韓連生

從2004年起,我省就致力于林權(quán)制度改革的探索研究。2007年,省委、省政府出臺了《黑龍江省森林、林木、林地流轉(zhuǎn)試點管理辦法》,在地方林業(yè)啟動了林權(quán)制度改革試點工作,歷史性地實現(xiàn)了森林資源管理體制的根本性創(chuàng)新。自《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度的意見》下發(fā)以來,特別是中央林業(yè)工作會議的首次召開,全省各地克服林情復(fù)雜多樣、林地經(jīng)營效益不高、農(nóng)民對林業(yè)依賴程度較低等不利因素影響,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)集體林權(quán)制度改革,掀起了一場由耕地到林地、由山下到山上的綠色革命。截至目前,完成了全省統(tǒng)一組織的集體林資源調(diào)查任務(wù),已經(jīng)完成林改面積603萬畝,發(fā)證面積406萬畝,清理過去承包合同13萬份,面積達(dá)382萬畝,調(diào)處林權(quán)糾紛183 起。一些地方呈現(xiàn)出強(qiáng)勁推進(jìn)態(tài)勢,行動迅速的佳木斯市、齊齊哈爾市等地今年將完成集體林權(quán)主體改革任務(wù),其他地市今年有望完成主體改革工作量的50%,為實現(xiàn)省委、省政府提出3年完成我省集體林權(quán)制度主體改革目標(biāo)奠定了堅實基礎(chǔ)。

(一)打牢了集體林權(quán)制度改革工作基礎(chǔ)。省委、省政府和全省各地對推進(jìn)集體林權(quán)制度改革高度重視。為確保集體林權(quán)制度改革工作的順利進(jìn)行,采取積極有效措施:一是組織開展了集體林資源調(diào)查工作。全省各地克服了時間緊、任務(wù)重、資金不足、天氣寒冷、技術(shù)力量薄弱等不利因素,集中力量、集中時間,完成了集體林資源調(diào)查工作,徹底查清了集體林資源底數(shù),摸清了林權(quán)狀況,不僅為集體林權(quán)制度改革打下堅實基礎(chǔ),同時為制定我省集體林業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃提供了科學(xué)依據(jù)。二是制定了符合實際的林改政策。為確保集體林權(quán)制度改革順利實施,齊齊哈爾市、佳木斯市、哈爾濱市、綏化市、黑河市、牡丹江市、大慶市、伊春市、雞西市等地在關(guān)于集體林權(quán)制度改革中央《意見》和省委《實施意見》的指導(dǎo)下,結(jié)合本地實際,制定和完善集體林權(quán)制度改革政策,進(jìn)一步明確林改的指導(dǎo)思想、目標(biāo)原則、工作任務(wù)和具體要求,保證了改革依法有序推進(jìn)。一些縣市為提高林改工作的操作性和實效性,制定了具體實施方案,明確改革的方法、步驟和相關(guān)要求。三是成立林改組織。目前,多數(shù)市、縣黨委、政府相繼成立了由黨委或政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組,齊齊哈爾市、佳木斯市、牡丹江市等地從有關(guān)部門抽調(diào)人員,成立了指導(dǎo)、勘界、確權(quán)、宣傳等林改推進(jìn)組,指導(dǎo)和督促本地林改工作。經(jīng)省委、省政府批準(zhǔn),在省直機(jī)構(gòu)“三定”中,在我廳設(shè)立了林業(yè)改革發(fā)展處,具體承擔(dān)全省林業(yè)改革發(fā)展工作。四是召開會議,周密部署。自克東全省集體林權(quán)制度改革工作現(xiàn)場會議以來,齊齊哈爾市、佳木斯市、哈爾濱市、大慶市、伊春市、雞西市等地黨委、政府組織召開了集體林權(quán)制度改革動員會議,進(jìn)一步統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識、明確任務(wù),對推進(jìn)本地集體林權(quán)制度改革工作進(jìn)行安排部署。五是交流經(jīng)驗,完善提高。各地相互交流經(jīng)驗,借鑒林改的經(jīng)驗和做法,確保林改工作少走彎路、少出問題。六是強(qiáng)化宣傳,營造氛圍。各地通過創(chuàng)建林改網(wǎng),開辟林改專欄,編發(fā)“林改簡報”等形式積極宣傳林改政策、交流林改經(jīng)驗、傳遞林改信息,營造了有利于推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的良好氛圍。全省各地緊緊圍繞推進(jìn)集體林權(quán)制度改革這一核心工作,科學(xué)組織,精心謀劃,從不同角度、不同深度做了大量艱苦細(xì)致的基礎(chǔ)工作,夯實了改革基礎(chǔ)。

