李國旗

摘要：政府經濟決策與人民利益、經濟發(fā)展休戚相關。特別是當前正值世界金融危機的沖擊，為保證經濟平穩(wěn)較快運行，中央政府以及包括天津市在內地方政府都主動實施了大量經濟決策行為。僅中央政府今年投資就高達9000億元以上。但值得注意的是，要保證政府經濟決策做到科學化、民主化，而不會失效，關鍵是要加快政府經濟決策機制的改革與完善。

關鍵詞：政府經濟決策決策機制

一、政府經濟決策機制的規(guī)定性

政府經濟決策，作為一項中國特色的政府職能，是指國家行政機關配置、調控經濟資源和建立經濟交易規(guī)則的行政行為，是各級政府行政權行使的方式之一。經濟決策是經濟建設成敗的關鍵，決策正確可以使經濟建設取得成功，決策失誤可以使經濟建設遭到失敗。

根據(jù)國家全面推進依法行政和推進行政決策民主化的藍圖設計，政府決策應以科學化、民主化為其指導思想。胡錦濤同志在2009年2月23日進行的政治局集體學習時再次強調，“我們一定要增強憂患意識和機遇意識。審時度勢、科學決策、周密部署、扎實工作，繼續(xù)推動經濟又好又快發(fā)展?！倍洕鷽Q策目標的實現(xiàn)是離不開政府經濟決策機制的科學建構，并與后者的法制化水平緊密相關。政府經濟決策機制的實質在于決策主體的權限劃分和運行機制的優(yōu)化，內核是民主決策、科學決策。黨的十六大報告指出，“要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策科學化民主化。”可見。我們的目標應是建立起多元主體參與的公共服務型政府經濟決策機制。

在理解和建構這一決策機制的過程中，必須明確：

1應當確認和保障公眾對決策的知情權、動議權、參與權、結社權、表達權和監(jiān)督權，形成法制化的民主決策制度。

2擴大咨詢、聽證、論證等范圍，發(fā)揮專家組織作用，形成法制化的科學決策制度。

3國外影響政府決策的有效方式，如游行和抗議、媒體輿論壓力、宗教影響、利益集團利益等，不能引入或完全引入中國，要符合我國基本政治制度，要防止金錢和特殊利益團體左右政府決策及低效率等弊端。形成中國特色行政決策機制。

4區(qū)分中央與地方不同決策角色及機制。在“公共管理模式”的中央一地方關系基礎上。中央政府以直接決策為主，并充任監(jiān)督者；地方政府作為“授權”機構，更多以“契約”方式，通過與各種企業(yè)組織、中介組織訂立合同方式委托它們提供服務、參與決策。

二、政府經濟決策機制不足的表現(xiàn)

黨的十一屆三中全會召開以來的30年間，我國逐步建立了比較完備的政府經濟決策機制，從組織上有力地保證了經濟決策科學化民主化的實現(xiàn)。但是，受各種因素影響，仍然存在諸多問題，表現(xiàn)在：

(一)公眾有效參與不夠充分

重大經濟決策必然涉及人民群眾切身利益，理應實行公示和聽證制度，這是經濟決策公開化民主化的必然要求。但是，長期以來，政府對經濟決策的結果公開得多，但是對決策過程公開得少，導致民眾“知其然，不知其所以然”，更談不上參與到決策中來。很多地方的重大決策雖然已經采用了公示、聽證的方法。但多流于形式。

(二)專家咨詢作用發(fā)揮不夠

專家咨詢論證已經成為科學民主決策的一個基本環(huán)節(jié)。但是，現(xiàn)在的專家咨詢論證，越來越成為形式主義。咨詢研究機構作為“思想庫”、“智囊團”不僅獨立性不夠，更缺乏獨立性的民間咨詢機構，專家責任也難以追究。

(三)程序和制度不夠完善

必要的程序制度，如經濟決策的決定制度、說明理由制度、決策評估、反饋制度及決策責任追究制度等還不夠完善，在實踐中，決策者的自由度很大。甚至“權力尋租”現(xiàn)象時有發(fā)生。此外，經濟決策受部門利益影響較為嚴重，甚至一些大的壟斷性利益集團，明目張膽地對政府相關決策部門施加影響，導致了“行政權力部門化，部門權力個人化，個人權力商品化”的怪現(xiàn)象。

(四)約束與責任追究機制不健全

經濟決策作為一種政府活動方式，必然存在違法運用、不當運用或出現(xiàn)失誤的可能，尤其是政府經濟決策失誤所造成的影響往往是全局性的，因而需要加以約束和設定補救辦法。但是，在我國，經濟決策失誤造成的重大損失屢見不鮮，事中的評估機制并不完善，事后對經濟決策失誤的責任追究更加困難。

三、完善政府經濟決策機制的對策

建立較為完備的決策機制是經濟決策民主化科學化的保證，本文認為，完善政府經濟決策機制應著重從以下幾個方面進行：

(一)加強并完善政府經濟決策中心地位及內在機制

首先，能否實現(xiàn)經濟決策民主化科學化，關鍵在于領導班子，其中關鍵的關鍵是領導班子中的“班長”，即主要負責人。為此。領導班子負責人要選配那些具有較高綜合素質和民主法制觀念的干部。領導班子成員的決策責任更要有制度加以保障。第二。建立決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互分離的權力運行機制。黨的十七大報告提出。要“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制”。因此，應該按照這一思路推進決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互區(qū)分、相互制約的機構改革，轉變政府職能，探索相對集中經濟決策權的改革。第三，實行經濟決策過程中的“謀”、“斷”分離。政府只擔任經濟決策處斷職能，方案由咨詢機構提出。第四。堅持重大經濟問題的集體決策機制。政府的決策活動和決策過程必須貫徹實行民主集中制的原則。重大經濟決策問題上必須摒棄個人決策行為，而要采取一種在相關經濟咨詢機構提出方案后由領導集體投票表決的方式進行決策，在表決之前應該由經濟咨詢機構做出說明并允許每個決策人充分表達個人意見。第五，完善相關立法。目前我國對行政決策權的授予和劃分依據(jù)主要是《國務院組織法》和《地方政府組織法》，但由于其規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)，導致權限不清或者權限交叉，阻礙了經濟決策權的有效實施。有必要加緊對上述兩法修改。

