杜治洲

政府信息化促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變、提高了行政效益，方便人民群眾，促進(jìn)了政務(wù)公開(kāi)，提升了

公共服務(wù)的質(zhì)量，擴(kuò)大了公共服務(wù)的范圍，有利于建設(shè)服務(wù)型政府，有利于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

一、政府信息化在構(gòu)建和諧社會(huì)中的作用

政府信息化有利于促進(jìn)人與自然的和諧，有利于提高政府公共政策的公正性，有利于構(gòu)筑良好的官民關(guān)系。

1、政府信息化轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，有利于促進(jìn)人與自然的和諧

政府信息化是社會(huì)信息化的龍頭，政府信息化能夠帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)信息化的快速發(fā)展。而信息技術(shù)在全社會(huì)的廣泛應(yīng)用促進(jìn)了資源配置的進(jìn)一步優(yōu)化，使信息成為重要的生產(chǎn)要素和可重復(fù)使用的新資源。信息化已經(jīng)成為推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不斷升級(jí)和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的新動(dòng)力，成為先進(jìn)生產(chǎn)力的代表。政府信息化帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的信息化，提高發(fā)展的質(zhì)量和效率，降低物耗能耗，有利于建設(shè)節(jié)約型社會(huì)，促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展。

2、政府信息化提高政府公共政策的公正性，保護(hù)弱勢(shì)群體、促進(jìn)社會(huì)公平

社會(huì)是不是和諧，在很大程度上體現(xiàn)在政府所制定的公共政策能不能體現(xiàn)公平和正義。比如政府政策的傾斜導(dǎo)致貧富差距過(guò)大，就是影響社會(huì)和諧的一個(gè)重要因素。公共政策制定方面的一個(gè)重要問(wèn)題是，如何對(duì)待弱勢(shì)群體。因?yàn)槿鮿?shì)群體不像強(qiáng)勢(shì)群體能夠憑借著他們對(duì)社會(huì)財(cái)富的占有，直接或者間接地影響政府公共政策的制定。弱勢(shì)群體在爭(zhēng)取公共政策方面能力的下降，是導(dǎo)致社會(huì)不和諧的一個(gè)十分重要原因。而政府信息化促進(jìn)了公共政策制定過(guò)程的公開(kāi)、透明以及公眾的參與，提高了政府公共政策的公正性，有利于保護(hù)弱勢(shì)群體，促進(jìn)社會(huì)公平。

3、政府信息化減少和控制腐敗，有利于構(gòu)筑和諧的官民關(guān)系

有史以來(lái)，政府官員的腐敗都是導(dǎo)致社會(huì)不和諧的重要原因。因此，減少和控制腐敗是構(gòu)建和諧社會(huì)的必要前提。政府信息化改善了政府組織結(jié)構(gòu)，減少了政府層級(jí)，減少了官員尋租的機(jī)會(huì)。同時(shí)，政府信息化也促進(jìn)了政務(wù)公開(kāi)，是行政過(guò)程透明化，發(fā)揮了“陽(yáng)光”的“防腐劑”作用。因此，政府信息化推動(dòng)了廉政建設(shè)，有利于建立和諧的官民關(guān)系。

二、構(gòu)建和諧社會(huì)必須防范政府信息化的風(fēng)險(xiǎn)

我們不僅要認(rèn)識(shí)到政府信息化在構(gòu)建和諧社會(huì)中的重要作用，還必須時(shí)刻警惕并防范政府信息化存在的風(fēng)險(xiǎn)。只有有效防范政府信息化過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，才能為和諧社會(huì)的建設(shè)提供必要的保障。政府信息化的風(fēng)險(xiǎn)主要是擴(kuò)大數(shù)字鴻溝、投資風(fēng)險(xiǎn)與運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、固化現(xiàn)有的組織流程與行政控制強(qiáng)化等四個(gè)方面。

1、防范政府信息化可能擴(kuò)大數(shù)字鴻溝的風(fēng)險(xiǎn)

數(shù)字鴻溝是指處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位上層的信息技術(shù)擁有者與處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)低層的信息技術(shù)缺乏者之間的差距。數(shù)字鴻溝就是不同主體對(duì)信息資源擁有與應(yīng)用上的差異。數(shù)字鴻溝的問(wèn)題其實(shí)質(zhì)就是有關(guān)公平的問(wèn)題。關(guān)于公平，作者贊成羅爾斯的觀點(diǎn)。羅爾斯說(shuō)：“一種機(jī)會(huì)的不平等必須擴(kuò)展那些機(jī)會(huì)較少者的機(jī)會(huì)”?！八械纳鐣?huì)基本善——自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富及自尊的基礎(chǔ)——都應(yīng)被平等地分配，除非對(duì)一些或所有社會(huì)基本善的一種不平等有利于最不利者?！睉?yīng)該說(shuō)，數(shù)字鴻溝表現(xiàn)在很多不同的領(lǐng)域，原因也很多。在這里，我們討論的是由政府信息化建設(shè)引起和擴(kuò)大的數(shù)字鴻溝。政府信息化的發(fā)展有先有后，有快有慢，有優(yōu)有劣，這就可能導(dǎo)致數(shù)字鴻溝的擴(kuò)大。

