董正華

“要確保國家基本的耕地面積，必須落實到保護每個農(nóng)戶經(jīng)營農(nóng)地的權益。但現(xiàn)行農(nóng)地制度土地權屬含混、所有權主體模糊甚至虛置的狀況，很難抵御對農(nóng)地和農(nóng)民經(jīng)營權益的侵犯。建議由憲法授予并保障農(nóng)戶對農(nóng)地比較完整的永久使用權，擱置已陷于困境的現(xiàn)行農(nóng)地集體所有制度，支持農(nóng)民在自愿的基礎上建立互助互利的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟合作組織，實行真正農(nóng)有農(nóng)用的信用合作、供銷合作和生產(chǎn)互助合作。

從1982年迄今，中共中央已經(jīng)下發(fā)了10個關于農(nóng)業(yè)問題的“一號文件”，十七屆三中全會再次聚焦農(nóng)村改革?！耙惶栁募敝凶钤缣岢龅?、也是最重要的內(nèi)容，就是農(nóng)民經(jīng)營土地的權益。1982—1986年的5個“一號文件”，反復肯定了農(nóng)戶承包土地的“雙包制”(包產(chǎn)到戶、包干到戶)或“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”。2004—2008年的5個“一號文件”將關注的重點轉(zhuǎn)向給農(nóng)民減負、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎建設等問題，但仍然非常重視農(nóng)地制度。如2008年的“一號文件”提出要毫不動搖地長期堅持以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎的經(jīng)營體制，“切實穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，認真開展延包后續(xù)完善工作，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證到戶。堅決防止和糾正強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)、通過流轉(zhuǎn)改變土地農(nóng)業(yè)用途等問題，依法制止鄉(xiāng)、村組織通過‘反租倒包等形式侵犯農(nóng)戶土地經(jīng)營權等行為?！?/p>

一系列“一號文件”證明：如何從制度上保護耕地和農(nóng)民經(jīng)營農(nóng)地的權益不受侵害，迄今仍然是中央政府嚴重關注的問題。而隨著我國經(jīng)濟進一步發(fā)展，農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模將逐漸擴大，農(nóng)地流轉(zhuǎn)也將增多，農(nóng)地制度問題解決不好，農(nóng)村內(nèi)部的土地糾紛也會越來越多。因為中國農(nóng)地問題的嚴重性首先是人多地少，人均土地面積只有世界平均水平的1／3，可供農(nóng)用的土地開墾已接近極限，并在繼續(xù)減少。從1995年至1999年的5年中，平均每年的糧食產(chǎn)量是9950億斤：2000年至2004年的平均產(chǎn)量降到了9088億斤。已經(jīng)明顯說明糧食庫存量里下滑的趨勢。

“民以食為天”。2008年“兩會”上就有多位人大代表、政協(xié)委員對國家糧食戰(zhàn)略安全表示非常關注。中國農(nóng)業(yè)部官員在兩會期間接受記者采訪時也表示，到2010年，中國的糧食綜合生產(chǎn)能力必須要達到1萬億斤以上，才能確保糧食安全。而要實現(xiàn)糧食生產(chǎn)能力達到1萬億斤以上的水平，一要靠穩(wěn)定面積，確保耕地18億畝的紅線要守，確保糧食的播種面積；二要靠提高單產(chǎn)。

到2008年，中國糧食單位面積產(chǎn)量已經(jīng)連續(xù)4年創(chuàng)歷史最好水平。但在現(xiàn)有技術條件下，一味地提高單位面積產(chǎn)出肯定是要付出生態(tài)環(huán)境破壞代價的。2008年2月26日媒體報出“湖北漢江遭受嚴重污染、20萬人飲水困難”的新聞。由于位于河流域內(nèi)的農(nóng)地大量施用化肥、農(nóng)藥，勢必造成農(nóng)村甚至整個相關區(qū)域生態(tài)環(huán)境危機加重。因此，要確保糧食安全同時又要保護環(huán)境，需要確保農(nóng)地面積穩(wěn)定。

