郭健美　劉同薌　邢　潔

摘要：農(nóng)村最低生活保障制度2007年在全國普遍建立。山東省農(nóng)村低保制度在發(fā)展過程中積累了成功的經(jīng)驗，如統(tǒng)籌層次的提高、全部入戶調(diào)查的實施、數(shù)據(jù)庫的建立和動態(tài)管理機制的探索等，這些成功的經(jīng)驗和制度的良好運行得益于政治、經(jīng)濟、民主文化多方面的綜合作用。因此，分析低保制度的成功經(jīng)驗及其致因有利于當前農(nóng)村低保制度的發(fā)展和完善。

關(guān)鍵詞：山東； 農(nóng)村最低生活保障制度； 社會救助； 成功經(jīng)驗

中圖分類號：C914 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）02-0173-03

農(nóng)村最低生活保障制度（簡稱農(nóng)村低保制度）是政府對家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村困難居民，按最低生活保障標準給予差額補貼的社會救助制度，是解決農(nóng)村貧困群體基本生活問題的長效機制，也是縮小城鄉(xiāng)差距、完善社會保障體系、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的重要制度安排。山東省自1996年開始探索建立農(nóng)村最低生活保障制度，經(jīng)過十多年的實踐和發(fā)展取得了較好的成績，積累了許多成功的經(jīng)驗。

一、 目前山東省農(nóng)村低保制度運行良好

山東省農(nóng)村最低生活保障制度的探索始于1996年。結(jié)合中央政府“在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度”的指示精神，從2007年起山東省全面建立并實施了農(nóng)村低保制度，將符合條件的農(nóng)村居民全部納入保障范圍，力爭實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！薄Ｄ壳?，農(nóng)村低保已經(jīng)形成了比較規(guī)范的制度，制度運行良好，受到廣大農(nóng)村居民的普遍歡迎。

1. 制度運行規(guī)范。農(nóng)村最低生活保障制度從申請、審核過程到保障資金的領(lǐng)取，實現(xiàn)了規(guī)范化的運行。農(nóng)村低保制度不同于城鎮(zhèn)低保制度，考慮到農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和生活的實際情況，申領(lǐng)程序上遵循了個人申請與村干部提名推薦相結(jié)合、定量計算與民主評議相結(jié)合的辦法。自2006年以來，山東省財政廳按照精細化管理的要求，聯(lián)合民政等有關(guān)部門，先后制定了低保資金管理辦法、低保資金審核監(jiān)督工作操作規(guī)程、低保制度實施意見等一系列政策、制度、法規(guī)、辦法，建立起了全省統(tǒng)一的個人申請、村（居）評議推薦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審核、縣級民政部門審批、社會化發(fā)放的全方位審核認定機制。各地方政府根據(jù)省里的要求，紛紛出臺了適合本地實際的一系列辦法、細則，按照程序嚴格認定發(fā)放。菏澤地區(qū)的三榜公示尤其確保了低保制度的公開透明。經(jīng)過個人申請——村委會審查——村里公示——鄉(xiāng)鎮(zhèn)核查——縣級民政部門批準——公示的全過程，實現(xiàn)了低保政策、低保對象、低保標準、補助水平“四公開”，做到了民主和透明，有效避免了“人情保”、“關(guān)系保”現(xiàn)象，保證了制度真正實現(xiàn)應(yīng)保盡保。

