丁福靈

[摘 要]伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化需求越來(lái)越明顯，大規(guī)模的舊城改造和城市化建設(shè)使房屋拆遷的數(shù)量增多，由此形成的房屋拆遷爭(zhēng)議也隨之增加，現(xiàn)有的法律法規(guī)在解決此類(lèi)爭(zhēng)議中凸顯出越來(lái)越多的問(wèn)題。筆者根據(jù)城市房屋拆遷實(shí)踐，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，提出房屋拆遷實(shí)踐中存在的幾個(gè)突出的法律問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重地影響了房屋拆遷工作的順利進(jìn)行，希望通過(guò)完善法律制度來(lái)彌補(bǔ)制度設(shè)計(jì)的缺陷，完善我國(guó)的房屋拆遷法律制度。

[關(guān)鍵詞]房屋拆遷 公共利益 補(bǔ)償缺位 承租人的保護(hù) 拆遷評(píng)估

一、公益拆遷與商業(yè)拆遷未加區(qū)分

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《拆遷條例》）沒(méi)有區(qū)分商業(yè)拆遷和公益拆遷，而物權(quán)法也沒(méi)有明確規(guī)定哪些情況屬于“公共利益”。如果有了公益拆遷和商業(yè)拆遷的明確區(qū)分，法官可以直接根據(jù)商業(yè)拆遷和公益拆遷的補(bǔ)償規(guī)定來(lái)解決相關(guān)的糾紛。實(shí)際情況是，很多商業(yè)拆遷卻打著公益拆遷的幌子，使得拆遷補(bǔ)償糾紛層出不窮。因此，關(guān)于“公共利益”的界定問(wèn)題應(yīng)當(dāng)在法律上作出明確的規(guī)定，并對(duì)公益拆遷和商業(yè)拆遷的補(bǔ)償制度作出規(guī)定，以完善我國(guó)的房屋拆遷制度。雖然世界上大多數(shù)國(guó)家特別是大陸法系多數(shù)國(guó)家沒(méi)有對(duì)公告利益作出概況性規(guī)定，就說(shuō)明沒(méi)有必要對(duì)公共利益作出概況性規(guī)定。[1]但是，至少應(yīng)當(dāng)對(duì)公共利益作出原則性的規(guī)定，防止公益權(quán)被濫用侵害物權(quán)利益。

二、被拆遷房的土地使用權(quán)的補(bǔ)償缺位

根據(jù)物權(quán)法第一百三十七條的規(guī)定，城市房屋住宅用地可以通過(guò)支付對(duì)價(jià)以出讓方式獲得。但實(shí)際上，在物權(quán)法之前，已經(jīng)有很多城市居民實(shí)際享有其私產(chǎn)房占有范圍內(nèi)的土地使用權(quán)。城市居民的國(guó)有土地使用權(quán)的取得情況較為復(fù)雜。有以出讓方式取得的土地使用權(quán)，有劃撥方式取得的土地使用權(quán)。由此可見(jiàn)，這些城市居民所享有的私有房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，用益物權(quán)受法律保護(hù)，無(wú)論是出讓還是劃撥方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)都是合法的。那么，在拆遷中，土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況分別給以補(bǔ)償。

但是，《拆遷條例》并沒(méi)有明確收回劃撥、出讓的土地使用權(quán)的補(bǔ)償問(wèn)題。很多地方規(guī)章，也對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償采取回避的態(tài)度，特別是以劃撥方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)問(wèn)題。從實(shí)際情況看，拆遷中土地的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地上所附房屋的價(jià)值，拆遷人的目的并不是為了取得被拆遷人的房屋及其附屬物，而是為了取得房屋及其附屬物占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)。但現(xiàn)行的拆遷補(bǔ)償制度恰恰沒(méi)有對(duì)最有價(jià)值的土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。

因此，應(yīng)當(dāng)分別對(duì)出讓和劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)的拆遷補(bǔ)償作出規(guī)定。特別是征收劃撥用地房屋時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)用益物權(quán)的性質(zhì)作出補(bǔ)償規(guī)定。而農(nóng)村土地的征收補(bǔ)償也存在法律界定不清的問(wèn)題。農(nóng)村土地所有權(quán)與一般的所有權(quán)不同，農(nóng)村集體土地所有權(quán)實(shí)際上是一種臨時(shí)占有、使用、受益權(quán)[2]，現(xiàn)行的補(bǔ)償規(guī)定也是缺位的。應(yīng)當(dāng)從保護(hù)物權(quán)的角度，詳細(xì)規(guī)定對(duì)出讓地、劃撥地和集體土地的用益權(quán)的拆遷補(bǔ)償規(guī)定，以便完善我國(guó)的城市房屋拆遷補(bǔ)償制度

