孔 航

(北京航空航天大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 211106)

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公共利益界定何以可能
——兼評(píng)《公共利益：界定、實(shí)現(xiàn)及規(guī)制》

孔 航

(北京航空航天大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 211106)

許多國(guó)家都通過(guò)各種形式對(duì)公共利益作出了程度不同的界定，這在客觀上為我國(guó)的公共利益立法界定和理論探討提供了法治基礎(chǔ)；理論界積累的大量理論成果，成為完善我國(guó)公共利益立法的理論基礎(chǔ)。語(yǔ)言的有限性和模糊性、人認(rèn)識(shí)能力的有限性以及公共利益的復(fù)雜性決定了公共利益概念具有有限性。公共利益的層次性決定了相應(yīng)規(guī)范的層次性，公共利益的多樣性決定了相應(yīng)規(guī)范的專門性。在公共利益的實(shí)體立法過(guò)程中，其難點(diǎn)在于公共利益的主體要素、界定原則、界定標(biāo)準(zhǔn)、判定方法、內(nèi)容范圍和立法模式。

公共利益；概念有限性；公共物品

近年來(lái)，公共利益事件的一再發(fā)生，充分暴露出我國(guó)的立法缺漏：缺乏公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定程序。既然公共利益的界定如此重要和緊迫，那么，為什么公共利益沒(méi)有進(jìn)行明確界定，是由于公共利益自身的特點(diǎn)決定了其不能界定，還是由于各種條件不具備，使得公共利益界定難度太大？或許，兩方面的原因兼而有之。不過(guò)隨著理論界對(duì)公共利益的研究逐步深入，越來(lái)越多國(guó)家的法律都對(duì)公共利益進(jìn)行了越來(lái)越清晰的界定，我國(guó)對(duì)公共利益進(jìn)行明晰的界定也就成為可能?！豆怖妫航缍ā?shí)現(xiàn)及規(guī)制》[1]一書為我們研究公共利益界定基礎(chǔ)和路徑提供了一種重要的方法路徑。

一、公共利益界定的基礎(chǔ)

一方面，界定公共利益已經(jīng)具備了相當(dāng)?shù)牧⒎ɑA(chǔ)。從立法角度而言，公共利益觀念肇始于羅馬法，在19世紀(jì)末的社會(huì)化立法中得到了極大的張揚(yáng)，如今，很多國(guó)家的不同層次的法律都規(guī)定了公共利益的相關(guān)內(nèi)容。這在客觀上為我國(guó)的公共利益立法界定和理論探討提供了法治基礎(chǔ)。就現(xiàn)代國(guó)家的立法而言，公共利益在理論上的爭(zhēng)議和分歧，并沒(méi)有導(dǎo)致公共利益在立法和執(zhí)法實(shí)踐中被否定。相反，許多國(guó)家都通過(guò)各種形式對(duì)公共利益作出了程度不同的界定。如《法國(guó)人權(quán)宣言》第十七條、《德國(guó)基本法》第十四條、日本《土地收用法》第三條等。所以，可以肯定地說(shuō)，公共利益已經(jīng)是一種被法律普遍認(rèn)可和保護(hù)的客觀存在。同時(shí)，世界各國(guó)已經(jīng)根據(jù)自己的社會(huì)現(xiàn)狀、文化傳統(tǒng)和法治環(huán)境作出了更為詳細(xì)的解釋和適用規(guī)則。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于公共利益的立法經(jīng)驗(yàn)和司法實(shí)踐為我國(guó)完善公共利益立法提供了有益借鑒，同時(shí)我國(guó)在立法和執(zhí)法實(shí)踐中，也積累了大量的公共利益立法經(jīng)驗(yàn)?！肮怖妗弊鳛橐粋€(gè)法律用語(yǔ)，常常出現(xiàn)在我國(guó)不同部門以及不同層次的法律中。2004年憲法修正案第二十條和第二十二條對(duì)公共利益作出了明確規(guī)定，另外，在《物權(quán)法》、《行政許可法》、《土地管理法》等法律法規(guī)中也有不同程度的涉及。這些立法規(guī)定以及相應(yīng)的執(zhí)法實(shí)踐，為從法律層面明確界定我國(guó)公共利益積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

