李士峰

摘要：1991年底蘇聯(lián)解體，俄羅斯以蘇聯(lián)繼承者的身份登上國際舞臺。與此同時,俄羅斯社會政治制度、經(jīng)濟制度、聯(lián)邦體制和外交政策都發(fā)生了重大變遷。其中，俄羅斯第二位總統(tǒng)普京執(zhí)政時期的聯(lián)邦制度改革對俄羅斯社會發(fā)展產(chǎn)生了重要影響：聯(lián)邦中央與地方的關(guān)系逐步理順，統(tǒng)一的國家垂直政權(quán)體系已經(jīng)形成；俄羅斯政治秩序逐步恢復(fù)，經(jīng)濟實力顯著增強。2008年8月，俄格沖突中俄羅斯以堅決的立場、迅速的行動回擊了格魯吉亞及其支持者美國。俄羅斯如此堅決的態(tài)度顯示了綜合國力提升后重返大國俱樂部的信心和決心。隨著時間的推移，普京聯(lián)邦制度改革在俄羅斯社會發(fā)展中的意義將變得更加明顯。

關(guān)鍵詞：聯(lián)邦制； 改革； 發(fā)展

中圖分類號：D521 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）03-0156-03

1991年底蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結(jié)束，俄羅斯以蘇聯(lián)的繼承者身份登上國際舞臺。與此同時，俄羅斯社會進入一個由蘇聯(lián)式的傳統(tǒng)社會主義向西方式經(jīng)濟政治體制轉(zhuǎn)變的社會轉(zhuǎn)型時期，其社會政治制度、經(jīng)濟制度、聯(lián)邦體制和外交政策都發(fā)生了重大變遷。學(xué)術(shù)界一般將冷戰(zhàn)后俄羅斯發(fā)展的這段歷程分為兩個階段：從1991年底到1999年底的8年時間是首位總統(tǒng)葉利欽執(zhí)政時期，稱為“葉利欽時代”；從2000年初至2008年5月是第二位總統(tǒng)普京執(zhí)政時期，稱為“普京時代”。葉利欽及其繼任者普京，為了維護政權(quán)穩(wěn)定，保證國家統(tǒng)一，避免蘇聯(lián)式的分裂，在推動聯(lián)邦制度改革，調(diào)整中央與地方關(guān)系方面，都采取了重大措施。而普京的聯(lián)邦制度改革在俄羅斯經(jīng)濟的復(fù)蘇和綜合國力的提升中發(fā)揮了重要作用。一個國家經(jīng)濟的發(fā)展、政治的穩(wěn)定和政權(quán)的鞏固都將在其外交政策和所處的國際地位上得到體現(xiàn)。2008年8月，俄格沖突中俄羅斯以堅決的立場、迅速的行動回擊了格魯吉亞及其支持者。俄格沖突是冷戰(zhàn)結(jié)束后，俄羅斯第一次在境外利益攸關(guān)地區(qū)的積極出擊，正面打擊了美國獨霸世界的圖謀，顯示了俄羅斯在綜合國力增強的基礎(chǔ)上重返世界大國俱樂部的信心和決心。俄羅斯外交政策的調(diào)整和國際地位的提高是與普京時代聯(lián)邦制度改革成就和俄羅斯綜合國力的提升聯(lián)系在一起的。

一、 普京改革聯(lián)邦制度的主要措施

由于葉利欽執(zhí)政時期在聯(lián)邦政策上對地方的妥協(xié)退讓，造成了聯(lián)邦主體與聯(lián)邦中央之間“拉鋸式”的權(quán)力爭奪：地方勢力逐漸增強，聯(lián)邦中央權(quán)力的有效性被削弱。普京上臺執(zhí)政以后，把根除地方與聯(lián)邦中央權(quán)力爭奪“拉鋸戰(zhàn)”式的惡性循環(huán)作為“神圣的共同義務(wù)”：[1]由恢復(fù)聯(lián)邦憲法和法律權(quán)威到設(shè)立聯(lián)邦區(qū)和建立總統(tǒng)駐聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表制度再到實際掌握地方行政長官的任免權(quán)。經(jīng)過普京的改革，聯(lián)邦中央和總統(tǒng)的權(quán)力得到加強，聯(lián)邦中央實現(xiàn)了對聯(lián)邦主體的有效控制，俄羅斯得到有效治理。

