曹　昭　武次冰

摘要：公共政策創(chuàng)新是政府應(yīng)時(shí)信息化、全球化和社會(huì)轉(zhuǎn)型而開展的有價(jià)值的政府行為，但政策創(chuàng)新的“價(jià)值”必須基于政策生態(tài)的框架下進(jìn)行衡量。在政策生態(tài)視野下，政策創(chuàng)新研究有變量分析、過程模型、主題分析和限度分析四個(gè)角度。本文著重從主題上闡釋了公共政策創(chuàng)新包含政策主體、政策內(nèi)容、政策手段和政策過程創(chuàng)新四個(gè)方面，進(jìn)而分析了在我國當(dāng)前的政策生態(tài)下，公共政策創(chuàng)新應(yīng)有三個(gè)限度:以市場為基礎(chǔ)、以法律為準(zhǔn)繩和均衡健全的政策體系。

關(guān)鍵詞：公共政策；創(chuàng)新；生態(tài)化

公共政策創(chuàng)新，即政府以新的理念為指導(dǎo)選擇突破傳統(tǒng)的政策方案，及時(shí)有效地解決社會(huì)公共問題以及對(duì)稀缺的社會(huì)資源進(jìn)行最優(yōu)化的配置。公共政策創(chuàng)新是當(dāng)前政府工作實(shí)踐的重要內(nèi)容。政府以新視角看待新情況，以新方法解決新問題，也即公共政策與時(shí)俱進(jìn)，是當(dāng)代一切責(zé)任政府孜孜以求的目標(biāo)，也是自上個(gè)世紀(jì)以來席卷全世界的政府改革運(yùn)動(dòng)的主旋律。公共政策創(chuàng)新也是當(dāng)前政策研究的一個(gè)重要課題，因?yàn)楣舱邉?chuàng)新不僅受制于公共政策生態(tài)環(huán)境，也必將對(duì)政策生態(tài)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。有鑒于此，本文力圖運(yùn)用公共政策生態(tài)理論對(duì)當(dāng)下

我國政府公共政策創(chuàng)新問題作初步探討。

一、社會(huì)公共政策生態(tài)化

生態(tài)環(huán)境是公共政策運(yùn)行的外部條件，不僅決定政策問題的性質(zhì)，也決定政策的生命周期，更決定政府創(chuàng)新公共政策的取向和行為。因而有學(xué)者用一個(gè)公式來概括公共政策與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系:P=(E,G)，其中P指公共政策,E指生態(tài)環(huán)境, G指政府。公式意指政府做出的公共政策，是政府與環(huán)境相互作用的一個(gè)函數(shù)。

在行政管理領(lǐng)域，弗雷德·W·里格斯運(yùn)用生態(tài)學(xué)的理論與方法，研究發(fā)展中國家的行政問題，從而創(chuàng)立了以生態(tài)學(xué)方法研究行政管理的新的行政理論體系，使行政生態(tài)學(xué)成為一門系統(tǒng)的學(xué)科，并在行政學(xué)理論領(lǐng)域產(chǎn)生重要影響。對(duì)于行政生態(tài)學(xué)，里格斯定義為“自然以及人類文化環(huán)境與公共政策運(yùn)行之間的相互影響情形”的科學(xué)。但里格斯并未對(duì)公共政策的生態(tài)進(jìn)行更為細(xì)致的論述。

公共政策的學(xué)科奠基人拉斯韋爾是最早提出并論述公共政策生態(tài)的重要學(xué)者。在他與勒納合著的《政策科學(xué):范圍和方法的近期進(jìn)展》中清楚地闡釋了政策科學(xué)的三個(gè)學(xué)科特征:跨學(xué)科視角、情境和問題導(dǎo)向的本質(zhì)、規(guī)范性。其中，對(duì)于情境性，拉斯韋爾認(rèn)為以往的政策研究(或者說是政治決定的研究)往往受限于注意的焦點(diǎn)導(dǎo)致對(duì)社會(huì)情境描述和解釋的失敗，因此他提出了公共政策情境性的概念，希望能使得相關(guān)活動(dòng)與外在環(huán)境產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，并建立更具解釋力的理論內(nèi)涵。他對(duì)情境性的定義是:“一個(gè)整體社會(huì)過程的認(rèn)知圖，公共政策問題不可能脫離特定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化環(huán)境”。因而，拉斯韋爾所提出的“情境性”其實(shí)就是指公共政策生態(tài)，是公共政策與其內(nèi)外環(huán)境體系，與社會(huì)的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀之間的密切關(guān)系。

