銀小貴 李龍剛

根據(jù)2008年4月3日發(fā)布的《教育部、財(cái)政部、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會關(guān)于推行校方責(zé)任保險(xiǎn)完善校園傷害事故風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的通知》有關(guān)規(guī)定,我國將在全國中小學(xué)校中推行意外傷害校方責(zé)任保險(xiǎn)制度;所有的全日制普通中小學(xué)校、中等職業(yè)學(xué)校,都應(yīng)投保校方責(zé)任險(xiǎn);九年義務(wù)教育階段學(xué)校投保校方責(zé)任險(xiǎn)所需費(fèi)用,由學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)中支出,每年每生不超過5元;校方責(zé)任保險(xiǎn)基本范圍包括因校方責(zé)任導(dǎo)致的學(xué)生人身傷害,依法應(yīng)由校方承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任[1]?？梢钥隙?該通知的制定旨在保障學(xué)生的權(quán)利、維護(hù)學(xué)校正常教育教學(xué)秩序。但這種責(zé)任保險(xiǎn)制度無法取得法理支持,在以后的實(shí)施過程中,可能會出現(xiàn)背離宗旨的現(xiàn)象發(fā)生,產(chǎn)生不利于教育事業(yè)發(fā)展的負(fù)面影響。

一、 誰之責(zé)任

責(zé)任,是指社會主體應(yīng)對其所作所為承擔(dān)的法律后果,或者法律規(guī)定社會主體必須予以履行的義務(wù)。就責(zé)任的本質(zhì)來說,它是明確社會主體必須為一定行為,或者不得為一定行為的基礎(chǔ)和依據(jù)。因此,我們只要弄清了責(zé)任的主體,就實(shí)現(xiàn)責(zé)任的歸屬,也就可以判定行為后果的承擔(dān)者。那么,作為校方行為過錯而導(dǎo)致學(xué)生人身傷害事故的賠償究竟屬于誰的責(zé)任的呢?

自20世紀(jì)以來,政府的角色已發(fā)生了根本性變化,政府由消極的“守夜人”演變成積極的“干預(yù)者”與“參與者”,利用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段推行福利政策。給付行政、服務(wù)行政成為政府新的職能,政府有義務(wù)提供公共設(shè)施以保障公民社會權(quán)利的享有,并最終實(shí)現(xiàn)福利國家。同時,隨著權(quán)利觀念的深入、人權(quán)思想的普及,公民的權(quán)利內(nèi)容日益豐富,權(quán)利的類型也呈現(xiàn)多樣性特征,形成了生存權(quán)利、社會權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、發(fā)展權(quán)利、學(xué)習(xí)權(quán)利等諸多權(quán)利組成的有機(jī)體系。公民的受教育權(quán)也同樣得到了承認(rèn)與發(fā)展。于是,設(shè)立公立學(xué)校,撥付足額的資金,并配備相應(yīng)的教學(xué)和管理人員,以保障公民的受教育權(quán)便是國家的法定義務(wù)。如此,公立學(xué)校應(yīng)是國家履行義務(wù)的機(jī)構(gòu),公立學(xué)校的職能在表面上是教書育人,但從深層次,或從本質(zhì)上來講,它代表著國家執(zhí)行公務(wù)、履行職責(zé)。

在理論界,學(xué)者們對于公立學(xué)校的法律地位已基本達(dá)成共識,公辦教育機(jī)構(gòu)是法律、法規(guī)授權(quán)的事業(yè)組織。因?yàn)?《教育法》授權(quán)公立學(xué)校及其他公立教育機(jī)構(gòu)招收學(xué)生或者其他受教育者,對受教育者進(jìn)行處分(包括開除學(xué)籍的處分),對受教育者頒發(fā)學(xué)業(yè)證書,聘任教師及其他職工以及對之實(shí)施處分等[2]。這種法律、法規(guī)授權(quán)的組織是政府機(jī)構(gòu)的組成部分,公立學(xué)校行使法律、法規(guī)所賦予的行政權(quán)力,執(zhí)行的是國家的職能,代表和實(shí)現(xiàn)國家的意志。顯然,國家作為設(shè)立者、舉辦者,應(yīng)當(dāng)對公立學(xué)校的法律行為的后果承擔(dān)責(zé)任。這是我國現(xiàn)行《國家賠償法》所確立的“國家責(zé)任、機(jī)關(guān)賠償”原則的體現(xiàn),也是絕大多數(shù)國家國家賠償法的基本原則。