（一） 整頓憲法秩序，恢復(fù)聯(lián)邦憲法和法律的權(quán)威

普京的聯(lián)邦制度改革從恢復(fù)憲法秩序入手，并堅持在聯(lián)邦憲法和法律框架內(nèi)推動改革，著手建立統(tǒng)一的國家垂直權(quán)力體系，為聯(lián)邦中央在其職權(quán)范圍內(nèi)實施對地方的有效管理掃除各種障礙。

勒令地方修改法令，樹立聯(lián)邦憲法和法律權(quán)威。普京上臺后著手恢復(fù)聯(lián)邦憲法和法律權(quán)威，其整頓憲法秩序的矛頭首先指向幾個分離傾向比較嚴重的聯(lián)邦主體。2000年5月11日，普京致信巴什基爾共和國總統(tǒng)拉希莫夫，要求重新修改該共和國的憲法，理由是憲法的一些章節(jié)與俄聯(lián)邦憲法相抵觸。同日，普京還簽署命令，取消了印古什總統(tǒng)阿烏舍夫和阿木爾州州長別拉諾格夫違反聯(lián)邦中央法律做出的命令。接到普京的總統(tǒng)令后，地方領(lǐng)導(dǎo)人紛紛向普京示軟。印古什總統(tǒng)阿烏舍夫認為總統(tǒng)令是中央與地方進行正常對話的一種形式；昔日曾從葉利欽總統(tǒng)手中要權(quán)最多的韃靼共和國總統(tǒng)沙米耶夫，也表示要按照聯(lián)邦中央的標準修訂本共和國的憲法和法律。[2]普京通過簽署總統(tǒng)令及設(shè)立憲法安全委員會等整頓憲法秩序恢復(fù)憲法權(quán)威的措施，徹底改變了聯(lián)邦主體無視聯(lián)邦憲法和法律的局面，有效地維護了聯(lián)邦憲法和法律的權(quán)威，到2003年12月，“以前不符合俄羅斯憲法的法律文件大部分都符合了”，[3]聯(lián)邦權(quán)力更加貼近地方，“對于俄羅斯聯(lián)邦的所有地區(qū)來說，俄羅斯憲法和聯(lián)邦法律至高無上已成為生活的準則?！盵4]

以立法推動聯(lián)邦制改革，為建立有效的國家垂直權(quán)力體系，改善聯(lián)邦關(guān)系提供法律保障。普京認為，要從根本上樹立中央權(quán)威，還必須從立法上改革現(xiàn)行的聯(lián)邦體制，真正體現(xiàn)“法律專政”的意義。2000年5月17日，普京發(fā)表就職之后的首次電視講話，宣布沿著“一條加強國家統(tǒng)一的路線” [5]對俄羅斯聯(lián)邦體制進行改革，呼吁全社會給予理解和支持。作為改革方案，普京向國家杜馬提交了聯(lián)邦委員會組成程序法等三個法律草案。普京指出：“所有這些法案的共同任務(wù)是，使執(zhí)行權(quán)力機關(guān)和立法權(quán)力機關(guān)成為真正能工作的權(quán)力機關(guān)，用絕對實際的內(nèi)容來充實劃分權(quán)力和建立統(tǒng)一的執(zhí)行權(quán)力機關(guān)垂直系統(tǒng)的憲法原則?！逼站娬{(diào)指出：“我提出的所有法律草案全都符合俄羅斯現(xiàn)行憲法的規(guī)定?！盵5]法律草案對聯(lián)邦關(guān)系進行了較大調(diào)整：（1）改變聯(lián)邦委員會——議會上院的組成，取消了各聯(lián)邦主體行政長官和立法機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人兼任聯(lián)邦委員會成員的資格，讓他們“集中精力處理自己地區(qū)的具體問題”；上院議員為專職議員，“在經(jīng)常性和專職的基礎(chǔ)上” [5]從事立法工作；（2）規(guī)定了解除地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)的程序和解散立法會議的辦法，即若聯(lián)邦主體領(lǐng)導(dǎo)人及地方議會不遵守聯(lián)邦法律，聯(lián)邦中央有權(quán)解除領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù)和解散地方議會；（3）聯(lián)邦主體領(lǐng)導(dǎo)人有權(quán)解除他的下級政權(quán)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù)。普京提交的法律草案雖然遭到聯(lián)邦委員會（議會上院）的強烈反對，但是在國家杜馬大多數(shù)代表的支持下仍獲得通過。這三個法律草案，為改革聯(lián)邦體制鋪平了道路，建立了聯(lián)邦中央約束地方精英的法律干預(yù)機制，削弱了地方精英干預(yù)聯(lián)邦中央決策的能力。