另一方面，界定公共利益已經(jīng)具備了理論基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，“提出一個(gè)能被普遍接受的關(guān)于公共利益概念的客觀定義是不可能的。尤其是不可能用一個(gè)實(shí)質(zhì)性的詞句去為公共利益下定義”[2]。但馬克思主義哲學(xué)認(rèn)為，任何事物都有其本質(zhì)，由于人類認(rèn)識(shí)能力的局限性，對(duì)事物本質(zhì)的認(rèn)識(shí)都不是一蹴而就的，而是一個(gè)從相對(duì)真理走向絕對(duì)真理的無(wú)限靠近的過(guò)程。同樣，沒(méi)有必要寄希望于對(duì)公共利益進(jìn)行一勞永逸的研究，即使現(xiàn)在的研究是片面的乃至錯(cuò)誤的，也都是正常的、有益的。更何況在公共利益的認(rèn)識(shí)上，已經(jīng)積累了大量理論成果。比如，當(dāng)下學(xué)界已經(jīng)認(rèn)識(shí)到公共利益不是純粹抽象的事物，它是客觀具體的，學(xué)者對(duì)公共利益的特征、范圍，公共利益的類型，公共利益界定的標(biāo)準(zhǔn)、原則和程序，公益訴訟的構(gòu)建等方面，都進(jìn)行了有益探索，這些理論研究將成為我國(guó)完善公共利益立法的理論基礎(chǔ)。

二、公共利益界定的前提

雖然界定公共利益是我國(guó)現(xiàn)實(shí)的迫切需要，但是由于種種原因，其一直在我國(guó)立法實(shí)踐中擱淺。這說(shuō)明公共利益界定自身的難度，亦說(shuō)明對(duì)公共利益的研究還不夠深入甚至存在一定的誤區(qū)。如果要界定公共利益，就應(yīng)當(dāng)客觀、全面地認(rèn)識(shí)公共利益，消除對(duì)公共利益諸多錯(cuò)誤的看法。

一是公共利益概念具有有限性。概念的有限性，是指任何概念的界定都不可能是至善至美的，都存在或多或少的缺陷。界定公共利益，首先要認(rèn)識(shí)到公共利益概念的有限性，即無(wú)論如何界定公共利益，都不是完美無(wú)缺的。這是由語(yǔ)言的有限性和模糊性決定的，也是由人的認(rèn)識(shí)能力的有限性所決定的，更是由公共利益的復(fù)雜性決定的?！罢Z(yǔ)言的非精確性，即模糊性是語(yǔ)言的本質(zhì)屬性之一”[3]。所有靜態(tài)的語(yǔ)言都是模糊的、有限的，而非精確的、無(wú)限的，所有語(yǔ)言都只能描述該時(shí)代的實(shí)踐，“得意忘象”、“得象忘言”是正常普遍的現(xiàn)象。法律語(yǔ)言更是有其自身的一套嚴(yán)密的語(yǔ)言規(guī)則和邏輯體系，更具有僵化性、局限性。因此，語(yǔ)言的固有屬性決定了用靜止的、模糊的、有限的語(yǔ)言難以對(duì)公共利益進(jìn)行盡善盡美的界定。要完全準(zhǔn)確描述公共利益，并給予其絕對(duì)準(zhǔn)確、恰如其分、沒(méi)有缺漏的界定是不可能的，追求這樣的公共利益界定是徒勞的，也是無(wú)益的。同時(shí)，公共利益是復(fù)雜多樣且變動(dòng)不居的，它涉及的范圍非常寬泛，其內(nèi)涵和外延也會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷發(fā)生變化。與公共利益的復(fù)雜性相比，公共利益的語(yǔ)言界定總是有限的，即使我們的語(yǔ)言是詳盡完善的，并具有極強(qiáng)的識(shí)別力，社會(huì)現(xiàn)實(shí)中仍始終存在一些語(yǔ)言無(wú)法準(zhǔn)確表達(dá)的具有細(xì)微差別或者不規(guī)則的公共利益情形。布賴斯曾指出：“基本的法律概念也許根本無(wú)法定義而只能夠描述?！盵4]相比之下，公共利益在“利益內(nèi)容”和“受益對(duì)象”上具有的不確定性決定了其更是一個(gè)典型的不確定概念，對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確定義的難度可想而知。實(shí)際上，公共利益界定的真正困境在于其面臨著兩難抉擇：追求概念的普遍性、包容性、開放性，抑或追求概念的具體化、精確化、操作化。一般而言，概念越具有普遍性、包容性和開放性，其生命力、解釋力和適應(yīng)性就越強(qiáng)，但指導(dǎo)性就越弱；相反，概念越精確、具體，其操作性就越強(qiáng)，越能對(duì)實(shí)踐起到更好的指導(dǎo)作用，但其理論價(jià)值和包容性就相對(duì)弱化。公共利益的界定正是面臨著這樣一個(gè)兩難抉擇，作出一個(gè)既具體又具有普遍性的定義并非易事?？傊?，語(yǔ)言的有限性和模糊性、人的認(rèn)識(shí)能力的有限性以及公共利益的復(fù)雜性，決定了任何公共利益概念的有限性，沒(méi)有必要使公共利益的概念完美無(wú)瑕。