在定義公共政策生態(tài)時(shí)，拉斯韋爾表達(dá)了兩層含義，“一方面是針對(duì)政策過程，另一方面是針對(duì)政策的知識(shí)需要?！?。因而，他將政策科學(xué)定義為兩個(gè)部分，一部分是政策過程的知識(shí)，另一部分是政策過程中的知識(shí)。身為與社會(huì)環(huán)境互動(dòng)的政策科學(xué)研究者，必須以情境性和問題導(dǎo)向?yàn)橹笇?dǎo)去了解這兩方面的知識(shí)。Ronald D. Bnmner曾經(jīng)對(duì)拉斯韋爾的觀點(diǎn)作了一番說明補(bǔ)充，他認(rèn)為，不同環(huán)境下，報(bào)償體系均有所不同，環(huán)境的因素也對(duì)不同的個(gè)體或群體產(chǎn)生影響，政策科學(xué)家應(yīng)該根據(jù)環(huán)境、時(shí)間、資源的限制判讀信息，并且以系統(tǒng)、廣博而有效率的方式提供注意力的指引。此外，Peter deLeon也一再闡釋情境性的意義和重點(diǎn)，必二者對(duì)情境性的說明，無異是繼拉斯韋爾之后清楚論述公共政策情境性的重要文獻(xiàn)。

隨著政策科學(xué)的不斷發(fā)展，許多政策學(xué)家也以自己的視角來分析和淦釋公共政策的情境性。比如，托馬斯·戴伊建構(gòu)了由利害關(guān)系者、政策環(huán)境、公共政策所組成的政策體系。認(rèn)為三個(gè)組成因素間是相互關(guān)涉并且彼此影響的，而所謂“政策環(huán)境”就是圍繞政策議題并影響政策議題的特定情境和生態(tài)。再比如，鄧恩提出了一個(gè)整合性的政策分析架構(gòu):包含了政策問題界定、政策方案預(yù)測、政策行動(dòng)建議、政策結(jié)果監(jiān)測、政策績效評(píng)估等等，并分別就政策議題環(huán)境中的信息復(fù)雜性提出了重要的分析方法。

許多美國政策研究學(xué)者也從實(shí)務(wù)角度分析和論述公共政策生態(tài)。例如Van Horn , Barmer和Gormley,Jr.等三位學(xué)者在合著的《政治與公共政策》一書中就以政治和政策的六個(gè)領(lǐng)域來說明環(huán)境因素對(duì)公共政策的影響，以及對(duì)決策者、利害關(guān)系人、幕僚等群體認(rèn)知和行動(dòng)的影響。這六個(gè)領(lǐng)域分別是董事會(huì)政治、首長政治、官僚政治、法庭政治、衣帽間政治、起居室政治，其間運(yùn)作的復(fù)雜性和公眾注意的程度均有不同，但都對(duì)公共政策的最后成形和發(fā)展產(chǎn)生重大的影響。

Nakamura和Smallwood則從政策環(huán)境的概念分析政策體系成敗的因素。認(rèn)為政策環(huán)境和政策的發(fā)展過程息息相關(guān)，因此，作者以政策規(guī)劃、政策執(zhí)行和政策評(píng)估三個(gè)階段的環(huán)境為主，討論行動(dòng)者、領(lǐng)域與環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系。第一，政策規(guī)劃階段。由于此時(shí)主要的行動(dòng)者是立法的決策者包括了總統(tǒng)、國會(huì)、官員、州立法者等等，同時(shí)受到利益團(tuán)體、有力的選民等非政府人員的影響。而彼此之間不同的意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀、體制影響的互動(dòng)都會(huì)促成政策不同面貌的發(fā)展。第二，政策執(zhí)行階段。在這個(gè)階段，政策執(zhí)行部門可能受到體制上如委任立法的制約，但其自我認(rèn)知(如對(duì)自我指責(zé)的認(rèn)知、對(duì)自我利益的認(rèn)知等)也會(huì)在一定程度上決定政策執(zhí)行的內(nèi)容。重要的行動(dòng)者包括制定者、正式執(zhí)行者、媒體、游說團(tuán)或選民團(tuán)體、消費(fèi)者和受益者、評(píng)估者等等及其所在領(lǐng)域，另外，比如行政組織的結(jié)構(gòu)和規(guī)范、溝通網(wǎng)絡(luò)等相關(guān)環(huán)境因素都是決定政策執(zhí)行成敗的主要原因。第三，政策評(píng)估階段。這個(gè)階段的環(huán)境是三階段環(huán)境中最為抽象的，既包括政策規(guī)劃階段環(huán)境中的決策者和政策執(zhí)行階段環(huán)境中的執(zhí)行者，也包括大量學(xué)術(shù)團(tuán)體、公益團(tuán)體、公民等行動(dòng)者，這些行動(dòng)者所身處的不同情境是政策評(píng)估階段的重要環(huán)境因素。