（二） 設(shè)立聯(lián)邦區(qū)，派駐總統(tǒng)全權(quán)代表

普京認為，要復(fù)興俄羅斯，必須加強聯(lián)邦中央對聯(lián)邦主體的控制，形成統(tǒng)一的經(jīng)濟、政治、法律空間。2000年5月13日，普京簽署總統(tǒng)令，決定按照地域原則建立由共和國、邊疆區(qū)和州組成的7個聯(lián)邦區(qū)，并在每一個聯(lián)邦區(qū)任命一位總統(tǒng)全權(quán)代表，即在聯(lián)邦中央與聯(lián)邦主體之間增加一個監(jiān)督管理機構(gòu)，通過任命駐聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表直接管理聯(lián)邦區(qū)內(nèi)事務(wù)，以此“保障總統(tǒng)履行其憲法職能，提高權(quán)力機關(guān)的工作效率，完善對聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)的決定執(zhí)行情況的監(jiān)督?！逼站┫Ｍㄟ^這一措施，合并總統(tǒng)在地方上的縱向機構(gòu)，簡化中央與地方的關(guān)系結(jié)構(gòu)，加強對各聯(lián)邦主體權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，提高政權(quán)運作效率，為建立統(tǒng)一的國家垂直權(quán)力體系實現(xiàn)對聯(lián)邦主體的有效控制提供體制保障。普京的這一措施無疑使聯(lián)邦中央和總統(tǒng)擁有了對地方進行控制的行政管理機制。普京也認為，聯(lián)邦區(qū)的建立，使聯(lián)邦政權(quán)更加接近地方，“會加強國家的統(tǒng)一?！盵1]事實證明，聯(lián)邦區(qū)的設(shè)立起到了加強國家統(tǒng)一的作用。此外，從總統(tǒng)全權(quán)代表的人選可以看出普京的政治意圖：2000年普京任命的首批7名總統(tǒng)駐聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表中，有5位來自于軍隊、克格勃等強力部門，僅有2位屬于文職總統(tǒng)代表，這體現(xiàn)出“強勢總統(tǒng)”普京實現(xiàn)聯(lián)邦主體有效監(jiān)督和控制的決心。

（三） 總統(tǒng)重新掌握地方行政長官任免權(quán)