政府信息化建設(shè)中的數(shù)字鴻溝不僅存在于世界范圍內(nèi)不同國(guó)家之間，而且存在于一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的不同地區(qū)和不同群體之間。

在像中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家，由于信息基礎(chǔ)設(shè)施的差距、政府信息化建設(shè)力度的不同、人們觀念的差異等原因，數(shù)字鴻溝現(xiàn)象非常普遍。當(dāng)前我國(guó)政府網(wǎng)站水平存在“東高西低”的現(xiàn)象。東部地區(qū)政府網(wǎng)站的發(fā)展水平遠(yuǎn)高于中部和西部地區(qū)。不僅發(fā)展中國(guó)家存在數(shù)字鴻溝，一些政府信息化建設(shè)水平很高的發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)，也存在著數(shù)字鴻溝的問(wèn)題。

從以上分析我們知道，在政府信息化不斷發(fā)展的情況下，數(shù)字鴻溝問(wèn)題顯得非常突出。政府要根據(jù)造成數(shù)字鴻溝擴(kuò)大的原因?qū)ΠY下藥，做出相應(yīng)的決策，盡量減少政府信息化對(duì)數(shù)字鴻溝的影響，以提高政府信息化的社會(huì)效益。但是，這并不意味著我們不要建設(shè)政府信息化了。一方面，政府信息化建設(shè)是大勢(shì)所趨，我們必須順應(yīng)這個(gè)政府改革的潮流。第二，在某種程度上政府信息化建設(shè)也是縮小數(shù)字鴻溝的一種手段。落后地區(qū)的公眾之所以不能享受到與發(fā)達(dá)地區(qū)公眾一樣的政府服務(wù)，就是因?yàn)槁浜蟮貐^(qū)的政府信息化建設(shè)的落后。一旦政府實(shí)施了向落后地區(qū)傾斜的信息化政策，縮小了落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)政府信息化建設(shè)的差距，那么數(shù)字鴻溝問(wèn)題也就迎刃而解了。因此，不能因?yàn)閿?shù)字鴻溝問(wèn)題而放松政府信息化建設(shè)。

2、防范政府信息化的投資風(fēng)險(xiǎn)與運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

政府信息化的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是投資風(fēng)險(xiǎn)；二是運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

政府信息化建設(shè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，就是指由于各種原因?qū)е抡畔⒒ㄔO(shè)不成功而帶來(lái)的損失。不少政府部門(mén)在政府信息化建設(shè)過(guò)程中，由于對(duì)政府信息化的需求、目標(biāo)、任務(wù)認(rèn)識(shí)模糊，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，加上政府改革的滯后，政府信息技術(shù)人才的缺乏，出現(xiàn)過(guò)很多嚴(yán)重的問(wèn)題。最終導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)完成后，系統(tǒng)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，不能發(fā)揮應(yīng)有的效益，造成巨大的浪費(fèi)。

政府信息化的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，是指政府信息化管理和運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的不利因素。政府信息化運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，主要來(lái)源于信息安全問(wèn)題。政府信息化運(yùn)行安全與否，取決于信息能否在網(wǎng)絡(luò)上安全傳輸。信息安全隱患會(huì)給政府管理帶來(lái)巨大的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。近幾年來(lái)，黑客攻擊等信息安全威脅使發(fā)展信息安全技術(shù)的要求更為迫切。就拿美國(guó)來(lái)說(shuō)，安全問(wèn)題已成為影響美國(guó)政府信息化進(jìn)程的癥結(jié)所在。從理論上說(shuō)：無(wú)論政府信息化如何發(fā)達(dá)，都不可能把政府完全虛擬化，使所有政務(wù)完全依賴(lài)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行。但問(wèn)題的關(guān)鍵在于：如果技術(shù)隔離的安全度不夠高，勢(shì)必?cái)U(kuò)大物理隔離的范圍或影響政府信息化的廣度。較為顯著的實(shí)例是：2001年“9?11”恐怖襲擊事件發(fā)生后，美國(guó)增強(qiáng)了“本土安全”意識(shí)，將網(wǎng)絡(luò)安全的重要性提到預(yù)防“數(shù)字珍珠港”的全新高度。由此可見(jiàn)信息安全已成為制約一個(gè)國(guó)家政府信息化發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，解決信息安全問(wèn)題已迫在眉睫。

