劉仁文

上訪制度已經(jīng)扎根于我們這個社會，它既是當(dāng)下的，也是傳統(tǒng)的，公眾包括某些非法律職業(yè)的專業(yè)人士至今迷信領(lǐng)導(dǎo)批示

我有幾個湖南老鄉(xiāng)到西北某省開礦，他們與當(dāng)?shù)卣灹苏猩桃Y的合同，但后來對方因故毀約，于是到北京來上訪。我看了材料，答復(fù)他們政府肯定虧理，建議向當(dāng)?shù)胤ㄔ浩鹪V政府。沒想到他們卻說：那就正好中了政府的計，因為政府只怕上訪，不怕到法院去告。法院絕對是受當(dāng)?shù)卣绊懙?，如果判決他們敗訴，那就連到北京來上訪的理由也沒了。

于是他們頻繁上訪，從去年“奧運”前夕，到今年“兩會”期間。慢慢地我發(fā)現(xiàn)，他們對這種程式化的上訪也不抱多大希望，真正感興趣的是希望通過關(guān)系，找到某位上級領(lǐng)導(dǎo)的批條，這樣下面就會高度重視。

原來他們嘗到過甜頭。幾年前，也是一個案子，由于得到過某領(lǐng)導(dǎo)的一個批示，結(jié)果很管用，省里立即成立專案組，到縣里現(xiàn)場辦公，問題很快得到解決。

但要得到這種批示談何容易！他們告訴我，已經(jīng)被騙走20萬，對方說跟某個領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)系，能幫他們弄到批條。

這使我想起經(jīng)常談?wù)摰囊粋€話題：中國人為何信訪而不信法？

這個事例也許能給我們部分啟示：那些熱衷于上訪的人不相信法院有足夠的權(quán)威和公信力可以依法秉公辦案，可以抗拒地方政府的干擾和干涉；他們抓住了“穩(wěn)定壓倒一切”、地方政府愿意“花錢買平安”的心態(tài)，認為這種施壓的辦法比訴訟更有效。上級領(lǐng)導(dǎo)的批條在中國的官場是很管用的，所以要不惜代價找到這種關(guān)系。

應(yīng)當(dāng)說，社會上之所以有這種想法，有一定的現(xiàn)實基礎(chǔ)。不要說當(dāng)政府作為被告時法院能否做到不偏不倚，就是其他案子，政府有時也會出于地方保護主義等因素的考慮而進行干預(yù)。

而這也說明，法院的權(quán)威性受損——判決了的案子得不到有效執(zhí)行；生效的判決有時對方通過上面的批示又會再審；法院或基于法律規(guī)定的不合理，或基于實踐中的潛規(guī)則，對有的糾紛不予受理，致使當(dāng)事人必須尋求法律之外的解決途徑。當(dāng)然，少數(shù)法官的腐敗也無疑大大影響了法院公信力。

至于為什么地方官員(包括法院領(lǐng)導(dǎo))會怕當(dāng)事人上訪，而領(lǐng)導(dǎo)的批示又會管用，我想一個重要原因是中國官員的升遷主要取決于領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度而不是民眾。在那些真正由選民來決定官員上下的國家或地區(qū)，官員最在意的應(yīng)當(dāng)是民眾的態(tài)度，而不是上面某個領(lǐng)導(dǎo)的意志。當(dāng)官員的命運不是取決于民眾而是取決于上面時，他就會更在意上面的態(tài)度，當(dāng)上面以上訪人數(shù)的多寡來作為考核地方或部門官員政績的標準時，下面的官員怎能不把上訪當(dāng)回事？為了息訪，甚至無視法律去滿足個別上訪者不合理的要求。

很難說作出批示的領(lǐng)導(dǎo)有什么私心，而且肯定許多批示對實現(xiàn)公平正義起到了積極的作用。但這種批示理論上容易“偏信則暗”，加之下面的官員又很在乎批示的來頭，所以即使某個高層官員只是簡單地批示“請某某閱處”，往往也能起到意外的效果。

上訪制度已經(jīng)扎根于我們這個社會，它既是當(dāng)下的，也是傳統(tǒng)的。美國學(xué)者歐中坦曾寫過一篇《千方百計上京城》的文章，專門研究清朝的上訪制度——“京控”。

我曾聽一位長期從事信訪工作的友人說，由于在信訪的批轉(zhuǎn)及相互推諉，使信訪案件失去收集、固定證據(jù)的最佳時機，最終使案件成為死案的現(xiàn)象十分突出，這大概是信訪制度設(shè)計者當(dāng)初所始料不及的吧。

十多年前，我剛參加工作，老家來了幾個上訪者，說好不容易來趟北京，一定要把事情反映上去，問我該向誰反映。我當(dāng)時積極性頗高，讓他們分別去找國家信訪局、公安部信訪辦、最高人民法院信訪辦、最高人民檢察院信訪辦、中紀委信訪辦，還有中央政法委、全國人大常委會乃至中南海，結(jié)果他們復(fù)印了多份材料，又花幾天分別跑了這些地方，找不到的就通過郵局寄。不幸的是，最終什么問題也沒有解決。

說了上訪制度的這么多缺陷，但要我一下子表態(tài)說立即取消上訪制度卻又下不了決心。猶記得2003年11月，時任國家信訪局局長的周占順在接受新華社《半月談》采訪時，曾指出：在當(dāng)前群眾信訪特別是集體信訪反映的問題中，80%以上有道理，或有一定實際困難和問題，應(yīng)予解決；80%以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的；80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的。面對這樣三個80%，如果我們不從國家的權(quán)力架構(gòu)設(shè)計和治理理念出發(fā)妥善通過民主和法治的渠道有效解決這些群眾的訴求，就堵死這條盡管不易、卻畢竟還有一線希望的上訪路，豈不危哉！

作者為中國社科院法學(xué)所研究員