普京在第一任期的聯(lián)邦制度改革中，雖然取得顯著成效。但是，并沒有涉及俄羅斯聯(lián)邦中央與地方關(guān)系中最核心的問題即地方行政長官的產(chǎn)生方式。2004年9月1日，北奧塞梯共和國發(fā)生的別斯蘭事件成為普京深入改革聯(lián)邦制度的契機。別斯蘭人質(zhì)事件造成300多人死亡，在俄羅斯國內(nèi)造成很大影響，也引起了國際社會的廣泛關(guān)注。普京指出，恐怖分子在別斯蘭市制造的人質(zhì)事件是滅絕人性的，其殘忍史無前例。這是對整個俄羅斯、整個民族的挑釁，是對整個國家發(fā)動的進攻。[6]普京在提出一系列反對恐怖主義措施的同時著手更加深入的聯(lián)邦體制改革，以鞏固國家統(tǒng)一。2004年9月28日，普京向國家杜馬提交修改俄羅斯聯(lián)邦主體領(lǐng)導(dǎo)人選舉程序的法案。該法案規(guī)定，聯(lián)邦總統(tǒng)應(yīng)在聯(lián)邦主體原領(lǐng)導(dǎo)人任期屆滿前35天提出新的候選人；如果地方議會兩次否定總統(tǒng)提出的候選人，總統(tǒng)可以解散地方議會；聯(lián)邦主體最高領(lǐng)導(dǎo)人的任期不得超過5年。這一法案實際上取消了地方選民普選產(chǎn)生地方行政長官的制度，改為總統(tǒng)提名、地方議會批準。雖然遭到聯(lián)邦委員會和地方領(lǐng)導(dǎo)人的反對，但是通過第一任期內(nèi)的聯(lián)邦制度改革，普京已經(jīng)牢牢控制了聯(lián)邦中央權(quán)力，加上國家杜馬的積極配合，法案最終得以通過。普京通過這一法案實際上掌握了地方行政長官的任免權(quán)，解決了俄羅斯聯(lián)邦制度中最深層次的敏感問題，將國家權(quán)力牢牢控制在聯(lián)邦中央和總統(tǒng)手中，為實現(xiàn)聯(lián)邦中央集權(quán)奠定基礎(chǔ)。

二、 普京聯(lián)邦制度改革的社會影響

普京的聯(lián)邦制度改革對俄羅斯社會發(fā)展產(chǎn)生了重要影響：聯(lián)邦中央與聯(lián)邦主體的關(guān)系出現(xiàn)了新的特點，新型聯(lián)邦關(guān)系開始形成；聯(lián)邦實現(xiàn)了社會政治穩(wěn)定，經(jīng)濟開始復(fù)蘇并實現(xiàn)穩(wěn)定增長；綜合國力不斷提高，俄羅斯走上強勢復(fù)興之路。

（一） 聯(lián)邦中央和聯(lián)邦主體的關(guān)系出現(xiàn)新的特點

在研究現(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)的基本類型時，許多學(xué)者認為：單一制和聯(lián)邦制是現(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)的兩大基本類型。單一制是由若干行政區(qū)域構(gòu)成的單一主權(quán)國家的制度。單一制國家按照地域劃分行政區(qū)域，其最顯著的特點是國家的最后控制權(quán)在中央政府。各地方行政單位雖有一定權(quán)力，但有關(guān)這些權(quán)力的確定和變更都由中央政府決定。[7]而聯(lián)邦制是指由若干個聯(lián)邦單位（如共和國、邦、州、省等）組成的統(tǒng)一國家的制度。聯(lián)邦制國家與單一制國家的區(qū)別在于前者中央政府的權(quán)力是地方政府所讓予并以憲法規(guī)定為限，憲法未明確規(guī)定的、以及未禁止各聯(lián)邦主體行使之權(quán)力仍保留于各聯(lián)邦主體；后者中央政府原則上掌握了國家的一切大權(quán)，不過將部分權(quán)力委托給地方政府行使。[7]聯(lián)邦制的根本目的是實現(xiàn)國家統(tǒng)一和穩(wěn)定，并不是為了維護聯(lián)邦制的特征而存在，且聯(lián)邦制和單一制之間存在著相互轉(zhuǎn)變的可能性。經(jīng)過普京的改革，俄羅斯聯(lián)邦中央和聯(lián)邦主體的關(guān)系在很大程度上已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化：聯(lián)邦模式選擇上，聯(lián)邦憲法和法律成為定位中央與地方關(guān)系的依據(jù)，且具有至高無上的權(quán)威；主權(quán)權(quán)力分配方式上，聯(lián)邦中央嚴格控制地方，給予地方多少權(quán)力，地方就拿走多少權(quán)力；地方行政長官產(chǎn)生方式上，總統(tǒng)提名代替了地方直選。通過比較普京改革前后聯(lián)邦關(guān)系的變化不難看出，俄羅斯聯(lián)邦關(guān)系具有部分單一制國家的體制特征，即向著中央集權(quán)的方向發(fā)展，中央與地方關(guān)系出現(xiàn)新的特點，新型聯(lián)邦關(guān)系開始形成。