政府信息化建設(shè)是一項(xiàng)投資巨大的系統(tǒng)工程，涉及許多方面的問(wèn)題，所以必須重視降低政府信息化建設(shè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，提高政府信息化建設(shè)的有效性。另外，由于政府信息化所涵蓋的信息系統(tǒng)是政府機(jī)構(gòu)用于執(zhí)行政府職能的信息系統(tǒng)，政府機(jī)構(gòu)從事的職能工作跟國(guó)家緊密聯(lián)系，所涉及的眾多信息都帶有保密性，政府信息化安全運(yùn)行的重要性日益凸現(xiàn)。隨著政府信息化的不斷發(fā)展，如何降低運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)信息安全，已經(jīng)成為世界各國(guó)普遍關(guān)注的重要問(wèn)題。

3、防范政府信息化可能固化現(xiàn)有組織流程的風(fēng)險(xiǎn)

如果只是簡(jiǎn)單地將傳統(tǒng)政務(wù)通過(guò)信息通信技術(shù)手段提供給公眾，就會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)有組織流程的固化。

政府信息化固化現(xiàn)有組織流程，就是指在不實(shí)施政府組織重組和業(yè)務(wù)流程優(yōu)化的前提下建設(shè)所謂的“政府信息化”，對(duì)政府組織以及工作流程進(jìn)行自動(dòng)化、信息化，從而使現(xiàn)有的政府組織流程因信息技術(shù)的滲透而更加牢固，最終導(dǎo)致無(wú)法進(jìn)行新的組織變革。

引入最先進(jìn)的技術(shù)可能非常有用，然而，在重新設(shè)計(jì)過(guò)程之前，它并非時(shí)時(shí)處處都有用。首先工作過(guò)程必須進(jìn)行再造，然后才能自動(dòng)化。自動(dòng)化是有條件的，不是所有事務(wù)自動(dòng)化都會(huì)帶來(lái)高效率。因?yàn)樾畔⒒度氲某杀竞芨?，所以，一旦外界施加組織變革的壓力時(shí)，政府部門(mén)就會(huì)非常被動(dòng)：如果不變革，會(huì)有違抗上級(jí)命令或者故步自封的嫌疑；但如果要變革，前期信息化投入的大量財(cái)力和物力將變得毫無(wú)價(jià)值。所以，很可能就得過(guò)且過(guò)，最終無(wú)法實(shí)現(xiàn)管理創(chuàng)新。

我們可以打個(gè)比方：在一張空白的紙上可以畫(huà)出美麗的圖畫(huà)?？墒牵绻麑?duì)一張已經(jīng)胡亂涂鴉的畫(huà)進(jìn)行修改，必定會(huì)是個(gè)可笑的結(jié)果，根本不可能達(dá)到期望的目標(biāo)。那么，現(xiàn)在面臨的就是一張被涂鴉的畫(huà)，怎么樣才能把它變?yōu)槊利惖漠?huà)呢？回答就是，將原有的畫(huà)全部擦掉，從頭開(kāi)始畫(huà)。只有對(duì)現(xiàn)有組織流程進(jìn)行優(yōu)化重組之后，再實(shí)施信息化改造，以這樣的方式建設(shè)的政府信息化才是真正意義上的政府信息化，才會(huì)帶來(lái)政府管理效率的提高。

4、防范政府信息化可能強(qiáng)化行政控制的風(fēng)險(xiǎn)

政府信息化對(duì)政府管理的又一個(gè)負(fù)面影響，就是可能導(dǎo)致行政權(quán)力更為集中，從而使行政控制進(jìn)一步強(qiáng)化。行政控制，是指行政領(lǐng)導(dǎo)者依據(jù)決策目標(biāo)和決策標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政執(zhí)行所進(jìn)行的監(jiān)督、檢查，以便發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，糾正偏差，保證行政決策按標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成目標(biāo)的過(guò)程。信息系統(tǒng)不僅可帶來(lái)效率的增長(zhǎng)，而且還導(dǎo)致新的強(qiáng)大的控制手段的發(fā)展。在20世紀(jì)，官僚國(guó)家從直接的監(jiān)控轉(zhuǎn)向官僚控制；現(xiàn)在，就基于信息的組織來(lái)說(shuō)，則正在轉(zhuǎn)變成內(nèi)嵌性控制。因此，政府信息化有可能導(dǎo)致行政控制進(jìn)一步強(qiáng)化。

總之，盡管政府信息化在構(gòu)建和諧社會(huì)的作用日益突出，各級(jí)政府也越來(lái)越重視借助政府信息化進(jìn)行政府管理創(chuàng)新，但是我們也必須清醒地認(rèn)識(shí)到政府信息化存在的風(fēng)險(xiǎn)，并在實(shí)踐中通過(guò)各種措施防范這些風(fēng)險(xiǎn)。只有將政府信息化的風(fēng)險(xiǎn)降低到最低限度，我國(guó)政府信息化建設(shè)才能穩(wěn)步推進(jìn)，和諧社會(huì)才能早日實(shí)現(xiàn)。

（作者系北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院講師，博士后）