(二)健全科學民主決策機制

目前。在我國普遍采取的是經濟問題的行政決策過程，其他機構很少或基本不參與決策過程，這也是我國各級政府出現(xiàn)眾多短期行為和形象工程的根源。因此，要充分發(fā)揮和利用社會主義民主制度的優(yōu)越性，不斷健全經濟決策科學民主機制。

首先，吸收人民政治協(xié)商會議和參政黨參與重大的經濟決策的討論，虛心傾聽人大代表和政協(xié)委員們的意見和建議，使決策貼近民情民意。這是決策民主化不可或缺的重要一環(huán)。其次，應當就重大經濟決策向社會公開，以利益征求民眾意見。比如制定城市經濟發(fā)展總體規(guī)劃、區(qū)域經濟發(fā)展規(guī)劃、社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)布局、基礎設施建設規(guī)劃，以及，上述等規(guī)劃的實施方案，應當在決策環(huán)節(jié)，征求社會意見，以供社會對規(guī)劃和方案的科學性和財政可行性，進行社會評判和意見整合。再次，建立較完備的“外腦”體系，借此最大限度地放大決策中心的智力。要注意發(fā)揮獨立咨詢機構作用，經濟咨詢機構提出的經濟決策方案和提出的相關政

策建議政府部門一般不能否決，而政府所要提出的經濟決策必須經過經濟咨詢機構的技術、經濟、法律、政策方面的審議同意后方可執(zhí)行。第四，擴大政府研究課題數(shù)量及公開范圍，組織推動相關研究。

(三)完善政府決策程序制度

從一定意義說，政府經濟決策就是按程序決策。政府經濟決策成功的關鍵，就在于決策必須按照民主、科學、法制的規(guī)范化程序進行。這是因為，政府經濟決策尤其是重大經濟決策，多屬風險型決策?？偸前殡S著一定的風險。為使決策符合客觀規(guī)律。符合實際，必須制訂政府重大經濟決策的基本程序。規(guī)范經濟決策行為。

從程序上講，由于政府經濟決策種類不同、性質各異。應相應建立普通決策程序、簡易決策程序、重大應急決策程序三種模式。這里的重大應急決策程序是指當遇到突發(fā)性事件(如特大金融危機等)或屬于事關國計民生重大事項，政府可不按正常的程序決策，在法律允許的范圍內作一定的變通。從制度規(guī)則上講，還要完善政府決策的具體制度，包括預告和公示制度、決策聽證制度、專家咨詢制度、決策合法性論證制度、決策集體決定制度、評價反饋制度、責任追究制度等。

(四)強化經濟決策責任制度

“決策失誤”決不能成為國家資金白白損失的借口。一項決策失誤造成的經濟損失，往往數(shù)額巨大。絕非一般貪污腐敗行為所能比。所以，必須追究“失誤者”的責任。確定政府經濟決策責任的困境在于集體行為及導致的責任主體不明確、與政治責任不分等問題。要按照“誰決策、誰負責”的原則。建立健全決策責任追究制度，實現(xiàn)決策權責的統(tǒng)一。

為此，一是厘清責任，明確主體，問責制。政府決策責任屬于法律責任而非政治責任，既包括集體責任也包括個人責任。但集體責任要盡可能轉換成個人責任以利于追究。二是建立健全政府決策責任追究機制。明確責任追究的主體、機制、程序以及不同主體的擔責條件、責任方式。追究原則上不應以決策結果作為惟一的確定依據(jù)，而應當堅持程序違法與主觀過錯相結合。參考決策結果原則。三是明確專家組織、咨詢主體的法律責任及相關法規(guī)。

(五)加強政府決策評價與監(jiān)督

政府的有限理性決定了政府決策失誤不能避免，關鍵是要建立一個評價糾錯機制對政府的失誤及時發(fā)現(xiàn)、調試、糾正。但我國目前并沒有建立起有效的政府績效評價與糾錯的法律機制，公眾缺乏對政府決策進行評價的法律途徑和方式。

為此，一是建立完善決策評估制度。包括強化評估機構的獨立性和自主性、建立決策評估基金、重視評估結論。二是建立完善決策反饋和執(zhí)行追蹤制度，形成決策反饋一再決策一再反饋的循環(huán)機制。三是強化權力機關對經濟決策機關的監(jiān)督。四是加強審計機關的審計監(jiān)督職能，建立起科學的審計管理、考核、激勵、促進和保障體制機制。切實做到依法審計、依法管理，以保障審計“免疫系統(tǒng)”功能的充分發(fā)揮。五是將政府經濟決策納入司法審查的范圍。按照現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，對于因行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令提起的訴訟人民法院不予受理，即政府的決策與立法行為，被排除在了司法審查之外。筆者認為，應修改行政訴訟法，擴大受案范圍。對于政府違反法定程序進行決策，司法機關應當被賦予評價其后果的權力。政府也應該承擔行政法律責任。