朱昭華

摘要：清末邊疆改革措施的失當(dāng)與民國(guó)初年中國(guó)政局的動(dòng)蕩，為西方列強(qiáng)在中國(guó)邊疆地區(qū)興風(fēng)作浪提供了時(shí)機(jī)。外蒙古政權(quán)在沙俄的策動(dòng)與支持下宣布獨(dú)立，中俄兩國(guó)就此進(jìn)行了三年多交涉，最終于1915年達(dá)成《中俄蒙協(xié)約》。盡管對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)。這是個(gè)喪權(quán)辱國(guó)的協(xié)約，但協(xié)約所確定的中國(guó)對(duì)外蒙的宗主權(quán)，仍是對(duì)強(qiáng)權(quán)政治下宗主權(quán)理論的一種突破。袁世凱政府在內(nèi)外交困的情況下，通過(guò)外交談判使外蒙的身份從獨(dú)立國(guó)家變?yōu)橹袊?guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)的自治地方，已屬不易。

關(guān)鍵詞：袁世凱；俄國(guó)；外蒙古；《俄蒙協(xié)約》；《中俄蒙協(xié)約》

中圖分類(lèi)號(hào)：K258.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1008-0961(2009)02-0090-04

一、俄在蒙古問(wèn)題上的外交方針

1905年日俄戰(zhàn)爭(zhēng)后，隨著迅速向滿(mǎn)洲擴(kuò)張的夢(mèng)想破滅，俄國(guó)轉(zhuǎn)向了與它有著漫長(zhǎng)邊界線(xiàn)的蒙古地區(qū)。盡管蒙古是中國(guó)乃至亞洲最貧窮的地區(qū)，但它能給廣闊、脆弱的俄國(guó)亞洲邊界提供一個(gè)緩沖地，同時(shí)可作為俄國(guó)對(duì)華經(jīng)濟(jì)滲透的基地。因此，俄國(guó)希望在蒙古保持一種優(yōu)越地位，甚至是排他性的地位。而在當(dāng)時(shí)。一系列因素使得俄國(guó)向蒙古擴(kuò)張是可行的。

首先，蒙古處于列強(qiáng)認(rèn)可的沙俄勢(shì)力范圍內(nèi)。俄、英早在1899年4月28日就通過(guò)互換照會(huì)的方式，認(rèn)定長(zhǎng)城以北是俄國(guó)的利益范圍，長(zhǎng)江流域是英國(guó)的利益范圍。俄、日兩國(guó)在日俄戰(zhàn)爭(zhēng)后也迅速調(diào)整了雙邊關(guān)系，簽訂了一系列劃分兩國(guó)在東北亞勢(shì)力范圍的秘密協(xié)定，其結(jié)果使外蒙成為俄國(guó)的勢(shì)力范圍。1913年，俄國(guó)在中國(guó)設(shè)有11個(gè)領(lǐng)事館，其中9個(gè)設(shè)在東北和蒙古，領(lǐng)事機(jī)構(gòu)所設(shè)置之地，也反映了列強(qiáng)各自宣稱(chēng)的勢(shì)力范圍。

其次，蒙古的現(xiàn)狀有利于沙俄的擴(kuò)張。清朝統(tǒng)一蒙古諸部后，除在蒙古地區(qū)建立軍府制外，也因地制宜，實(shí)行了與內(nèi)地行省不同的蒙旗制度，對(duì)各大部落采取“重建而分其力”的策略，重新編旗劃界，禁止越界游牧，以削弱蒙古王公貴族的權(quán)勢(shì)及蒙古內(nèi)部聯(lián)合起來(lái)形成的威脅。這一統(tǒng)治方式盡管產(chǎn)生了一些積極效果，但也削弱了蒙古的軍事力量，使其易受外部的侵犯。20世紀(jì)初，面對(duì)邊疆危機(jī)的加劇，清政府開(kāi)始改變“因俗而治”的傳統(tǒng)治邊方式，實(shí)行邊疆內(nèi)地化改革，相繼廢除了不準(zhǔn)漢、蒙、滿(mǎn)人之間聯(lián)姻的禁令、不準(zhǔn)蒙古人說(shuō)漢語(yǔ)的禁令，并允許漢人前往蒙古墾殖。由于改革措施的失當(dāng)，外蒙古上層不斷掀起反清浪潮，沙俄政府正是抓住外蒙古想要擺脫中國(guó)控制這個(gè)內(nèi)因，在蒙古拓展勢(shì)力的。