顯然,把公立學(xué)校發(fā)生的事故歸結(jié)為學(xué)校責(zé)任,實(shí)行校方責(zé)任保險(xiǎn)制度是沒有厘清國家與公立學(xué)校之間的關(guān)系,而是簡單地把學(xué)校作為一個與國家相并列的獨(dú)立的責(zé)任實(shí)體。這種做法不僅缺乏法理支持,而且在邏輯上產(chǎn)生了矛盾。依據(jù)校方責(zé)任保險(xiǎn)制度,九年義務(wù)教育階段學(xué)校投保校方責(zé)任保險(xiǎn)所需費(fèi)用,由學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)中支出,公立中小學(xué)的辦公經(jīng)費(fèi)是國家財(cái)政撥付的,這就意味著由國家財(cái)政來支付學(xué)校事故的保險(xiǎn)費(fèi)用。既言之,學(xué)校已被確定為責(zé)任主體,就應(yīng)當(dāng)由學(xué)校承擔(dān)法律后果,為何由國家支付保險(xiǎn)費(fèi)用?如此,校方責(zé)任保險(xiǎn)制度就是一個國家支付保險(xiǎn)費(fèi)用,卻由學(xué)校承擔(dān)責(zé)任、保險(xiǎn)公司理賠的矛盾綜合體。

二、 何種賠償

商業(yè)保險(xiǎn)與國家賠償都是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系下賠償受損害人的利益的重要手段,對經(jīng)濟(jì)的繁榮、社會的進(jìn)步有著重要作用。但就實(shí)質(zhì)而言,保險(xiǎn)屬于一種商業(yè)行為,國家賠償則是國家承擔(dān)國家責(zé)任的法定形式。況且,商業(yè)保險(xiǎn)與國家賠償?shù)母髯缘哪康?、功能、賠償范圍不同。因此,它們是兩種不同的制度,不能任意把它們相互代替或置換。

保險(xiǎn)是指投保人根據(jù)合同約定,向保險(xiǎn)人支付保險(xiǎn)費(fèi),保險(xiǎn)人對于合同約定的可能發(fā)生的事故因其發(fā)生而造成的財(cái)產(chǎn)損失承擔(dān)賠償保險(xiǎn)金責(zé)任,或者當(dāng)被保險(xiǎn)人死亡、傷殘和達(dá)到合同約定的年齡、期限時承擔(dān)給付保險(xiǎn)金責(zé)任的商業(yè)保險(xiǎn)行為[3]。國家賠償是指國家和其他公權(quán)力主體為了補(bǔ)救其公權(quán)力措施給公民造成的特別損害而承擔(dān)的公平財(cái)產(chǎn)給付責(zé)任[4]。

從設(shè)立的目的來看,保險(xiǎn)和國家賠償?shù)脑O(shè)立都基于彌補(bǔ)損害,賠償損失的宗旨。但保險(xiǎn)側(cè)重于風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移、分散,保險(xiǎn)基礎(chǔ)是潛在風(fēng)險(xiǎn)的存在。保險(xiǎn)制度中的理賠往往是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后,通過保險(xiǎn)旨用的支付實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)責(zé)任分?jǐn)?。與商業(yè)保險(xiǎn)不同的是,國家賠償和國家的權(quán)力行使密切相關(guān),它更傾向于損失的控制,是為了防止公權(quán)力的濫用給公民造成損害而設(shè)計(jì)的。雖然國家承擔(dān)賠償責(zé)任是在賠償事故發(fā)生后,但它預(yù)先設(shè)立的追償制度表明它更主張通過事前的控制來達(dá)到預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)。因此,國家賠償?shù)墓δ馨酥萍s和預(yù)防功能[5]。國家賠償功能中的“制約和預(yù)防”功能是保險(xiǎn)所不具有的。這種制約和預(yù)防就是監(jiān)督和督促公權(quán)力的依法行使。