在耕地流失的人為因素中，最主要的正是政府征收并將其轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。2003年，全國設立的各級各類開發(fā)區(qū)達6015個，其中70％是違規(guī)擅自設立的。照此下去，中央政府宣布需要“嚴防死守”的18億畝耕地“紅線”可能很快被突破。針對這樣的情況，中共十六屆三中全會提出，要按照保障農(nóng)民權益、控制征地規(guī)模的原則，改革現(xiàn)行的征地制度。然而，正如中央農(nóng)村工作領導小組辦公室主任陳錫文所說，這項改革因為“涉及多方面利益關系調(diào)整”，所以“難度極大”。

集體所有制造成的農(nóng)地所有權含混

現(xiàn)行的中國憲法規(guī)定任何組織或者個人不得買賣土地。但中國現(xiàn)行農(nóng)地“集體所有制”很難抵御一些地方的政府伙同開發(fā)商濫用“公共利益需要”的名義違規(guī)征地。之所以會如此，一個重要的原因是土地權屬含混、所有權主體模糊甚至虛置。

在人民公社體制下，農(nóng)地的所有權一直就是被分割的，所有者主體是多元的。土地承包到戶以前，農(nóng)地集體所有制遵行的是1962年《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》(簡稱《六十條》)，是“三級所有、隊為基礎”。但生產(chǎn)小隊在“三級”中地位最弱，土地、勞力很容易被平調(diào)。集體所有常常變成“地方國有”。盡管如此，這三級集體所有權主體在人民公社解散以后也不復存在。

1994年的農(nóng)業(yè)部《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見》規(guī)定：“進行土地調(diào)整時，嚴禁強行改變土地權屬關系，不得將已經(jīng)屬于組級集體經(jīng)濟組織(原生產(chǎn)隊)所有的土地收歸村有，在全村范圍內(nèi)平均承包。”

1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”

2003年3月1日起施行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組發(fā)包。村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包的，不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的所有權?！?/p>

從這3個文件可以知道，村民小組只是跟原來的生產(chǎn)隊同級，本身并不是“集體經(jīng)濟組織”，法律明確授予它的是“或”可由其經(jīng)營、管理、發(fā)包的權利，而不是土地所有權。村民委員會的情況同樣如此。被授予土地集體所有權的原生產(chǎn)小隊和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、行政村兩極農(nóng)民“集體經(jīng)濟組織”至少在目前是虛置的。

2008年的1號文件提出要制止“各種侵犯農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權的行為”。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》總則第一條規(guī)定的“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權”。然而，無論是“經(jīng)營權”，還是“使用權”，在土地權屬含混、集體所有權有名無實的情況下都難以保障。因為基層政權伙同商人和一些村干部，往往違背農(nóng)業(yè)直接經(jīng)營者——農(nóng)戶的意愿，低價征收或者“以租代征”農(nóng)地并將其轉(zhuǎn)移為非農(nóng)業(yè)用地，剝奪了農(nóng)民經(jīng)營農(nóng)地的基本權利，一些權力不受制約的干部則乘機從中尋租，謀取私利。

農(nóng)地制度改革出路何在?

一種主張是回到人民公社或者類似人民公社的集體經(jīng)營制度。因為據(jù)說承包到戶已經(jīng)是一步退回前資本主義的、自耕農(nóng)小生產(chǎn)方式的落后狀態(tài)。獨立經(jīng)營的小農(nóng)戶沒有任何經(jīng)濟價值。很顯然，即使僅僅從經(jīng)濟價值的角度，這樣看待承包到戶也不符合近30年來中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村變革的事實。承包到戶后不僅農(nóng)業(yè)總產(chǎn)量增加，更重要的是釋放出了原來因被固著于土地而處于隱性失業(yè)狀態(tài)的大量農(nóng)村剩余勞動力。無論如何，二三十年間使近2