2． 保障資金到位。保障資金的落實是農(nóng)村最低生活保障制度得以發(fā)展和完善的前提，是農(nóng)村低保制度擴面的物質(zhì)基礎(chǔ)。山東省地處東部沿海，屬于經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，具備了“全民最低生活保障”的條件。財政部門明確規(guī)定農(nóng)村低保資金列入各級預(yù)算，建立起了穩(wěn)定可靠、清晰明確的財政預(yù)算列支渠道和全省統(tǒng)一的資金籌集機制。省級預(yù)算2007年初安排6572萬元，在保障標準由700元提高到800元和農(nóng)村低保擴大保障面后，兩次調(diào)整預(yù)算，2008年省級預(yù)算追加到2.49億元。2008年省政府決定將農(nóng)村低保保障標準提高到900元，省財政相應(yīng)地對東、中、西部農(nóng)村低保對象每人每月補助由8元、12元、16元提高到10、16、22元。[1]各地市財政部門按照省里的要求，確定了市、縣、鄉(xiāng)三級財政負擔(dān)比例，及時調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，確保農(nóng)村低保資金需要。但是隨著農(nóng)村稅費改革和經(jīng)濟的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔(dān)不平衡，無法保證農(nóng)村最低生活保障制度的社會公平性。與此同時，各縣市具備了足夠的財政能力，因此農(nóng)村最低生活保障制度取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔(dān)比例，完全由縣市財政負擔(dān)。如龍口市2007年低保資金達到1011萬，略有結(jié)余，有效保證了應(yīng)保盡保目標和社會公平的實現(xiàn)。

3. 管理體系完善。首先，管理人員基本到位。在省民政廳城鄉(xiāng)最低生活保障處的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，各地農(nóng)村低保制度已經(jīng)形成自己特有的一套管理體系，人員基本到位。各縣市民政局設(shè)立低?？?，安排專職工作人員從事農(nóng)村最低生活保障工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會福利辦公室安排專人管理。每個村設(shè)立村民政助理1人，從事村里農(nóng)村低保制度的具體宣傳和管理工作。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，從事農(nóng)村低保工作的人員，素質(zhì)普遍較高，具備吃苦耐勞的精神和真正關(guān)心貧困群體的慈愛之心，為制度的完善和目標的實現(xiàn)奠定了良好的管理基礎(chǔ)。其次，管理體系基本形成。農(nóng)村低保制度在實施過程中，為每戶建立檔案進行管理，濰坊市昌樂縣已經(jīng)全面實現(xiàn)農(nóng)村低保戶微機信息化管理。對農(nóng)村低保制度的管理不僅注重制度進入機制管理，如嚴格的申請過程和規(guī)范的審查、公示制度，同時發(fā)展完善退出機制。對于經(jīng)濟狀況或家庭成員發(fā)生變化的家庭，及時進行審核，鼓勵低保對象退出，較好的保證了制度實施的目的。其次，資金管理規(guī)范。低保資金的劃撥和發(fā)放實現(xiàn)了社會化的管理，通過銀行實現(xiàn)了“一本通”發(fā)放，減少了資金使用過程中人為因素的影響，更加透明，更為簡便。

4. 保障效果較好。首先，基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保。2007年山東省農(nóng)村低保制度全面起航，制度納入全省社會救助體系，并在各地市普遍建立實施。截至2008年8月山東省農(nóng)村最低生活保障人數(shù)為182.14萬人，保障戶數(shù)為106.67萬戶，[2]全省普遍實現(xiàn)3%的覆蓋率，個別地方甚至達到4%-5%，基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保。在低保制度發(fā)展過程中首先照顧因病致貧家庭和教育致貧家庭，而且擴面工作仍然在繼續(xù)，甚至有的東部發(fā)達地區(qū)可?？刹槐５谋M量給予了保障。其次，保障水平較高。2007年全省農(nóng)村低保保障標準最低800元，最高1800元。2008年省政府決定將農(nóng)村低保保障標準提高到最低900元，全省農(nóng)村低保標準最高達到了2400元，[3]全省平均補助水平達到每人每月55元，高于全國平均保障水平。除此之外東部沿海地區(qū)每人每月還有10元的補貼，保障水平不再僅限于溫飽，向?qū)捲Ｐ娃D(zhuǎn)變，較好地保障了低保對象的基本生活。再次，低保制度受到民眾歡迎。農(nóng)村最低生活保障制度解決了農(nóng)村貧困群體的基本生活，緩解了社會矛盾，有利于經(jīng)濟的發(fā)展和社會的和諧，是一項深得民心的制度，普遍受到民眾的歡迎。根據(jù)我們的調(diào)查情況農(nóng)村居民對農(nóng)村低保制度的實施持完全贊同態(tài)度，居民滿意率達到100%。同時，制度的實施使干群關(guān)系進一步融洽，減少甚至杜絕了上訪事件的出現(xiàn)，促進了社會穩(wěn)定。