從兩者的賠償范圍來看,商業(yè)保險(xiǎn)往往只賠償直接損失、物質(zhì)損失。這是由于保險(xiǎn)制度中的可保利益原則決定的,可保利益必須是經(jīng)濟(jì)利益,這就限制了保險(xiǎn)賠償?shù)姆秶Ｈ?意外事故導(dǎo)致的精神損害是無法予以計(jì)量的利益,不能依據(jù)保險(xiǎn)原則測定估算,從而為保險(xiǎn)機(jī)制所排斥[6]。根據(jù)國家賠償理論及有關(guān)國家的實(shí)踐,國家賠償包括精神損失、間接損失。如,1947年的《日本國家賠償法》第4條第4款和1980年的《韓國國家賠償法》第3條第5款都規(guī)定了精神損害賠償條款。此外,保險(xiǎn)實(shí)行賠償限額原則,無論實(shí)際損失是否超過保險(xiǎn)金額,都以保險(xiǎn)金額為限。而國家賠償?shù)臄?shù)額以實(shí)際損失計(jì)算,不實(shí)行限額原則。

正因?yàn)樯虡I(yè)保險(xiǎn)無法替代國家賠償制度,許多國家都建立了學(xué)校事故國家賠償制度,并取得了良好的實(shí)效。實(shí)行學(xué)校事故國家賠償制度以法國為代表[7]。在日本,公立學(xué)校適用國家賠償法,對受害者的損害賠償請求,首先由學(xué)校舉辦者地方公共團(tuán)體(加害者是縣財(cái)政負(fù)擔(dān)的教職工時,包括負(fù)擔(dān)其工資的都道府縣在內(nèi))接受……對私立學(xué)校不適用國家賠償法,按照民法規(guī)定處理[8]。紐約州制定了《教師賠償負(fù)擔(dān)免除法》的專門法規(guī),規(guī)定如教職員應(yīng)予賠償時,即由學(xué)區(qū)的教育委員會代為負(fù)擔(dān)。此項(xiàng)立法深受教育界的推崇,隨后有華盛頓州、加州、康涅狄克州等相繼推行[9]。德國聯(lián)邦責(zé)任法承認(rèn)國家對受害人的直接賠償責(zé)任……其賠償?shù)牧x務(wù)人包括具有全部或部分權(quán)力的公法權(quán)力主體,如聯(lián)邦、邦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、公法上的社團(tuán)、財(cái)團(tuán)或營造物(如公立的醫(yī)院、學(xué)校等)[10]。此外,我國臺灣地區(qū)也實(shí)行了學(xué)校事故國家賠償制度?？梢哉f,利用國家賠償制度處理學(xué)校事故已是大勢所趨。我們是否應(yīng)借鑒這些國家或地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)、建立學(xué)校事故國家賠償制度呢?

三、 權(quán)宜之計(jì)抑或長久之策

我國現(xiàn)行的《國家賠償法》第7條規(guī)定了法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行使授予的行政權(quán)力時侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,應(yīng)作為國家賠償處理。至于“公立學(xué)?！蹦芊癯蔀椤胺伞⒎ㄒ?guī)授權(quán)的組織”,雖然理論界持肯定的態(tài)度,但《國家賠償法》及相關(guān)的法律法規(guī)、司法解釋也沒有作出明確的答復(fù)。比如,《教育法》、《學(xué)生傷害事故處理辦法》、《義務(wù)教育法》都沒有對學(xué)校及教學(xué)工作人員的法律地位作出明確的規(guī)定。法律法規(guī)的闕如使學(xué)校事故的處理一直陷于困境。

不可否認(rèn)的是,學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)制度的實(shí)行會在一定期限內(nèi)、一定程度上保障廣大在校學(xué)生的權(quán)益,減輕學(xué)校的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),有利于維護(hù)學(xué)校正常教育教學(xué)秩序和教育事業(yè)的發(fā)展。校方責(zé)任保險(xiǎn)制度似乎暫時填補(bǔ)了國家賠償制度在處理學(xué)校事故方面的空缺。

