等待社會(huì)事業(yè)單位改革的后果,將使社會(huì)公益事業(yè)多年建設(shè)的物質(zhì)成果不能有效發(fā)揮作用并喪失進(jìn)一步發(fā)展的機(jī)遇,導(dǎo)致政府財(cái)政多年投入建成了各類社會(huì)事業(yè)設(shè)施,市民卻享用或感受不到。在政府加大投入、創(chuàng)新公共服務(wù)投入機(jī)制、進(jìn)一步深化社會(huì)事業(yè)單位體制和內(nèi)部機(jī)制改革的征程中,發(fā)展任重道遠(yuǎn),改革時(shí)不我待。既不能沿襲以往行政機(jī)關(guān)的改革模式,也不可能一蹴而就。應(yīng)深入實(shí)際、調(diào)查研究、因勢(shì)利導(dǎo)、持之以恒,逐步建成適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共服務(wù)新機(jī)制。

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(作者單位：天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院）