二、 山東省農(nóng)村低保制度的創(chuàng)新點突出

山東省在農(nóng)村最低生活保障制度具體實施的過程中，各地區(qū)結(jié)合經(jīng)濟的發(fā)展水平、居民的實際生活水平和農(nóng)村低保工作的實際，對農(nóng)村低保制度進行了創(chuàng)新，總結(jié)出符合地區(qū)實際、易于操作的工作方式方法。

1． 統(tǒng)籌層次的提高。社會統(tǒng)籌層次的提高直接影響到農(nóng)村低保制度的實施效果。低保制度建立之初，在省財政撥款的基礎(chǔ)上，農(nóng)村低保的資金主要由市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)按一定比例分擔(dān)，村里給予一定的補貼。但是由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔(dān)極不平衡，導(dǎo)致農(nóng)村低保制度保障水平的畸輕畸重。低保人口少的地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高，財政實力較強，配套資金充裕，不僅實現(xiàn)應(yīng)保盡保，而且可保可不保的低收入群體也可得到保障。低保人口多的地區(qū)一般經(jīng)濟發(fā)展狀況較差，財政力量較弱，無法負擔(dān)農(nóng)村低保的配套資金，結(jié)果導(dǎo)致低保審查更加嚴格，能夠享受低保待遇的人數(shù)有限，無法實現(xiàn)應(yīng)保盡保的目標，阻礙了社會公平的實現(xiàn)。隨著農(nóng)村稅費改革的進行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政力量更為薄弱，加劇了供需矛盾和不平衡，無法保證農(nóng)村低?；灸繕说膶崿F(xiàn)。為了解決這個問題，東部沿海地區(qū)提出農(nóng)村最低生活保障制度取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔(dān)比例，完全由市縣財政負擔(dān)，提高了統(tǒng)籌層次，更好地保證了應(yīng)保盡保目標和社會公平的實現(xiàn)。

2. 全部入戶調(diào)查的實施。入戶調(diào)查是農(nóng)村低保制度資格條件認定過程中必須經(jīng)歷的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是建立和完善低保人員信息數(shù)據(jù)庫的前提條件。具體到這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的落實，存在兩種不同的實現(xiàn)方式。一種是縣市級民政部門按照一定比例對低保申請戶進行抽查，原則上抽查比例在20%-30%之間。這種按比例抽查方式，能夠發(fā)現(xiàn)一些騙?，F(xiàn)象，在一定程度上防止了資金的被冒領(lǐng)。但是相對于全面核查，按比例抽查不夠徹底，也不能完全杜絕弄虛作假現(xiàn)象；另一種方式是面對所有低保戶實施全部入戶調(diào)查，一旦發(fā)現(xiàn)“人情?！薄瓣P(guān)系?！钡闰_保現(xiàn)象，即刻取消低保資格，并按照低保條例進行處理。這種拉網(wǎng)式核實，一般是由縣市一級的民政機構(gòu)抽調(diào)全部工作人員，會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民政助理，每年進行1-2次大規(guī)模集中核查。濰坊市昌樂縣民政局采取的就是這種入戶調(diào)查方式，對所有低保申請者，在行政村民主推舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)審查的基礎(chǔ)上，再進行縣民政部門的全員入戶核實，基本上杜絕了在資格審查方面的弄虛作假現(xiàn)象，有效防止了資金的浪費。農(nóng)村低保戶的貧困程度不易量化，收入來源多樣化，土地收入不穩(wěn)定，實地入戶核查更為客觀、公正、真實。顯而易見，全面核查更優(yōu)于按比例抽查，也更切合農(nóng)村低保制度的實際需求。