然而,由于商業(yè)保險(xiǎn)與國家賠償是兩種獨(dú)立的賠償制度。各自的功能及賠償范圍的不同,決定了利用商業(yè)保險(xiǎn)代替國家賠償不可能從根本上解決學(xué)校事故的相關(guān)問題,并可能會產(chǎn)生消極的影響。首先,由于商業(yè)保險(xiǎn)制度缺乏“制約和預(yù)防”的功能,這種制度就無法監(jiān)督和督促公立學(xué)校及教師依法行使法律所賦予的“公權(quán)力”。如此,可能會導(dǎo)致個別的怠于履行職責(zé),濫用權(quán)力的現(xiàn)象。從這一角度而言,保險(xiǎn)制度雖然使學(xué)校、教師的責(zé)任在一定程度上得到了減輕,但學(xué)校事故是否能得到有效防止卻值得我們深思。其次,實(shí)行保險(xiǎn)制度,學(xué)校的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)并未徹底地解除。目前的校方責(zé)任保險(xiǎn)合同條款基本上規(guī)定,學(xué)校及教師負(fù)有許多義務(wù)。如,學(xué)校的教職工遵章守紀(jì),以及教育學(xué)生遵紀(jì)守法的義務(wù);對各類教學(xué)、建筑設(shè)施進(jìn)行維護(hù)、保養(yǎng)、修繕的義務(wù);接受保險(xiǎn)公司的安全檢查,并落實(shí)合理安全建議的義務(wù);保險(xiǎn)事故發(fā)生后及時通知保險(xiǎn)公司的義務(wù)。學(xué)校若不履這些義務(wù),保險(xiǎn)公司有權(quán)拒絕賠償[11]。倘若,由于上述原因而發(fā)生學(xué)校事故,那么保險(xiǎn)責(zé)任制度的作用將無法實(shí)現(xiàn),因此,這種制度并不能徹底地為學(xué)?！皽p負(fù)”。而在許多國家,公立學(xué)校的教學(xué)、建筑設(shè)施屬于“公有公共設(shè)施”,對于這種設(shè)施在維護(hù)、保養(yǎng)、修繕等義務(wù)上存在瑕疵而造成的學(xué)校事故,可以提出國家賠償。此外,保險(xiǎn)金額的有限性及保險(xiǎn)制度不承保精神賠償,同樣暴露了校方責(zé)任保險(xiǎn)制度在減輕學(xué)校經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)方面存在的缺陷。

建立學(xué)校事故國家賠償制度才是長久之策。我國現(xiàn)行的《國家賠償法》是1994年通過的,隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善、教育事業(yè)的迅速發(fā)展,加之法律固有的滯后性缺陷,當(dāng)前的國家賠償制度的某些部分已難以適應(yīng)社會的需要。因此,筆者建議有關(guān)立法機(jī)關(guān)應(yīng)加快立法步伐,修改《國家賠償法》的有關(guān)條款,擴(kuò)大國家賠償法的適用范圍,把學(xué)校事故中學(xué)校承擔(dān)的賠償責(zé)任納入國家賠償;制定一些專門處理學(xué)校事故的法規(guī)以配合《國家賠償法》的實(shí)施,健全學(xué)校事故的處理程序;明確政府相關(guān)部門的職責(zé),加大教育投資的力度,在政府教育支出方面分別設(shè)立教育經(jīng)費(fèi)支出和學(xué)校事故賠償費(fèi)用兩項(xiàng)支出。

學(xué)校事故應(yīng)包括學(xué)生在學(xué)校期間所受到的所有人身傷害事件[12]。囿于學(xué)校事故種類的紛繁性、事故性質(zhì)的復(fù)雜性、學(xué)校的法律地位差異性,國家不可能對所有的學(xué)校事故承擔(dān)賠償責(zé)任。比如,在我國目前公立學(xué)校與私立學(xué)校并存的情況下,由于私立學(xué)校不是由政府設(shè)置的,對于私立學(xué)校事故的損害,國家不應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。因此,須肯定的是,校方責(zé)任保險(xiǎn)雖然有其局限性一面,但它在一定時間和范圍內(nèi)仍將有其“用武之地”。

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(責(zé)任編輯付一靜)