二是公共利益具有層次性。從上至全人類下至部分社會(huì)的縱向角度看，都包含一定層次的公共利益。譬如，世界和平、環(huán)境保護(hù)等等，是全球范圍內(nèi)整個(gè)人類社會(huì)的公共利益；譬如國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)繁榮等等，是一國(guó)范圍內(nèi)國(guó)家或民族的公共利益；再譬如公共設(shè)施、城市綠化等等，是區(qū)域范圍內(nèi)某個(gè)“共同體”的公共利益。公共利益的層次性說(shuō)明公共利益的范圍并非單一，要求以不同層次的法律規(guī)范來(lái)對(duì)其進(jìn)行界定。全球范圍內(nèi)的公共利益，需要國(guó)際條約、國(guó)際慣例等國(guó)際法來(lái)界定、調(diào)整和規(guī)范；而一國(guó)范圍之內(nèi)的公共利益，則需要通過(guò)國(guó)內(nèi)法來(lái)界定和調(diào)整。

三是公共利益的多樣性。從橫向角度看，公共利益的表現(xiàn)形態(tài)——公共物品是豐富的、多樣的。它既可以體現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程等基礎(chǔ)性公共物品，也可以體現(xiàn)為法律法規(guī)、國(guó)家安全等管制性公共物品，還可以體現(xiàn)為醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通等保障性公共物品[5]。所以，公共利益概念上的抽象性，反而體現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)中的多樣性。從這個(gè)角度而言，凝練出一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的公共利益概念是非常困難的，甚至是不可能的。公共利益的多樣性決定了公共利益規(guī)范的專門性，既需要憲法對(duì)其作出規(guī)定，也需要調(diào)整范圍較小的各個(gè)部門精確界定公共利益的范圍和內(nèi)容，比如物權(quán)法、土地管理法等等。其理由在于，通過(guò)立法界定具體領(lǐng)域方面的公共利益，不僅能夠適應(yīng)該領(lǐng)域公共利益的具體特點(diǎn)，又能大大減少公共利益界定時(shí)面臨的難度，從而增加界定公共利益的操作性和可能性。

三、公共利益界定的難點(diǎn)

正如思想家哈耶克所說(shuō)：“今天，自由的最大危險(xiǎn)來(lái)自于有能力、有經(jīng)驗(yàn)的行政管理者僅僅關(guān)心他們認(rèn)為是公共利益的事物?！辈煌瑫r(shí)期的不同國(guó)家對(duì)公共利益的理解不盡相同，同一國(guó)家在不同歷史時(shí)期對(duì)其理解也有一定差異?？梢哉f(shuō)，公共利益存在于某一特定社會(huì)之中的意識(shí)形態(tài)、政治爭(zhēng)論、公共行政、法律實(shí)踐、倫理道德、文化傳統(tǒng)之中，對(duì)公共利益的不同理解通常意味著不同的價(jià)值取向、行動(dòng)準(zhǔn)則和社會(huì)實(shí)踐[6]。然而，不能因?yàn)楣怖娴母拍铍y以把握就放棄對(duì)它的界定。要能認(rèn)識(shí)到公共利益界定的難點(diǎn)，并努力解決這些難點(diǎn)。