3. 信息數(shù)據(jù)庫的建立。農(nóng)村低保人員信息數(shù)據(jù)庫是實現(xiàn)低保制度公開化、透明化，簡化工作環(huán)節(jié)，避免騙保、重保、漏保現(xiàn)象，加強低保動態(tài)管理的有效途徑。一方面，建立農(nóng)村低保信息數(shù)據(jù)庫可以簡化工作環(huán)節(jié)，提高工作效率。農(nóng)村低保制度實施的過程中，一般采用人工統(tǒng)計填表和電話傳真上報的繁瑣過程，耗費大量的人力物力，工作人員工作繁重，效率較低。低保人員及其家庭情況的變動則更加重了工作量，信息數(shù)據(jù)庫的建立可以在調(diào)查的基礎(chǔ)上實現(xiàn)對低保人員信息的數(shù)字化管理，方便，快捷，提高工作效率；另一方面，信息數(shù)據(jù)庫也可以實現(xiàn)低保制度的公開化、透明化，加強低保制度的動態(tài)管理。信息數(shù)據(jù)庫給工作人員提供了低保人員家庭情況基本信息，審查人員和入戶調(diào)查人員可以隨機抽取，即時調(diào)查，實現(xiàn)公開化、透明化，有效避免了人情保、關(guān)系保現(xiàn)象和重保、漏保現(xiàn)象的出現(xiàn)。而對于低保人員家庭情況的追蹤和動態(tài)管理更是離不開信息數(shù)據(jù)庫，通過信息數(shù)據(jù)庫隨時補充、修改、查閱低保家庭的人員變動和經(jīng)濟變化情況，可以有效的實現(xiàn)動態(tài)管理。在農(nóng)村低保制度實施過程中，山東省東中部地區(qū)普遍建立了全部低保家庭信息數(shù)據(jù)庫，有效地提高了工作效率，實現(xiàn)了動態(tài)管理機制的探索。

4． 動態(tài)管理中退出機制的探索。最低生活保障制度工作中的難題之一就是制度的動態(tài)管理，“進入容易退出難”是實際工作中的普遍問題。如何有效地實現(xiàn)動態(tài)管理，東部沿海地區(qū)根據(jù)實際工作經(jīng)驗對農(nóng)村低保制度的動態(tài)管理進行了探索和實踐。在低保對象審批評議的基礎(chǔ)上，建立動態(tài)核查制度，通過經(jīng)常性的公開評議及入戶核查，將不符合低保條件的清退出去，將符合條件的困難群眾及時納入進來，實現(xiàn)了動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保。如煙臺龍口市提出了10％的退出比例。農(nóng)村低保對象主要包括殘疾人、老年人、因病致貧家庭、因子女教育致貧家庭等人口，其中有的人只是暫時處于貧困狀態(tài)。對于因病致貧或因子女教育致貧的家庭，家庭狀況的變化是顯著的，罹患大病的家庭成員死亡或者子女大學(xué)畢業(yè)后實現(xiàn)就業(yè)都會使家庭的狀況明顯好轉(zhuǎn)，這些對象可以作為退出的主要人員。從我們的調(diào)查情況看，實際工作中10％的退出比例符合東部沿海的實際，既可行又易于操作，可以作為其他地區(qū)發(fā)展和完善農(nóng)村低保制度的經(jīng)驗借鑒。

三、 山東省農(nóng)村低保制度發(fā)展完善的影響因素

農(nóng)村最低生活保障制度能夠在山東省實現(xiàn)全面推廣和發(fā)展完善，是多種因素共同作用的結(jié)果。其中不僅有制度本身的因素，更有政治的、經(jīng)濟的和民主文化的因素。