（二） 實現(xiàn)了社會政治穩(wěn)定

普京的聯(lián)邦制度改革為俄羅斯經(jīng)濟恢復(fù)和政治穩(wěn)定創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。俄羅斯聯(lián)邦中央與地方關(guān)系、政府與民眾關(guān)系、總統(tǒng)和議會關(guān)系都出現(xiàn)了相對和諧穩(wěn)定的局面。俄羅斯社會實現(xiàn)了政治穩(wěn)定，成為一個政治經(jīng)濟穩(wěn)定的國家。

普京時代聯(lián)邦制度改革的主要成就表現(xiàn)在：首先，聯(lián)邦中央與地方關(guān)系開始緩和、穩(wěn)定，中央權(quán)威得到體現(xiàn)，聯(lián)邦中央權(quán)力的有效性增強；其次，通過改變聯(lián)邦委員會成員組成，杜絕了地方精英對聯(lián)邦中央事務(wù)的干預(yù)；而設(shè)立國務(wù)委員會、重新成立俄羅斯聯(lián)邦社會院，為公民發(fā)表建議、監(jiān)督國家權(quán)力機關(guān)提供了有效的渠道，緩解了社會緊張情緒，且國務(wù)委員會在穩(wěn)定國家局勢和避免決策失誤等問題上也可以發(fā)揮一定的作用；再次，普京通過打擊、分化俄共等議會反對派，動搖了俄共在議會中的優(yōu)勢地位，總統(tǒng)和政府與議會之間的關(guān)系由對抗變?yōu)楹献?。?jīng)過普京的改革，俄羅斯社會“首次成為一個政治經(jīng)濟穩(wěn)定的國家。”[8]普京的改革符合俄羅斯民眾的愿望，一個重要的證明就是：2003年12月俄第四屆國家杜馬選舉。其結(jié)果顯示，“政權(quán)黨”——統(tǒng)一俄羅斯黨首次獲得議會多數(shù)，且得票率遙遙領(lǐng)先于其他主要政黨。這次國家杜馬選舉結(jié)果反映了俄羅斯民眾對穩(wěn)定的政治局面的渴望，也對俄羅斯政局的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響：首先，結(jié)束了近十年的立法機關(guān)（議會）和執(zhí)行權(quán)力機關(guān)（總統(tǒng)、政府）持續(xù)對抗、缺乏合作的關(guān)系狀態(tài)，進入二者協(xié)作、配合的新局面；其次，支持普京改革的統(tǒng)一俄羅斯黨在議會中的地位得到加強，因而，總統(tǒng)和政府可以在議會的配合下推進深入的體制改革，有利于普京“放開手腳進行改革”，為俄羅斯政治改革贏得時機。