1911年7月，外蒙古王公在庫(kù)倫聚會(huì)。決定脫離中國(guó)，派遣代表團(tuán)到圣彼得堡，請(qǐng)求俄國(guó)庇護(hù)。為此，俄國(guó)總理大臣斯托雷平主持召開(kāi)了遠(yuǎn)東特別會(huì)議進(jìn)行討論。討論的結(jié)果是帝俄政府因需解決近東和中東各種尖銳問(wèn)題，在蒙古問(wèn)題上不宜表現(xiàn)主動(dòng)，俄國(guó)政府“不承擔(dān)以武力支持喀爾喀蒙人脫離中國(guó)的義務(wù)，而是居間調(diào)停，通過(guò)外交途徑支持蒙人捍衛(wèi)獨(dú)立之愿望，勿與其宗主國(guó)君主清朝大皇帝脫離關(guān)系。”

1911年辛亥革命的爆發(fā)，使整個(gè)形勢(shì)發(fā)生了巨變。1911年12月16日，“大蒙古國(guó)”宣告成立，尊庫(kù)倫活佛哲布尊丹巴為皇帝，以“共戴”為年號(hào)。繼而，武力占領(lǐng)科布多城，“獨(dú)立”擴(kuò)大到整個(gè)外蒙。俄國(guó)抓住中國(guó)政治崩潰之機(jī)，迅速向外蒙派出軍隊(duì)，支持蒙古政府的建立，派遣軍事教官幫助其訓(xùn)練軍隊(duì)，并提供武器與經(jīng)費(fèi)。

俄國(guó)雖然制造了外蒙脫離中國(guó)的事實(shí)，卻并不支持外蒙名義上的獨(dú)立以及合并內(nèi)外蒙古的要求。首先，俄國(guó)支持蒙古獨(dú)立明顯違背了列強(qiáng)之間達(dá)成的不肢解中國(guó)的協(xié)定，一旦蒙古獨(dú)立了，其他列強(qiáng)會(huì)一致要求獲得進(jìn)入蒙古市場(chǎng)的平等機(jī)會(huì)，而俄國(guó)難以與西方發(fā)達(dá)國(guó)家展開(kāi)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，只好在外蒙問(wèn)題上保持一種低調(diào)政策。其次，建立一個(gè)內(nèi)、外蒙古統(tǒng)一的大蒙古國(guó)，將會(huì)破壞日俄達(dá)成的在內(nèi)蒙劃分勢(shì)力范圍的協(xié)議。日本政府當(dāng)時(shí)就俄國(guó)外交部發(fā)表的關(guān)于蒙古問(wèn)題《公報(bào)》中“蒙古”一詞的含義向俄國(guó)政府提出了質(zhì)問(wèn)，并借此機(jī)會(huì)向俄國(guó)提出關(guān)于在內(nèi)蒙劃定兩國(guó)勢(shì)力范圍的問(wèn)題。為避免引起日本的敵對(duì)，俄國(guó)隨即表明俄國(guó)《公報(bào)》中所謂“蒙古”系指外蒙古而言。內(nèi)、外蒙古的統(tǒng)一在俄國(guó)政府看來(lái)也不是一件易事。俄國(guó)駐蒙古外交代表兼總領(lǐng)事密勒爾曾報(bào)告：“無(wú)論土默特人，或是內(nèi)蒙古人均不愿留在喀爾喀，一則，氣候嚴(yán)寒，不適農(nóng)耕，二則，蒙古當(dāng)局殘暴、無(wú)能?！?/p>

因此，沙俄提出調(diào)停中蒙糾紛，“此種調(diào)停之目的在于締結(jié)一項(xiàng)中蒙條約，即保障蒙古自治。我們認(rèn)為，該條約應(yīng)包括中國(guó)方面承擔(dān)義務(wù)，不在蒙古駐扎中國(guó)軍隊(duì)，不向蒙地移植中國(guó)人，不在蒙古設(shè)置中國(guó)行政機(jī)構(gòu)。在此種情況下，根據(jù)本條約蒙人應(yīng)承認(rèn)中國(guó)宗主權(quán)，并允許中國(guó)駐扎官進(jìn)入蒙古”?？梢?jiàn)，不公開(kāi)支持外蒙獨(dú)立，在確保沙俄在蒙優(yōu)勢(shì)地位的條件下，使外蒙成為俄國(guó)卵翼下的自治地，是沙俄對(duì)蒙政策的基本框架。