三、裁判援引的法律依據(jù)存在矛盾

根據(jù)我國(guó)《立法法》第八條第（六）項(xiàng)和《物權(quán)法》第四十二條之規(guī)定，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收，只能由法律規(guī)定，為了公共利益進(jìn)行拆遷時(shí)必須依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行征收[3]。但在實(shí)踐中，由于沒(méi)有區(qū)分公益拆遷和商業(yè)拆遷，對(duì)拆遷行為的規(guī)范主要依據(jù)《拆遷條例》，而該條例屬于行政法規(guī)。因此，法院在對(duì)房屋拆遷糾紛案件判決援引法律時(shí)陷入了兩難的境地：如果引用《拆遷條例》，則有違《立法法》第八條和《物權(quán)法》第四十二條的規(guī)定；如果不援引《拆遷條例》，就無(wú)法在判決中指明法律依據(jù)。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善法律來(lái)解決制度矛盾問(wèn)題。

四、拆遷補(bǔ)償、安置糾紛的處理程序混亂

根據(jù)《拆遷條例》第十六條之規(guī)定，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門(mén)或政府進(jìn)行行政裁決。當(dāng)事人如果對(duì)行政裁決不服可以在法定期限內(nèi)提起行政訴訟。而根據(jù)1996年《最高人民法院關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問(wèn)題的批復(fù)》，拆遷人與被拆遷人因房屋補(bǔ)償、安置等問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議，或者雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后，一方或者雙方當(dāng)事人反悔，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，僅就房屋補(bǔ)償、安置等問(wèn)題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。這也就意味著，拆遷人與被拆遷人僅就房屋補(bǔ)償、安置等問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。

由此可見(jiàn)，《拆遷條例》與該司法解釋在“當(dāng)事人在達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議前因房屋補(bǔ)償、安置等問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)”應(yīng)該如何解決存在抵牾。依據(jù)《拆遷條例》應(yīng)該先申請(qǐng)行政裁決，如果對(duì)裁決不服，可以提起行政訴訟；而依據(jù)司法解釋?zhuān)瑒t可以直接提起民事訴訟。兩個(gè)規(guī)范性文件，一個(gè)是行政法規(guī)，一個(gè)是司法解釋?zhuān)嗷ブg存在著明顯的矛盾。

此外，《拆遷條例》對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)定也存在明顯的不足，這容易導(dǎo)致行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)在拆遷過(guò)程中被濫用?！恫疬w條例》第十五條將拆遷人和被拆遷人通過(guò)仲裁和司法解決糾紛的途徑限定為“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后”，觀上造成了大量拆遷糾紛只能以行政裁決的方式來(lái)解決，并最終通過(guò)行政強(qiáng)制來(lái)執(zhí)行，從而剝奪了被拆遷人獲得司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)。

五、房屋拆遷中對(duì)承租人權(quán)益保護(hù)不力

在拆遷糾紛案件中，有一部分是承租人因沒(méi)有得到相應(yīng)補(bǔ)償而提起的訴訟，此種訴訟要么以被拆遷人為被告，要求與被拆遷人對(duì)拆遷補(bǔ)償款進(jìn)行合理分配；要么直接以拆遷人為被告要求其給予補(bǔ)償。在后者，因承租人對(duì)拆遷人沒(méi)有實(shí)體上的請(qǐng)求權(quán)，故法院一般會(huì)駁回其訴訟請(qǐng)求。而在前者的情況下，實(shí)踐中的情形一般是拆遷補(bǔ)償款都給了被拆遷人，然后由被拆遷人給承租人補(bǔ)償。此時(shí)，因主動(dòng)權(quán)在被拆遷人手里，法院即使判決被拆遷人對(duì)承租人進(jìn)行補(bǔ)償，但補(bǔ)償也無(wú)章可循，承租人的權(quán)益很難得到保障。在很多情況下，被拆遷房屋出租給承租人進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)，承租人因拆遷而遭受的損失是巨大的，其損失數(shù)額有時(shí)甚至?xí)^(guò)被拆遷人獲得的補(bǔ)償?！恫疬w條例》第三十三條雖然規(guī)定了對(duì)非住宅房屋拆遷時(shí)的停產(chǎn)停業(yè)損失給予補(bǔ)償，但并沒(méi)有明確這一補(bǔ)償是否給承租人。因此，僅僅依靠從被拆遷人手中分得部分拆遷補(bǔ)償款的制度設(shè)計(jì)，已經(jīng)很難保障承租人的合法權(quán)益。

總之，現(xiàn)行的房屋拆遷制度存在上述缺陷，糾紛率高，這些問(wèn)題如果不解決，不利于從實(shí)質(zhì)上對(duì)房屋拆遷糾紛進(jìn)行公平合理的裁決。物權(quán)法實(shí)施之后，包括《拆遷條例》在內(nèi)的許多規(guī)定應(yīng)進(jìn)行修改，彌補(bǔ)上述缺陷，建立起完善的房屋拆遷補(bǔ)償制度，更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。

參考文獻(xiàn)

[1]黃松有主編《中華人民共和國(guó)物權(quán)法條文理解與適用》人民法院出版社第163頁(yè)

[2]楊立新、劉德權(quán)主編《物權(quán)法實(shí)施疑難問(wèn)題司法對(duì)策》人民法院出版社第135頁(yè)

[3]《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第42條

[4]《中華人民共和國(guó)城市房屋拆遷條例》第16條