（三） 為國家的崛起奠定基礎(chǔ)，俄羅斯走上強勢復(fù)興之路

普京在國家舉步維艱時接掌政權(quán)。經(jīng)過普京的改革，整個俄羅斯社會開始從無序、混亂走向社會秩序恢復(fù)和政治穩(wěn)定：中央與地方的關(guān)系發(fā)生了實質(zhì)性的變化，權(quán)力執(zhí)行機關(guān)和立法機關(guān)實現(xiàn)了良好合作，各個主要政治力量之間的矛盾和斗爭逐漸弱化。普京時代與俄羅斯其他歷史時期不同，其執(zhí)政并未“顛覆”而是改造了俄羅斯。普京作為國家領(lǐng)導(dǎo)人，他采取了高水平的、理智的方法，并具備杰出的組織能力，從而取得了成功。[9]俄羅斯科學(xué)院社會研究所所長戈爾什科夫指出：普京最主要的功績，第一，化解了國家所面臨的系統(tǒng)性危機。系統(tǒng)性危機之所以可怕，是因為它能夠摧毀社會生活的所有基本元素；第二，大多數(shù)國民的生活水平從以往的低得難以接受，上升至起碼能夠接受；第三，在社會生活的主要方面實現(xiàn)了穩(wěn)定；第四，國家為社會持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了必要的宏觀經(jīng)濟、社會、政治和宏觀心理前提。[9]應(yīng)該說，普京的聯(lián)邦制度改革是俄羅斯經(jīng)濟復(fù)蘇、政治穩(wěn)定、社會改革穩(wěn)步推進的前提和體制基礎(chǔ)，是俄羅斯走向強勢復(fù)興之路的重要保障。

三、 簡短結(jié)論

普京的聯(lián)邦制度改革著眼于解決具體問題，著手建立一個民主、法制、有行為能力的聯(lián)邦國家。其聯(lián)邦政策逐步淡化意識形態(tài)色彩，向俄羅斯傳統(tǒng)價值觀回歸。普京曾明確反對恢復(fù)任何形式的國家官方的意識形態(tài)，主張發(fā)揮俄羅斯新思想的凝聚作用，著眼于解決俄羅斯改革的具體問題，通過自愿的方式實現(xiàn)社會的一致。普京提出了能為各社會階層普遍接受的俄羅斯新思想，這對于凝聚人心，克服俄羅斯社會“四分五裂”的局面發(fā)揮了重要作用?？偟膩碚f，普京的聯(lián)邦制度改革走了一條從葉利欽時期向地方妥協(xié)、退讓的“自由民主”式分權(quán)到 “可控民主”和“主權(quán)民主”式總統(tǒng)集權(quán)道路。普京奉行的強國主義理念以及恢復(fù)俄羅斯大國地位的聯(lián)邦制度改革目標定位，從某種程度上講是對俄羅斯文化傳統(tǒng)的繼承，其改革措施適應(yīng)了俄羅斯的歷史文化傳統(tǒng)，也符合社會轉(zhuǎn)型過程中俄羅斯的實際——穩(wěn)定經(jīng)濟，這是國家最主要的頭等任務(wù)。[1]事實證明，普京“集權(quán)式”聯(lián)邦體制改革符合俄羅斯國情，推動了社會秩序的恢復(fù)。2008年3月總統(tǒng)大選中，俄羅斯超過70%的人選擇普京支持的能夠延續(xù)“普京路線”的梅德韋杰夫，實際上俄羅斯人是在選擇延續(xù)自己的希望和夢想。[10] 2008年5月，普京正式卸任。普京欽點的繼承人——梅德韋杰夫成為俄羅斯第三位總統(tǒng)。目前，俄羅斯聯(lián)邦正朝著更雄心勃勃的目標邁進，即實現(xiàn)“國民生活、國家及經(jīng)濟和社會領(lǐng)域的本質(zhì)性改變”。[11]經(jīng)過普京時代8年的綜合治理，俄羅斯的落后面貌得到徹底改變，已告別了“葉利欽之亂”，迎來了“普京之治”。[12]這為俄羅斯實現(xiàn)強勢復(fù)興和重返世界大國俱樂部奠定基礎(chǔ)。隨著時間的推移，俄羅斯綜合國力的提升必將進一步體現(xiàn)在其外交政策和國際地位上，普京聯(lián)邦制度改革的意義也將更加明顯。

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責任編輯 梅瑞祥