億人口走出農(nóng)村，走向城鎮(zhèn)，這是世界歷史上的奇跡。

農(nóng)村改革30年來，中國先后涌現(xiàn)了一批堅持或者恢復集體經(jīng)營而且經(jīng)濟發(fā)展成就突出的鄉(xiāng)村，它們的許多經(jīng)驗值得認真研究。從中國經(jīng)濟和社會正在走出以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)形態(tài)的大趨勢來看，全國繼續(xù)出現(xiàn)幾百上千個類似南街村、華西村、大邱莊的工業(yè)化鄉(xiāng)村也不算多。但很難想象，作為國家糧食生產(chǎn)大省的河南農(nóng)村，都能像南街村那樣走向工業(yè)化。事實上，如果沒有實行承包到戶以來的農(nóng)村改革，如果沒有仍然以務農(nóng)為主業(yè)的周邊廣大地區(qū)，也就沒有南街農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展所需的數(shù)量巨大的原料、糧食、廉價勞動力和產(chǎn)品市場。二者可以互補，推進鄉(xiāng)村多樣化發(fā)展，但發(fā)展工業(yè)不同于經(jīng)營農(nóng)業(yè)?？傊阅辖执宓墓I(yè)化進程證明農(nóng)地承包到戶不如回到農(nóng)地集體經(jīng)營，是沒有說服力的。這些工業(yè)化村鎮(zhèn)的涌現(xiàn)也說明：“三農(nóng)”中的“農(nóng)村”已經(jīng)不都是務農(nóng)的村莊，村民中的絕大多數(shù)已經(jīng)不再是農(nóng)民了。國家在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展時應當鼓勵和支持這些“工業(yè)新村”的建設和發(fā)展，同時積極創(chuàng)造條件將它們改為城鎮(zhèn)建制。改制以后村民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，村里的土地則依法有償轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)土地。這樣一來，外來打工者才能夠依法享有與原村民同等的身份待遇。

另一種主張是農(nóng)地私有化。很多人擔心私有化以后失地農(nóng)民的生計問題，這種擔心不能說沒有道理。一是，在農(nóng)村人均土地不足0.15公頃的情況下，農(nóng)地私有化將導致經(jīng)營規(guī)模長期過小甚至更假零碎。人們根據(jù)前工業(yè)化時代的經(jīng)驗，擔心私有化會導致曾經(jīng)在中國歷史上周而復始地出現(xiàn)過的土地兼并和農(nóng)村兩極分化，造成社會不安。二是主張農(nóng)地私有化的一個理由是認為私有化有利于資本進入農(nóng)業(yè)，從而促進土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營規(guī)模的擴大，加快資本集約型大農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟進一步市場化。但實際發(fā)生的情況可能又跟此類愿望相反：一部分農(nóng)地會被集中，由擁有雄厚資本的開發(fā)商以較高價格買走。私人資本購地后有可能從事某些經(jīng)濟作物的生產(chǎn)，但大量進入糧食種植的可能性很小。對此，國際農(nóng)學界已經(jīng)有許多討論，農(nóng)業(yè)發(fā)展的國際經(jīng)驗也可以證明。

杜潤生先生很早就已經(jīng)注意到家庭經(jīng)營與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化可以相容，美國、德國、日本等現(xiàn)代國家的絕大多數(shù)農(nóng)場都是家庭經(jīng)營。當代世界包括歐美發(fā)達國家仍然盛行家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營而不是雇傭型資本主義大農(nóng)場，這是由各方面的因素造成的；一是資本向農(nóng)業(yè)部門的滲透。二是家庭農(nóng)民擁有不記工時辛勤勞作的傳統(tǒng)，加上市場機制、教育和技術培訓等。三是工業(yè)化水平不高因而非農(nóng)就業(yè)機會有限，農(nóng)業(yè)勞動力人均占有耕地面積狹小，這是眾多發(fā)展中國家和地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營平均規(guī)模長期難以擴大的根源。

又要維護農(nóng)戶的土地經(jīng)營權，又不能實行土地私有化。在這種情況下，“長期堅持以家庭承包經(jīng)營為基礎的經(jīng)營體制”可以看作是一種合理的選擇。放長遠一點看，像中國和其他東亞國家與地區(qū)目前這樣的小規(guī)模家庭農(nóng)業(yè)的出路，恐怕只能是在長期堅持農(nóng)民家庭經(jīng)營的基礎上，逐步減少農(nóng)業(yè)人口，改變?nèi)说乇壤?，使留下的農(nóng)戶得以不斷提高經(jīng)營規(guī)模，并以逐漸擴大資本投入和農(nóng)業(yè)技術創(chuàng)新與推廣來提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，以此帶動農(nóng)民物質(zhì)精神生活的提高和鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化。所有這些，無論是條件的變化還是目標的達成，都只能是長期的、漸進的過程?；诖?，有識者便將現(xiàn)有農(nóng)地制度的進一步變革視為一個長期的漸進的過程。