(二)積極探索集體林權(quán)制度改革成功經(jīng)驗。我省集體林權(quán)制度改革工作自中央10號文件出臺后,積極有序組織推進(jìn)。齊齊哈爾市、佳木斯市、綏化市等地推進(jìn)的速度較快,并總結(jié)出一些值得借鑒的經(jīng)驗和做法。從集體林改操作層面上總結(jié)出,資源調(diào)查是基礎(chǔ),權(quán)屬確認(rèn)是重點,完善合同是難點,群眾參與是關(guān)鍵,建立制度是保障,林農(nóng)得實惠、生態(tài)受保護(hù)是落腳點的林改思路;從組織領(lǐng)導(dǎo)層面上總結(jié)出,黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵,建立健全林改機(jī)構(gòu)是基礎(chǔ)、林改資金是保障、部門協(xié)作是推動力的林改工作方法。從點上看,也有一些成功經(jīng)驗值得推廣借鑒。

以克東縣為代表的西部縣份,基于林改前集體林資源底數(shù)不清,在不同時期有相當(dāng)一部分林地、林木資源發(fā)生了流轉(zhuǎn)的特點,總結(jié)出了一些行之有效的經(jīng)驗。在具體做法上:一是徹底查清集體林資源底數(shù)。組織力量,投入資金進(jìn)行集體林資源的調(diào)查摸底,外業(yè)詳查,內(nèi)業(yè)建檔,做到了“林清”。二是徹底查清林權(quán)現(xiàn)狀。逐山頭、逐地塊查清林權(quán)現(xiàn)狀。具體講,就是查清這些集體林目前林權(quán)的歸屬,以及《林權(quán)證》頒發(fā)狀況,通過清查,進(jìn)行登記造冊,做到了“權(quán)清”。三是在尊重歷史的前提下,規(guī)范無序流轉(zhuǎn)問題。集中梳理過去簽訂的承包合同,對合同規(guī)范、合法的予以認(rèn)可;對合同不完善的進(jìn)行完善,通過簽訂補(bǔ)充協(xié)議等手段,使之合同具有合法性、有效性;對違反相關(guān)法律和政策規(guī)定或群眾有強(qiáng)烈反應(yīng)的承包合同,依法取消承包關(guān)系。四是將林改交給農(nóng)民。充分認(rèn)識到,林改是全方位、立體式的改革,是一項關(guān)系農(nóng)民切身利益、關(guān)系農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的大事。林改要想取得成功,離不開群眾的參與、理解、認(rèn)可和支持。把發(fā)動群眾、依靠群眾、群眾民主參與作為林改的關(guān)鍵性工作。五是支持和鼓勵林農(nóng)發(fā)展林業(yè)。森林資源增加、生態(tài)環(huán)境改善、林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、林農(nóng)收入提高是檢驗林改是否成功的標(biāo)準(zhǔn)。林業(yè)發(fā)展必須堅持生態(tài)優(yōu)先的原則,改革中必須避免只追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視生態(tài)效益的錯誤傾向。同時,引導(dǎo)林農(nóng)通過依托森林資源優(yōu)勢大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè),使改革的成果惠及農(nóng)民。

湯原縣等地結(jié)合本地實際情況,在具體操作上也有成功的做法:一是采取均山制模式。通過民主決策,根據(jù)不同地類,將林地按村組人口分山到戶,得到了農(nóng)民的普遍擁護(hù)。二是采取均股制模式。對已成林的集體林,通過召開村民會議,在民主決策的前提下,將這部分林地和林木資源按現(xiàn)有人口折股到人,明確管護(hù)責(zé)任,待林地、林木資源變現(xiàn)后,按確定的股份分配收益。

我省一些縣市,在推進(jìn)集體林權(quán)主體改革的同時,積極探索深化改革政策措施,成立林業(yè)管護(hù)協(xié)會、成立林業(yè)技術(shù)服務(wù)組織。一方面將分散經(jīng)營的農(nóng)戶從管護(hù)的重任中解脫出來。另一方面,通過技術(shù)的引導(dǎo)和服務(wù)提高林地的生產(chǎn)力,取得了實實在在的經(jīng)濟(jì)效益。