二、從《俄蒙協(xié)約》到《中俄聲明文件》

面對(duì)蒙古地區(qū)的騷動(dòng)，袁世凱在1912年3月就任臨時(shí)大總統(tǒng)后，采取了一定的應(yīng)對(duì)措施。

首先，明確中國(guó)對(duì)蒙藏回疆等少數(shù)民族地方的主權(quán)。臨時(shí)大總統(tǒng)袁世凱宣布：“現(xiàn)在五族共和，凡蒙、藏、回疆各地方，同為我中華民國(guó)領(lǐng)土，則蒙、藏、回疆各民族，即同為我中華民國(guó)國(guó)民。”將蒙古問(wèn)題視為中國(guó)的內(nèi)政，避免俄國(guó)干涉。

1912年4月22日，俄國(guó)新任駐華公使庫(kù)朋斯齊上任后與袁世凱進(jìn)行了第一次會(huì)晤，這次會(huì)晤讓庫(kù)朋斯齊感到袁世凱不愿意考慮俄國(guó)所提出的蒙古自治綱領(lǐng)，而是想在蒙古問(wèn)題上發(fā)表更積極的意見(jiàn)。6月19日，庫(kù)朋斯齊與中國(guó)新任外交總長(zhǎng)陸征祥就蒙古問(wèn)題進(jìn)行交談，盡管陸征祥言語(yǔ)委婉、態(tài)度謙恭，但答復(fù)的實(shí)質(zhì)是將外蒙問(wèn)題視為中國(guó)內(nèi)政，應(yīng)由北京政府與呼圖克圖直接達(dá)成協(xié)議解決，不容外國(guó)干涉。

其次，對(duì)蒙古采取鎮(zhèn)撫并施的方針，蒙古族在數(shù)百年的發(fā)展、融合中，已基本加入了中華主流，因而在俄國(guó)策動(dòng)分裂運(yùn)動(dòng)初起時(shí)，蒙古內(nèi)部反獨(dú)立、反自治的聲音就不絕于耳。所以，袁世凱在庫(kù)倫宣布獨(dú)立后便接連致電呼圖克圖：漢蒙本為一家，無(wú)須外人參與，彼此便可達(dá)成協(xié)議。他指出，蒙古盡管地域遼闊，但資源匱乏，向外國(guó)人借債，會(huì)斷送國(guó)家，希望呼圖克圖勿再輕信他人唆使。他隨即派北京蒙古王公聯(lián)合委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)那彥圖為交涉代表前往庫(kù)倫。1912年8月，袁世凱政府公布了《蒙古待遇條例》，該條例規(guī)定嗣后各蒙古均不以藩籬待遇，應(yīng)與內(nèi)地一律，各蒙古王公原有之管轄治理權(quán)一律照舊，蒙古王公世爵俸餉應(yīng)從優(yōu)支給……對(duì)于脫離庫(kù)倫政權(quán)，返回中國(guó)的蒙古高級(jí)官員給予優(yōu)待，如庫(kù)倫政府原陸軍部侍郎那貝勒返回中國(guó)后，受到袁世凱的接見(jiàn)，晉封為那王。袁世凱的籠絡(luò)手腕。使不少逃往外蒙的蒙族陸續(xù)返回。

在撫慰政策難規(guī)勸外蒙取消獨(dú)立時(shí)，袁世凱一度謀劃武力解決。當(dāng)時(shí)因庫(kù)倫拘捕刑訊了反對(duì)獨(dú)立的圖盟墨爾根王，中國(guó)以墨爾根王為“國(guó)民優(yōu)待條件所承認(rèn)”的王爵，決定以此為由出兵外蒙。

俄國(guó)政府極力反對(duì)，表示中國(guó)不論以何種借口向外蒙用兵，將招致不良后果。迫于俄國(guó)的威脅，袁世凱不敢貿(mào)然出兵征蒙，但對(duì)外蒙叛軍進(jìn)犯內(nèi)蒙給予了堅(jiān)決反擊。1912年底，外蒙叛軍開(kāi)始大規(guī)模竄犯內(nèi)蒙古各地，袁世凱命令熱河、張家口、山西、綏遠(yuǎn)等地駐軍進(jìn)行反擊，相繼將外蒙叛軍逐出了內(nèi)蒙。