法律上對(duì)公共利益的界定，其難點(diǎn)包括實(shí)體難點(diǎn)和程序難點(diǎn)兩部分。在公共利益的實(shí)體立法過(guò)程中，其難點(diǎn)在于：首先，界定公共利益的主體要素是什么。公共利益的立法界定首先涉及到立法主體和立法權(quán)的問(wèn)題。法律主體是法律關(guān)系構(gòu)成的首要因素，公共利益是“共同體”內(nèi)不特定多數(shù)人的利益。但是，什么是“共同體”，誰(shuí)能代表共同體中“不確定多數(shù)人”，公共利益的倡導(dǎo)者并未就此給予明確答復(fù)。因此，應(yīng)當(dāng)深入研究公共利益的界定主體，回答公共利益的界定主體是一元的，還是多元的；是僅僅指立法機(jī)關(guān)，還是包括其他國(guó)家機(jī)關(guān)。同時(shí)，還應(yīng)解決公共利益的代表主體、供給主體、認(rèn)定主體等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。其次，界定公共利益需要遵循什么原則。公共利益的界定原則，即遵循什么樣的基本規(guī)范和準(zhǔn)則來(lái)認(rèn)定公共利益，是公共利益界定中的重要實(shí)體問(wèn)題之一，也是學(xué)界關(guān)于公共利益爭(zhēng)議頗大的問(wèn)題之一。第三，界定公共利益要依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)。雖然難以用一個(gè)機(jī)械的、僵化的、靜止的法定標(biāo)準(zhǔn)生硬地規(guī)范社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域中的公共利益，但既然要對(duì)公共利益進(jìn)行界定，就必須首先解決公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，這是解決公共利益實(shí)際操作的需要。第四，界定公共利益的判定方法是什么。在確定公共利益的實(shí)踐中，有了界定原則和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還不夠，還需要判定方法。同時(shí)需要說(shuō)明的是，公共利益的任何一種判斷方法都不是“放之四海而皆準(zhǔn)”的，任何判斷方法都具有一定的片面性和局限性，只能適用于特定的場(chǎng)合。第五，界定公共利益外延即內(nèi)容范圍有多大。公共利益包括哪些范圍和內(nèi)容是立法界定公共利益的集中體現(xiàn)，也是公共利益理論界定在法律上的反映。應(yīng)當(dāng)在上述公共利益理論界定和法律界定的基礎(chǔ)上，在不同層次的法律中對(duì)公共利益的范圍進(jìn)行類型化規(guī)定。第六，界定公共利益立法應(yīng)依據(jù)什么模式。前已述及，公共利益具有復(fù)雜性，而這一復(fù)雜性就必然決定了公共利益的立法方法的多種多樣，如列舉法、正面概括法和反面排除法等，但任何一種立法方法，都會(huì)出現(xiàn)公共利益遺漏或者界限模糊的情況。

[1]高志宏.公共利益:界定.實(shí)現(xiàn)及規(guī)制[M].南京：東南大學(xué)出版社，2015.

[2][美]詹姆斯·E·安德森.公共決策[M].唐亮，譯.北京：華夏出版社，1990：28.

[3]伍鐵平.模糊語(yǔ)言學(xué)[M].上海：上海外語(yǔ)教育出版社.1999：132.

[4][英]哈特.法理學(xué)與哲學(xué)論文集[M].支振鋒，譯.北京：法律出版社，2005：53.

[5]王利明.公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和征收征用法 ——《物權(quán)法》的實(shí)施與配套法律法規(guī)完善(之三)[N].光明日?qǐng)?bào)，2007-8-6(05).

[6]韓志明.公共利益與公共行政責(zé)任[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(1):5-10.

[責(zé)任編輯 龔 勛]

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2015-04-05

孔航( 1989-)，男，山東濟(jì)寧人，碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

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1008-4630(2015)03-0064-03