1． 政治上的特別重視。農(nóng)村最低生活保障制度能夠發(fā)展完善，與政治上的特別重視是分不開的。2006年底中央政府明確提出“在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度”，2007年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，為農(nóng)村低保制度的發(fā)展奠定了政策基礎(chǔ)。結(jié)合上述指示精神，山東省就農(nóng)村“低?！惫ぷ魈岢隽诵碌哪繕耍簭?007年1月1日起，全面建立并實施農(nóng)村居民最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村居民全部納入保障范圍，力爭實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。為全面推進農(nóng)村低保制度的完善，提升制度的實施效果，全省又提出了覆蓋率不得低于3%的具體要求。同時，山東省還采取多種措施將監(jiān)督位次前置，一是將監(jiān)督引入日常管理之中，由省財政監(jiān)督檢查局每年分兩次對各市上報的農(nóng)村低保制度建設(shè)及實施情況、工作努力情況、資金到位及管理情況等進行審核，并將最終審核結(jié)果作為省級確定補助資金的重要依據(jù)。二是建立激勵約束機制，大力實施“以獎代補”辦法。省里制定了嚴格細致的評審標準，對各市農(nóng)村低保制度建設(shè)情況進行全方位考核，考核結(jié)果合格的，按補助標準予以補助；考評結(jié)果不合格的，扣除不達標部分后，再予以補助，從而極大地調(diào)動了各市的工作積極性，在全省建立起資金分配與制度實施情況、努力程度、工作績效相掛鉤的正向激勵機制。在調(diào)查過程中我們發(fā)現(xiàn)，在政府部門和主管領(lǐng)導(dǎo)的重視下，農(nóng)村低保在制度和政策上得到各地政府部門的支持，有的地方甚至使用明確的行政命令，將低保制度的實施情況作為政績考核的重要方面，因此農(nóng)村低保制度從上到下得到重視并貫徹到實施過程之中，保證了制度的發(fā)展和完善。同時保障資金方面得到了各地財政的全面支持，資金充足，有效保證了低保擴面的實現(xiàn)。

2． 經(jīng)濟發(fā)展的支持。經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了一個地方社會救助制度的發(fā)展狀況及其保障水平。農(nóng)村最低生活保障制度是農(nóng)村社會保障體系的重要組成部分，是農(nóng)村社會救助體系的核心，是保障農(nóng)村貧困人口基本生活的“最后一道安全網(wǎng)”。建立農(nóng)村低保制度，為農(nóng)村困難家庭提供援助是國家和社會應(yīng)盡的責(zé)任。制度的發(fā)展和完善需要政府的財政投入，而經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了一個地方的財政力量。據(jù)統(tǒng)計，2007年，山東全省地方財政收入1674.48億元，加上中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付補助及上年結(jié)轉(zhuǎn)收入等919.15億元，收入共計2593.63億元。2008年山東省在社會保障和就業(yè)服務(wù)方面的財政預(yù)算共計9.06億元，其中安排農(nóng)村低保補助資金2.49億元。[4]2008年上半年，山東省國民生產(chǎn)總值有望增長13.7%左右，地方財政收入首次實現(xiàn)半年超過千億元。[5]在較高經(jīng)濟發(fā)展水平和強大財政力量的支持下，山東省農(nóng)村最低生活保障制度的覆蓋面不斷擴大，已經(jīng)全面覆蓋農(nóng)村特困家庭，做到了應(yīng)保盡保。2008年山東省農(nóng)村最低生活保障標準達到900元／年，補助標準達到每人每月55元以上，保障水平不斷提高，較好的保證了困難居民的基本生活。

3. 群眾民主法制意識的影響。農(nóng)村最低生活保障制度在農(nóng)村這樣一個特殊的環(huán)境中實施，群眾的民主法制意識在很大程度上影響了制度的實際效果。隨著農(nóng)村民主改革進程的發(fā)展和教育水平的提高，農(nóng)村居民的民主法制意識不斷增強，有效地保證了農(nóng)村低保制度的實施和完善。一方面體現(xiàn)在權(quán)利維護方面。農(nóng)村最低生活保障制度面向所有的農(nóng)村居民，申請農(nóng)村低保是每個農(nóng)村困難居民的基本權(quán)利。農(nóng)村居民法制意識的覺醒，使他們認識到自己的權(quán)利和義務(wù)，能夠更好的了解農(nóng)村最低生活保障制度，宣傳農(nóng)村最低生活保障制度，維護自己的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，使農(nóng)村低保制度落到實處。二是公平維護方面。農(nóng)村最低生活保障制度的申領(lǐng)過程遵循嚴格的申請、審核程序，特別是公示程序能夠較好的克服不公平現(xiàn)象，避免“人情?！薄ⅰ瓣P(guān)系?！保鉀Q重保、漏保問題。農(nóng)村居民在集體生活過程中可以很好的了解村里大部分居民的生活狀況，他們的民主參與意識通過舉報不合格申請者而使制度真正的為農(nóng)村困難居民提供保障，增加制度的透明度，避免了制度依賴和“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象。

參考文獻：

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責(zé)任編輯 王友海