有沒有應對現(xiàn)存農(nóng)地所有權問題的替代制度架構(gòu)呢?一個可供考慮的可行性方案是：由憲法授予并保障農(nóng)戶對農(nóng)地比較完整的永久使用權，擱置問題叢生、有名無實、已經(jīng)陷于困境的現(xiàn)行農(nóng)地集體所有制度，同時支持農(nóng)民在自愿的基礎上建立互助互利的經(jīng)濟合作組織，實行真正農(nóng)有農(nóng)用的信用合作、供銷合作和生產(chǎn)互助合作，讓農(nóng)民通過新型經(jīng)濟合作組織逐步走上自己管理自己的鄉(xiāng)村自治，建立經(jīng)濟、惠農(nóng)的鄉(xiāng)村“小政府(精簡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)——大社會(農(nóng)民的各種經(jīng)濟合作組織、社區(qū)自治組織)”。為此，需要在新農(nóng)村建設的各個領域立法。

應當制訂新的農(nóng)地保護法或農(nóng)業(yè)基本法，嚴格禁止任何對農(nóng)地所有權和使用權的非法侵犯；以擴大經(jīng)營規(guī)模為目標，鼓勵農(nóng)地在農(nóng)用的范圍內(nèi)合理流轉(zhuǎn)；同時嚴格限制農(nóng)地摞荒、繼續(xù)分割和將農(nóng)地變?yōu)檎睾推渌玫兀瑖栏窨刂妻r(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)移；改革現(xiàn)行的征地制度，政府只負責制定和審批征地規(guī)劃，由開發(fā)商與農(nóng)地經(jīng)營者直接對話，以合理的補償獲取土地使用權，政府扮演監(jiān)管、裁判的角色，并征收征地稅和土地增殖稅。

制訂農(nóng)業(yè)合作法，幫助農(nóng)民建立自己的經(jīng)濟合作組織，鼓勵和支持農(nóng)戶在自愿、互利的基礎上實行生產(chǎn)互助合作、銷售合作、信用合作，將賦予村民委員會的“村民自我管理、自我教育、自我服務”功能擴大到各種層次的農(nóng)民經(jīng)濟組織、社區(qū)自治組織；強化國家在農(nóng)村地區(qū)的司法、執(zhí)法功能和監(jiān)察功能，同時進一步轉(zhuǎn)變基層政府的職能，減少其行政負擔，使之真正達到精簡、效能。

制訂農(nóng)業(yè)信貸法、農(nóng)業(yè)保險法、農(nóng)業(yè)災害補償法、農(nóng)村社會保障法，通過專設的國家金融機構(gòu)幫助農(nóng)民解決農(nóng)地經(jīng)營貸款難、小額貸款難的問題，幫助農(nóng)民抵御天災人禍，嚴格限制高利貸侵害農(nóng)民；在農(nóng)用品和農(nóng)產(chǎn)品加工生產(chǎn)和銷售領域?qū)嵭蟹磯艛喾ǎ膭詈蛶椭r(nóng)民實行農(nóng)產(chǎn)品合作直銷。

制訂農(nóng)業(yè)技術推廣法，以國家投資為主、農(nóng)民適當負擔的方式推進農(nóng)業(yè)科學技術研發(fā)，輔導農(nóng)民科學經(jīng)營農(nóng)地，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力等。如果說所有權在法律上是指物主對物的自由支配的不了侵犯性。那么在這里，農(nóng)戶并不具備對其所經(jīng)營農(nóng)地“自由支配”的完整權利。但農(nóng)戶對所經(jīng)營土地的權益超出以若干年(30年甚或50年)為期的承包經(jīng)營權，而且從一般權利上升為基本權利、憲法規(guī)定的權利。同時，這種權益既受法律保護也受到法律的限制，因此，即使給農(nóng)戶永久土地使用權，也并不等同于土地私有化。

由法律而不是由市場來維護農(nóng)地農(nóng)用，不僅要立法嚴明，“有法可依”，而且要“違法必糾”，依法懲治膽敢侵犯農(nóng)民權益者。從這里也可以看出法治建設在今日中國的迫切性、重要性，誠如杜潤老在談及“村干部任意調(diào)整地權事件層出不窮”時所感嘆的，“以法治取代人治，乃是時不可待的事情”。