(三)初步顯現(xiàn)了集體林權(quán)制度改革成效。已經(jīng)完成明晰產(chǎn)權(quán)的地方,已感受到林權(quán)改革給林地經(jīng)營者帶來的實實在在的利益,給當(dāng)?shù)亓謽I(yè)發(fā)展帶來的生機(jī)和活力。凸顯出: 一是營造林積極性空前高漲。集體林權(quán)制度改革明確了經(jīng)營主體地位,解決了長期以來制約林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的體制性障礙,使蘊(yùn)藏在農(nóng)民群眾中的潛在生產(chǎn)力得到迸發(fā)。造林由靠政府推動的“要我造”轉(zhuǎn)變?yōu)檎呃瓌拥摹拔乙臁?選好苗、種活樹、育成林成為農(nóng)民群眾的自發(fā)行為。齊齊哈爾市、佳木斯市、綏化市等地與改革前相比,2009年全市林改范圍內(nèi)造林面積大幅度增加。二是林地經(jīng)營者興林致富活力大增。林改賦予了經(jīng)營者林地使用權(quán)和林木所有權(quán),森林資源成為農(nóng)戶重要的生產(chǎn)資料,不少地方的農(nóng)民依托林地發(fā)展高效立體林業(yè),收入明顯增加。護(hù)林、防火的內(nèi)在機(jī)制和動力發(fā)生根本改變,“看好自家山、管好自家林”成為經(jīng)營者的自覺行動,亂砍濫伐現(xiàn)象明顯減少。三是現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展迅猛。集體林權(quán)制度改革促進(jìn)了各種生產(chǎn)要素向林業(yè)聚集,廣大林農(nóng)由林改前“不敢投入”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧岬猛度搿?為現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)提供了堅實基礎(chǔ),促進(jìn)了林業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。四是促進(jìn)了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。各地在林改過程中,堅持充分發(fā)揚(yáng)民主,嚴(yán)格依法操作,確保了農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán),得到了農(nóng)民群眾的衷心擁護(hù)。結(jié)合明晰產(chǎn)權(quán)和登記發(fā)證工作,解決了一批林地界址不清、林木權(quán)屬不明等長期糾纏不清的歷史問題,減少了涉林糾紛隱患,維護(hù)了農(nóng)村社會和林區(qū)的和諧穩(wěn)定。總地來講,以明晰林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、確保收益權(quán)為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革,調(diào)整了集體與承包者之間對于森林資源的財產(chǎn)權(quán)益關(guān)系,確立了農(nóng)民的經(jīng)營主體地位,釋放了林業(yè)生產(chǎn)力的巨大潛力,集體林權(quán)制度主體改革已經(jīng)取得了階段性成績,真正達(dá)到了“林有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其利”的林改目標(biāo)。

在肯定成績的同時,我們還要清醒地看到,當(dāng)前集體林權(quán)制度改革仍面臨著一些困難和問題。一是我省的集體林在改革之前有相當(dāng)部分發(fā)生了流轉(zhuǎn)行為,在自發(fā)性的流轉(zhuǎn)過程中,程序極不規(guī)范,工作簡單、粗放,梳理過去歷史遺留問題已成為改革的重點和難點,無形中給林改增加了難度。二是林改工作開展的不平衡。推進(jìn)快的地方已經(jīng)完成了主體改革任務(wù),進(jìn)展慢的地方還在做基礎(chǔ)性工作。三是農(nóng)村群眾對推進(jìn)集體林權(quán)制度改革重要性的認(rèn)識還有待提高。我省是林業(yè)大省,也是農(nóng)業(yè)大省,農(nóng)民有一定量的土地可以耕作,對林地的依賴性不強(qiáng),一些群眾和基層干部對林權(quán)制度改革重大意義還缺乏足夠的認(rèn)識。四是基層林業(yè)站技術(shù)力量薄弱,基礎(chǔ)條件較差,林改在組織操作上受到一定影響。五是林改資金投入不足。一些地方受林改經(jīng)費的困擾,不同程度地影響到林改的推進(jìn)。□(編輯/劉新)