綜觀從概念體系、理論分析和實(shí)務(wù)描述等角度關(guān)于公共政策生態(tài)的論述，可以將公共政策的外部環(huán)境因素分為宏觀生態(tài)因素和微觀生態(tài)因素兩大類。公共政策的宏觀生態(tài)因素包括經(jīng)濟(jì)—資源因素、政治—法律因素、社會(huì)—文化因素和國際因素。經(jīng)濟(jì)—資源因素是公共政策運(yùn)行的基礎(chǔ)和最深層的環(huán)境;政治—法律因素不僅決定公共政策的性質(zhì)，而且決定公共政策的合法性程度;社會(huì)—文化因素既決定了公共政策運(yùn)行的智力條件，也為公共政策的運(yùn)行提供了一定的倫理和心理基礎(chǔ);隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快，國際因素對(duì)公共政策的影響也越來越明顯和直接，甚至國內(nèi)政治國際化和國際政治國內(nèi)化的現(xiàn)象也已初現(xiàn)端倪。公共政策的微觀生態(tài)環(huán)境是指每項(xiàng)具體的公共政策所處的具體的、特定的背景，具有多樣性、變動(dòng)性甚至是突發(fā)性特征。

另外，從政策生態(tài)系統(tǒng)本身是否均衡的角度，也可以將政策生態(tài)區(qū)分為常規(guī)型政策生態(tài)和非常規(guī)型政策生態(tài)。常規(guī)型政策生態(tài)表現(xiàn)為社會(huì)政治系統(tǒng)中輸人端的支持與壓力相對(duì)均衡，社會(huì)制度規(guī)范、社會(huì)理性相對(duì)穩(wěn)定和有序;非常規(guī)型政策生態(tài)則較多地表現(xiàn)出支持與壓力失衡，并且是壓力大于支持，從而出現(xiàn)制度混沌，問題叢生，社會(huì)相對(duì)無序的狀況。在常規(guī)政策生態(tài)與非常規(guī)政策生態(tài)之間還存有一種既不屬于常規(guī)生態(tài)，也不屬于非常規(guī)生態(tài)的“過渡性”政策生態(tài)，也即轉(zhuǎn)型期。政策生態(tài)。轉(zhuǎn)型期政策生態(tài)主要表現(xiàn)為:(1)政治秩序穩(wěn)定但政治系統(tǒng)不均衡;(2)經(jīng)濟(jì)體系正在逐步完善但不健全;(3)文化價(jià)值觀存在但缺乏支柱;(4)社會(huì)在進(jìn)步但問題叢生。著名政策科學(xué)家葉?？āさ侣鍫栐岢鋈N公共政策制定類型，即“繁榮時(shí)期的政策制定”、“嚴(yán)重逆境中的政策制定”和“巨大災(zāi)難形勢下的政策制定”，。很大程度上就是建立在對(duì)政策生態(tài)本身是否健全的考察基礎(chǔ)上。在常規(guī)型政策生態(tài)和非常規(guī)型政策生態(tài)下，公共政策的產(chǎn)生和運(yùn)行機(jī)理都有較大差異。在常規(guī)型政策生態(tài)下，因?yàn)檎蜗到y(tǒng)相對(duì)均衡，政策制定和創(chuàng)新更多地呈現(xiàn)出“維護(hù)型”特征;而在非常規(guī)型政策生態(tài)下，公共政策必須針對(duì)眾多社會(huì)問題做出主動(dòng)及時(shí)有效的回應(yīng)，因而呈現(xiàn)“回應(yīng)型”特征。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期政策生態(tài)下，公共政策一方面要起到維護(hù)現(xiàn)有社會(huì)秩序，維持社會(huì)發(fā)展的功能，另一方面又要回應(yīng)社會(huì)對(duì)政府的要求，因而呈現(xiàn)“維護(hù)+回應(yīng)”雙重特征。

