趙　鑫

臺灣地區(qū)的文官制度，秉承了孫中山先生的“五權(quán)憲法”精神，延續(xù)了南京國民政府時期的文官制度，是中國傳統(tǒng)官僚制度和西方現(xiàn)代文官考任制的結(jié)合。它既不同于西方英、美國家所通常采取的“文官制度”，也不同于大陸現(xiàn)在實(shí)行的“公務(wù)員制度”，而是在特定歷史條件下，結(jié)合中、西官制的產(chǎn)物。其所包含的考試和銓敘制度，文官和黨政官員的關(guān)系，體現(xiàn)了中國古代官吏制度和西方文官制度的一些特點(diǎn)，對行政部門提高效率、發(fā)揮職能起到了一定的作用。但是經(jīng)過了近百年的實(shí)踐及臺灣官方的數(shù)次“修憲”，當(dāng)前臺灣實(shí)施的文官制度早已偏離了孫中山先生最初確立的“立憲精神”，“考試院”和“監(jiān)察院”被架空，出現(xiàn)了人事管理制度的“真空”。“行政中立”這一文官制度建設(shè)的目標(biāo)至今尚未達(dá)成，甚至走了一段下坡路。在大陸公務(wù)員制度蓬勃發(fā)展的今天，其他國家或地區(qū)的文官制度，特別是臺灣地區(qū)的文官制度，有著重要的借鑒意義。

一、臺灣地區(qū)現(xiàn)行文官制度的利弊分析

（一）臺灣地區(qū)現(xiàn)行文官制度的特點(diǎn)。

臺灣地區(qū)的文官制度繼承了中國古代官吏制度的優(yōu)點(diǎn)，吸收了現(xiàn)代西方國家文官制度的經(jīng)驗(yàn)，起步較早，經(jīng)歷了較長的時間，在不同的發(fā)展階段有不同的特點(diǎn)。經(jīng)過摸索、修正、調(diào)整、充實(shí)和變革，較為完備，具有不同于其他國家或地區(qū)的特點(diǎn)。

1、實(shí)踐了孫中山先生的“五權(quán)精神”。

孫中山先生認(rèn)為，“三權(quán)分立”建政原則風(fēng)行于世界，雖然這種制度有很多優(yōu)點(diǎn)，但是，長期的實(shí)踐也表明這一原則存在很多缺陷，其中最明顯的就是它在人才的選拔、考試中無法做到嚴(yán)密、公正，很多優(yōu)秀人才即使參與考試也無法脫穎而出，可能因此而埋沒，同時，國民也無法有效地去監(jiān)督執(zhí)政者，人民的權(quán)益可能無法得到保障。因此，要彌補(bǔ)共和政治的這些不足，就不僅要發(fā)揚(yáng)三權(quán)分立原則的優(yōu)點(diǎn)，還應(yīng)該復(fù)活“中國固有的兩大優(yōu)良制度”——考試制和監(jiān)察制。

在提倡“五權(quán)憲法”的過程中，孫中山先生雖然多次強(qiáng)調(diào)“考試權(quán)”和“監(jiān)察權(quán)”是我國所獨(dú)有的兩項(xiàng)制度，不同于西方。但是值得注意的是，在實(shí)際的論述過程中，他并沒有完全拘泥于中國歷史上的科舉制和監(jiān)察制，而是更多地從現(xiàn)代民主政治中權(quán)力制約的角度去吸收其中的合理因素。如他在談及考試制度時，較多考慮的是選拔官員的公正性和獨(dú)立性，而不是科舉制度的形式和內(nèi)容；在談及監(jiān)察制時，更多強(qiáng)調(diào)的是對官員的監(jiān)督和批評，而不是御史大夫?qū)实鄣闹艺\，等等。這種對中國古代政治制度既借鑒又超越的態(tài)度，在根本上決定了孫中山的“五權(quán)憲法”本質(zhì)上是一種現(xiàn)代政治理論，而不是政治上的復(fù)古。

2、以“考試院”為最高人事主管機(jī)關(guān)，獨(dú)立行使職權(quán)。

考試權(quán)獨(dú)立是臺灣當(dāng)局“五權(quán)憲政”制度的一大特色，依現(xiàn)行“考試院”職權(quán)內(nèi)涵主體主要有三個：考試、銓敘（含公務(wù)人員協(xié)會）和保障訓(xùn)練。其基本精神是依據(jù)孫中山先生的精神而制訂，與西方各國的總統(tǒng)制或內(nèi)閣制三權(quán)分立體系有著極大的差異，因此自施行以來，制度層面變化甚少，但在機(jī)關(guān)權(quán)限與組織功能上有所擴(kuò)充（例如1996年成立“公務(wù)人員保障暨培訓(xùn)委員會”）。