這樣，中俄有關(guān)蒙古問(wèn)題的交涉在1912年毫無(wú)進(jìn)展。由于歐洲局勢(shì)日益緊張，俄國(guó)政府轉(zhuǎn)而與庫(kù)倫當(dāng)局談判簽約，先取得在蒙特權(quán)的既成事實(shí)。1912年10月俄國(guó)原駐華公使廓索維慈以專(zhuān)使身份來(lái)到庫(kù)倫，與外蒙當(dāng)局談判。對(duì)此，袁世凱政府通過(guò)多種外交途徑向俄國(guó)表明，俄國(guó)政府此舉是干涉中國(guó)內(nèi)政，雙方締約有損于中國(guó)主權(quán)。同時(shí)電告呼圖克圖及蒙古諸王公，對(duì)同俄國(guó)締約提出警告，允諾給予種種優(yōu)惠作為外蒙放棄獨(dú)立的報(bào)償。

但在俄國(guó)的軍事壓力和經(jīng)濟(jì)許諾下，以杭達(dá)多爾齊親王為首的親俄派占了上風(fēng)，1912年11月3日《俄蒙協(xié)約》及《俄蒙協(xié)約專(zhuān)條》簽訂。俄國(guó)以支持蒙古自治換取了在外蒙享有排他性商業(yè)地位，而對(duì)中國(guó)在外蒙的主權(quán)只字未提。

《俄蒙協(xié)約》的簽訂引起中國(guó)輿論大嘩，外交總長(zhǎng)梁如浩辭職，繼任外長(zhǎng)陸征祥經(jīng)過(guò)半年多交涉，與庫(kù)朋斯齊于1913年5月20日議定解決蒙事條文六款：俄國(guó)承認(rèn)外蒙為中國(guó)領(lǐng)土，并尊崇由此領(lǐng)土關(guān)系所生出的中國(guó)歷來(lái)所有的種種權(quán)力，中國(guó)允外蒙自治，不駐兵殖民，并同意依照《俄蒙協(xié)約專(zhuān)條》所給予俄國(guó)的商務(wù)利益。這個(gè)協(xié)議草案實(shí)際上是中國(guó)以承認(rèn)外蒙自治及《俄蒙協(xié)約專(zhuān)條》給予俄國(guó)的利權(quán)為條件，換取了俄方承認(rèn)中國(guó)對(duì)外蒙享有的領(lǐng)土主權(quán)。

從法律上說(shuō)，自治與領(lǐng)土主權(quán)的概念并不相矛盾，而這個(gè)條文卻是在承認(rèn)外蒙古在中國(guó)主權(quán)下自治的同時(shí)，使俄國(guó)承擔(dān)了對(duì)外蒙事實(shí)上的主權(quán)，因而在中國(guó)國(guó)內(nèi)遭到強(qiáng)烈反對(duì)。當(dāng)時(shí)中國(guó)府院矛盾尖銳，中俄協(xié)議草案于7月11日被參議院否決。有學(xué)者認(rèn)為，陸征祥與庫(kù)使談判時(shí)，正值“二次革命”前夕，協(xié)約的草簽標(biāo)志著袁世凱為了全力鎮(zhèn)壓革命黨人反抗，不惜屈從沙俄壓力，使沙俄實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)。而事實(shí)上，俄國(guó)政府對(duì)于協(xié)議承認(rèn)外蒙古為中國(guó)領(lǐng)土也感到不滿(mǎn)，趁機(jī)取消前議，另提四項(xiàng)條款。隨之而來(lái)的交涉更加艱辛。9月18日，中國(guó)繼任外長(zhǎng)孫寶琦同庫(kù)朋斯齊再度開(kāi)議，達(dá)成《中俄聲明文件》，其內(nèi)容對(duì)華更為不利，中國(guó)同樣做出了不在外蒙駐兵、殖民、設(shè)官，承認(rèn)外蒙自治，承認(rèn)《俄蒙協(xié)約》及其專(zhuān)條的讓步，但換回的是俄國(guó)承認(rèn)中國(guó)在外蒙的宗主權(quán)，基于宗主權(quán)而衍生出俄國(guó)承認(rèn)外蒙古為中國(guó)領(lǐng)土一部分。中國(guó)對(duì)蒙權(quán)力已由主權(quán)淪為宗主權(quán)。

