岳經(jīng)綸

日前，《廣東省流動(dòng)人員服務(wù)管理?xiàng)l例(修訂草案)》提交省十一屆人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議。這是該條例自1999年實(shí)施以來(lái)的第二次修訂。第一次修訂出現(xiàn)在2003年，刪除了與“收容遣送”有關(guān)的規(guī)定，而本次修訂則旨在變暫住證制度為居住證制度。

一國(guó)之內(nèi)的流動(dòng)人口具有多重身份。首先，他們都是同一國(guó)家內(nèi)部的公民，享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，就此而言，他們與本地常住人口無(wú)異；其次，他們也是勞動(dòng)者，要享受勞動(dòng)法律賦予的權(quán)益。任何一個(gè)地方政府要對(duì)來(lái)自另一個(gè)戶籍地的本國(guó)公民做出規(guī)范和管理，第一必須處理好政府與公民的關(guān)系，要尊重流動(dòng)人口作為國(guó)家公民的身份和權(quán)益，要體現(xiàn)出政府服務(wù)公民的本質(zhì)職能。因此，規(guī)范和管理的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是協(xié)助客籍公民在本地的生存、生活和發(fā)展。第二要處理好公民與居民的關(guān)系，或者說(shuō)是身份證與居民證的關(guān)系。公民身份與國(guó)家相聯(lián)系，居民身份與地方政府相聯(lián)系，公民身份要高于居民身份，不能用居民身份來(lái)限制甚至否定公民身份及基于公民身份而享有的相關(guān)權(quán)益。過(guò)去的暫住證制度存在的最大弊端是沒(méi)有對(duì)流動(dòng)人口的公民身份給予應(yīng)有的尊重以及對(duì)公民權(quán)益作出有效保障，不利于具有公民身份的流動(dòng)人口取得地方居民身份。第三，鑒于我國(guó)在戶籍制度上存在的公民身份碎片化的現(xiàn)狀，任何關(guān)于流動(dòng)人口的地方立法都應(yīng)該有利于統(tǒng)一的公民身份的建立，這也應(yīng)是我國(guó)社會(huì)改革的基本目標(biāo)之一。

根據(jù)前述原則，筆者認(rèn)為這次修訂應(yīng)該強(qiáng)調(diào)以下幾個(gè)方面。第一，要突出地方政府對(duì)作為國(guó)家公民的流動(dòng)人口的服務(wù)職能。從草案來(lái)看，這次修訂似乎對(duì)流動(dòng)人口的多重身份有了一定的認(rèn)識(shí)，突出了政府對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)意識(shí)，減少了舊條例中的管制意味。據(jù)報(bào)道，修訂草案對(duì)流動(dòng)人口的界定、對(duì)辦理居住證的資格以及居住證的有效期都有了新的規(guī)定，而且取消了首次辦理居住證的收費(fèi)，不辦理居住登記也不用罰款。此外，條例還規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將流動(dòng)人員的服務(wù)管理工作納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。流動(dòng)人員服務(wù)管理所需經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)人民政府財(cái)政預(yù)算予以保障。此外，條例的名稱還專門在“管理”前面加上了“服務(wù)”兩字。這些規(guī)定與舊條例中有關(guān)暫住證的規(guī)定有了實(shí)質(zhì)性的差別，減少了政府的強(qiáng)制和蠻橫，開(kāi)始擺正了地方政府與國(guó)家公民的關(guān)系，體現(xiàn)了地方政府對(duì)公民的尊重。這種突出政府對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)——至少是服務(wù)與管理并重的立法精神是值得肯定的。

第二，要對(duì)流動(dòng)人口的公民權(quán)益給予有效的保障。據(jù)報(bào)道，本次修訂突出了五個(gè)方面的轉(zhuǎn)變，即從暫住證到居住證，從“管人”到“管事”，從單一功能證件到多功能證件，從規(guī)定流動(dòng)人員義務(wù)到規(guī)定其權(quán)利，從管理到提供服務(wù)。具體而言，持有居住證的流動(dòng)人口在廣東可以享有九大權(quán)益，包括公益性就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)待遇、國(guó)家規(guī)定的免費(fèi)計(jì)劃生育基本項(xiàng)目技術(shù)服務(wù)以及傳染病防治和兒童計(jì)劃免疫保障服務(wù)等。這些權(quán)益，有的體現(xiàn)了對(duì)流動(dòng)人口公民權(quán)利的保障，有的體現(xiàn)了對(duì)流動(dòng)人口勞動(dòng)者權(quán)益的保障。當(dāng)然，僅僅列出相關(guān)的權(quán)益還只是第一步，更重要的是要確保這些權(quán)益的落實(shí)。

第三，地方政府要有為符合條件的流動(dòng)人口融入本地社會(huì)的真情實(shí)意。本次修訂的一個(gè)亮點(diǎn)是有關(guān)流動(dòng)人口“五年入學(xué)，七年入戶”權(quán)益的規(guī)定，它被媒體視為“最引人注目、最令人期待”的內(nèi)容。這一規(guī)定，以流動(dòng)人口的有效居留期限作為取得本地居民權(quán)益和身份的基本條件，不僅合乎遷移的國(guó)際慣例，也體現(xiàn)了廣東的開(kāi)放性和包容性。如果這樣的規(guī)定得到有效執(zhí)行，無(wú)疑具有巨大的示范作用，并對(duì)我國(guó)的流動(dòng)人口融入客居地產(chǎn)生重大而積極的影響。不過(guò)，我們對(duì)此只能抱謹(jǐn)慎樂(lè)觀的態(tài)度。因?yàn)檫@樣的規(guī)定在修訂前的條例中同樣存在，而據(jù)說(shuō)在過(guò)去幾乎沒(méi)有一個(gè)流動(dòng)人口因?yàn)檫@樣的規(guī)定而得以成為本地居民。

這次修訂的文本固然有令人欣慰的內(nèi)容，但對(duì)最核心的內(nèi)容，即是否給予流動(dòng)人口“五年入學(xué)、七年遷戶”的權(quán)利，還存在不同的意見(jiàn)。筆者希望我們的立法者能夠從我國(guó)社會(huì)改革和社會(huì)建設(shè)的戰(zhàn)略高度出發(fā)來(lái)審視本次修訂，以更加開(kāi)放和包容的心態(tài)來(lái)對(duì)待流動(dòng)人口，通過(guò)制定具有可行性的法律，為流動(dòng)人口提供有效的公共服務(wù)，并為其有序融入本地社會(huì)創(chuàng)造條件。