二、我國社會(huì)公共政策的生態(tài)化創(chuàng)新

第一，公共政策創(chuàng)新應(yīng)以市場為基礎(chǔ)。改革就是從原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，改革本身就是一大政策創(chuàng)新。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場始終是資源配置的基礎(chǔ)，包括公共政策在內(nèi)的政府活動(dòng)，不能破壞這個(gè)基礎(chǔ)，而只能促進(jìn)、補(bǔ)充和有利于市場配置基礎(chǔ)作用的有效發(fā)揮。市場失靈為政府介人和公共政策作用的發(fā)揮提供了需要與可能，但卻不能代替市場的效率和功能。在市場經(jīng)濟(jì)體制相對(duì)完善的政策生態(tài)下，一方面是日益發(fā)達(dá)、成熟的市場基礎(chǔ)，另一方面則是日益擴(kuò)展的政策效應(yīng)，二者“相得益彰”。所以處于社會(huì)轉(zhuǎn)型生態(tài)下的公共政策創(chuàng)新必須以市場劃“線”，以市場機(jī)制作用的正常發(fā)揮為基本著眼點(diǎn)。

或許正是因?yàn)樘幱谏鐣?huì)轉(zhuǎn)型期，面對(duì)不夠健全完善的市場，政府習(xí)慣使用具有“公共性”和“強(qiáng)制性”的公共政策去取代市場，并且是以“創(chuàng)新”的名義去取代市場。我國某省于2003年9月曾出臺(tái)《關(guān)于加快民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定》，稱要“以更大的力度和決心從體制、政策、政府職能等方面優(yōu)化本省民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境。，。但在這樣一項(xiàng)“新”政策中卻赫然寫著“黨政機(jī)關(guān)、全額撥款事業(yè)單位工作人員在省內(nèi)開辦民營企業(yè)，在3年離崗期間，保留原身份不變，并參加正常的工資晉級(jí)，基本工資和工資性補(bǔ)貼仍由原單位發(fā)放”。這不僅違背了國家有關(guān)公務(wù)員管理的條例規(guī)定和政策，而且勢必破壞市場競爭的正常秩序。因?yàn)槔碚摵蛯?shí)踐都已經(jīng)證明，沒有約束的公共權(quán)力進(jìn)人市場，就必然出現(xiàn)“權(quán)力經(jīng)濟(jì)”、“紅頂商人”，也就是公共管理通常意義的“裁判參與比賽”。這不僅導(dǎo)致其他市場主體難以公平競爭，也必然破壞市場秩序，也就必然導(dǎo)致市場經(jīng)濟(jì)難以發(fā)展。

第二，公共政策內(nèi)容創(chuàng)新。也就是指公共政策要“到位不越位”。首先，在一般意義上，公共政策產(chǎn)生于政府與市場的“比拼”，經(jīng)歷了從古典經(jīng)濟(jì)政策到社會(huì)政策再到現(xiàn)代市場條件下公共政策的變遷之路。在政府改革市場化取向愈來愈顯明的今天，政府公共政策在內(nèi)容上應(yīng)著重于政府領(lǐng)域(界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，保障合同的實(shí)施，適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管及提供其他公共產(chǎn)品和服務(wù))內(nèi)的公共事務(wù)。其他屬于市場主體(如企業(yè)、民間組織等)領(lǐng)域的大量微觀事務(wù)就不再適宜用公共政策去規(guī)范和調(diào)節(jié)了，否則就屬于公共政策的“越位”現(xiàn)象。另外，社會(huì)轉(zhuǎn)型期的政策體系下，急劇變遷的時(shí)代引發(fā)了許多政府以前沒有關(guān)注或關(guān)注度不高的問題，這些問題的出現(xiàn)迫切需要政府運(yùn)用公共政策加以規(guī)范和調(diào)整，如失業(yè)問題和弱勢群體問題。新問題進(jìn)人政府傳統(tǒng)的常規(guī)化政策議程通常需要較長的時(shí)間，因而只有通過創(chuàng)新政府公共政策的內(nèi)容，才能避免出現(xiàn)公共政策的“缺位”情況。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公共政策的持久缺位不僅會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公共問題積重難返，也容易誘發(fā)大面積的社會(huì)失序，這也就是公共政策在該生態(tài)下強(qiáng)調(diào)“回應(yīng)性”的意義所在。

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（作者單位：湘潭職業(yè)技術(shù)學(xué)院 湖南大學(xué)金融學(xué)院）