三、中俄蒙恰克圖會(huì)談

1913年《中俄聲明文件》規(guī)定，關(guān)于中國(guó)及俄國(guó)在外蒙的利益，應(yīng)由中、俄、蒙三方酌定地點(diǎn)，委派代表接洽，事實(shí)上是要按照《中俄聲明文件》條款將中、俄權(quán)利進(jìn)一步落實(shí)到外蒙。由于外蒙當(dāng)局不僅希望享有與中華民國(guó)平等的地位，而且要求將蒙古自治的范圍擴(kuò)大到除喀爾喀四盟以外的內(nèi)蒙古、呼倫貝爾及唐努烏梁海等地，因此，外蒙外務(wù)大臣杭達(dá)親王11月17日照會(huì)俄國(guó)代表，不愿承認(rèn)中國(guó)的宗主權(quán)，轉(zhuǎn)而向其他歐美國(guó)家尋求支持。外蒙當(dāng)局的回避使中俄蒙三方談判遲遲沒(méi)能舉行。在俄國(guó)的壓力下，外蒙當(dāng)局最終同意參加1914年9月8日在恰克圖舉行的三方會(huì)議。

恰克圖會(huì)議歷時(shí)九個(gè)月。從會(huì)談爭(zhēng)議的主題來(lái)看，恰克圖談判可分為兩個(gè)階段，前一階段圍繞中蒙之間的政治名分展開(kāi)爭(zhēng)論，后一階段為中、俄在外蒙利權(quán)的爭(zhēng)論。

談判前夕，大總統(tǒng)袁世凱曾面諭議約全權(quán)專(zhuān)使畢桂芳、陳篆，要求將外蒙承認(rèn)《中俄聲明文件》、取消獨(dú)立、取消共戴年號(hào)、取消帝號(hào)作為開(kāi)議的先決條件。所以會(huì)議一開(kāi)始，中方即按照袁世凱的訓(xùn)令，提出外蒙為中國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的自治區(qū)域，在《中俄聲明文件》及另件中已有明確規(guī)定，自治地方與朝鮮等保護(hù)國(guó)有著根本不同，要求以外蒙承認(rèn)《中俄聲明文件》、取消獨(dú)立、遵用民國(guó)年歷等作為會(huì)議進(jìn)行的必要條件。隨后十余次會(huì)議均是圍繞這些問(wèn)題展開(kāi)的。中國(guó)專(zhuān)使態(tài)度堅(jiān)決，拒不妥協(xié)，經(jīng)三個(gè)月?tīng)?zhēng)論，最終使俄方妥協(xié)，議定外蒙承認(rèn)《中俄聲明文件》，外蒙古承認(rèn)中國(guó)宗主權(quán)，廢棄外蒙國(guó)號(hào)、帝號(hào)、年號(hào)及政府名義，哲布尊丹巴呼圖克圖汗名號(hào)受中華民國(guó)大總統(tǒng)冊(cè)封。中方基本達(dá)到了既定目標(biāo)，使外蒙成為中國(guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)的自治地方。

在此之后，恰克圖會(huì)議開(kāi)始轉(zhuǎn)入鐵路、郵電、稅則、訴訟等問(wèn)題的交涉。中方代表極力在宗主權(quán)的名義下，盡力挽回中國(guó)對(duì)外蒙應(yīng)有的權(quán)利。最終由于雙方實(shí)力相差太大，加上日軍入侵山東，提出“二十一條”要求，袁世凱政府做出讓步以盡早結(jié)束外蒙問(wèn)題交涉。1915年6月7日達(dá)成的《中俄蒙協(xié)約》再次確認(rèn)了俄國(guó)此前在外蒙古攫取到的各項(xiàng)權(quán)益，盡管協(xié)約議定外蒙為中國(guó)領(lǐng)土的一部分，但中國(guó)在此的實(shí)質(zhì)權(quán)益受到極大限制，只依據(jù)對(duì)外蒙的宗主權(quán)，享有對(duì)外蒙古博克多哲布尊丹巴呼圖克圖汗名號(hào)進(jìn)行冊(cè)封和在庫(kù)倫、烏里雅蘇臺(tái)、科布多及蒙古恰克圖象征性地派官和派駐少量衛(wèi)隊(duì)等權(quán)利。

四、結(jié)語(yǔ)

袁世凱政府時(shí)期的中俄外蒙古問(wèn)題交涉，集中體現(xiàn)了清末民初中國(guó)邊疆危機(jī)交涉的一個(gè)特點(diǎn)：西方殖民體系對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)藩屬體制的挑戰(zhàn)。藩屬體制為中國(guó)中央政權(quán)管理邊疆地區(qū)的一種重要制度，到清代，雖然清人將邊疆民族和周邊鄰國(guó)都視為藩屬涵蓋的范圍，但在具體管理方面和前代相比已經(jīng)出現(xiàn)了分化的態(tài)勢(shì)。包括了“藩部”和“屬?lài)?guó)”兩個(gè)界限明晰的組成部分。“藩部”的“內(nèi)地化”趨勢(shì)日益明顯，成了中國(guó)的重要組成部分。清朝和屬?lài)?guó)的關(guān)系則有了向現(xiàn)代國(guó)家關(guān)系發(fā)展的趨向。19世紀(jì)后期開(kāi)始，因強(qiáng)鄰壓境，清政府采取移民實(shí)邊、改土歸流、駐軍、設(shè)省等邊政改革，以加強(qiáng)對(duì)邊疆地區(qū)的控制。西方列強(qiáng)感受此種政策危及了自身的既得利益，從而提出所謂的“宗主權(quán)”理論，混淆中國(guó)“藩部”和“屬?lài)?guó)”的界限，借以剝奪中國(guó)政府在邊疆地區(qū)的獨(dú)立主權(quán)。而清末新政在外蒙的失當(dāng)、革命派宣揚(yáng)的狹隘民族建國(guó)思想，也導(dǎo)致邊疆民族產(chǎn)生離心傾向，客觀(guān)上為沙俄政府提供了可乘之機(jī)。

面對(duì)外蒙古獨(dú)立及俄國(guó)淡其名而享其實(shí)的對(duì)蒙方針，袁世凱政府處于十分不利的交涉境地。就外部環(huán)境看，歐洲的緊張局勢(shì)，使俄國(guó)在蒙古問(wèn)題上采取了更為謹(jǐn)慎的方針：不支持外蒙名義上的獨(dú)立、承認(rèn)中國(guó)對(duì)外蒙的宗主權(quán)、不支持內(nèi)外蒙古統(tǒng)一建立大蒙古國(guó)，而只是在俄國(guó)的勢(shì)力范圍內(nèi)進(jìn)一步增大其特權(quán)，因此對(duì)于《俄蒙協(xié)約》，“日、英、法三國(guó)則寂不發(fā)言，一若承認(rèn)《俄蒙協(xié)約》為有效也”。這使袁世凱難以利用他國(guó)干涉反對(duì)俄國(guó)的要求。就內(nèi)部局勢(shì)看，民國(guó)初年袁世凱主政后，各種派系之間政治勢(shì)力沖突依舊十分尖銳，“中國(guó)應(yīng)付蒙古反叛這場(chǎng)大動(dòng)亂的能力，由于受到爆發(fā)成公開(kāi)軍事沖突的內(nèi)部政治斗爭(zhēng)的損耗，而大大削弱”。喪權(quán)辱國(guó)的《中俄蒙協(xié)約》最終達(dá)成。

即便如此，《中俄蒙協(xié)約》所確定的中國(guó)對(duì)外蒙的宗主權(quán)仍是對(duì)強(qiáng)權(quán)政治下宗主權(quán)理論的一種突破。近代意義上的宗主權(quán)，指的是宗主國(guó)對(duì)附屬?lài)?guó)擁有的權(quán)力，是兩個(gè)國(guó)家之間的關(guān)系，而該協(xié)約確定了中國(guó)對(duì)外蒙享有領(lǐng)土主權(quán)，外蒙僅在中國(guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)實(shí)行高度自治。為此，外蒙取消了獨(dú)立后一度使用的國(guó)號(hào)、帝號(hào)、年號(hào)及政府名義。袁世凱政府在內(nèi)外交困的情況下，通過(guò)外交談判重新確認(rèn)中國(guó)對(duì)外蒙的領(lǐng)土主權(quán)，使外蒙的身份從獨(dú)立國(guó)家變?yōu)橹袊?guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)的自治地方，已屬不易。也許正是在這一意義上，時(shí)任袁世凱英文秘書(shū)的顧維鈞在多年以后仍對(duì)“幕后的真正談判者”袁世凱做出了“愛(ài)國(guó)者”的高度評(píng)價(jià)”。

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