盡管長期以來，在臺灣學(xué)界始終圍繞“考試院”的權(quán)限問題論爭不斷，焦點(diǎn)也往往集中在“考試權(quán)”是否獨(dú)立于“行政權(quán)”等等敏感問題，但是“考試院”依然依據(jù)“憲法”規(guī)定，獨(dú)立行使職權(quán)，選拔人才，規(guī)劃制訂人事法規(guī)，保障公務(wù)人員權(quán)益。

3、兼容品位分類和職位分類優(yōu)點(diǎn)的職務(wù)分類制度。

公務(wù)員分類，在國際上影響較大的是以英國為代表的品位分類和以美國為代表的職位分類。品位分類按人擇事，便于公務(wù)人員的職務(wù)流動。官階的存在，有利于公務(wù)員的穩(wěn)定，即便職務(wù)變動也不影響地位和薪俸，在管理上簡便易行。職位分類制度按職擇人，重視不同職位所要求的專門知識、技能，強(qiáng)調(diào)專才專用和權(quán)責(zé)分明，要求管理的科學(xué)性和效率。這兩種分類方式各有側(cè)重又各有短長。

臺灣地區(qū)從上個世紀(jì)70年代便開始探索一種融品位分類和職位分類為一體的分類制度。它應(yīng)當(dāng)兼容兩制的優(yōu)點(diǎn)而最大限度剔除其缺陷。這種新的分類制度于1987年正式推行，它較好地將“事”和“人”兩方面因素結(jié)合起來，兼有品位分類和職位分類的優(yōu)點(diǎn)，并在較大程度上克服了兩制的缺點(diǎn)，實(shí)為臺灣地區(qū)文官制度建設(shè)的一個重要發(fā)展。

4、以品德操行作為考察文官的重要指標(biāo)，實(shí)行人文管理。

在臺灣地區(qū)的文官管理制度中，品德考核和生活考核是管理、考績中的重要一項(xiàng)內(nèi)容。“分類職務(wù)人員考績法”規(guī)定，年終考績以平時考核為基礎(chǔ)。平時考核不僅“應(yīng)設(shè)置工作、勤惰及品德生活記錄”，而且要求“勤惰及品德生活考核，應(yīng)分訂細(xì)目和標(biāo)準(zhǔn)，并送銓敘機(jī)關(guān)備查?！笨梢娙宋墓芾碓谂_灣文官管理制度中的地位。

“公務(wù)人員考績法”要求：“公務(wù)人員考績，就其工作操行學(xué)識才能考核之?！?986年修訂公布的“公務(wù)人員考績法”規(guī)定：公務(wù)人員年終考績，按其工作、操行、學(xué)識、才能四項(xiàng)分別評分（參見表1）。操行在臺灣公務(wù)人員綜合考績指標(biāo)中的排序第二（20％）。除了工作以外，操行分?jǐn)?shù)占考績總分的排序分別大于學(xué)識（15％）和才能（15％）。如果我們以“操行、學(xué)識、才能”作為個人“品位”的三項(xiàng)指標(biāo)，那么，操行在“品位”評分指標(biāo)中排序第一（40％），分別大于學(xué)識（30％）和才能（30％）。由此可見公務(wù)人員的“品德”或“操行”在公務(wù)員考績中所占的分量。

考績的結(jié)果又是獎懲的基礎(chǔ)和依據(jù)。考績與獎懲機(jī)制協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)對公務(wù)人員行為的“倫理人”調(diào)控。

（二）臺灣地區(qū)現(xiàn)行文官制度中存在的問題。

近年來，臺灣地區(qū)的文官制度盡管在改革的潮流中得到了一些發(fā)展，但存在的問題依舊非常多，與政治現(xiàn)代化的要求也相去甚遠(yuǎn)，尚有許多的問題值得研究和探索。

1、缺少一部適時的文官制度“總法”。

西方國家除了英國依不成文法的慣例外，一般都有公務(wù)員總法，如美國的《文官制度法》、法國的《公務(wù)員法》、日本的《國家公務(wù)員法》等。臺灣地區(qū)文官制度的各種法律和規(guī)范性命令雖然較健全，但尚無一部“總法”。“總法”是旨在規(guī)范文官制度各個方面的法典性文件，各個專門法則服從于“總法”。缺少“總法”的弊病是顯而易見的，往往對于同一個概念，不同的法律有不同的解釋，造成了管理上的混亂。

2、“考試院”的權(quán)力日益微弱。

在島內(nèi)學(xué)界的學(xué)理討論中，“考試權(quán)”是否應(yīng)該獨(dú)立以及“考試權(quán)”實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的界定，經(jīng)常引發(fā)爭議；而就實(shí)際“憲政”運(yùn)作上來說，“考試院”權(quán)力之式微，有其時代發(fā)展的背景。臺灣地區(qū)雖然號稱“五權(quán)（均權(quán)）制衡”，但是臺灣學(xué)者徐有守曾整理分析“考試院”與其它“四權(quán)”間權(quán)力相互牽制關(guān)系之九個重要事項(xiàng)中，?僅有一項(xiàng)（自“國民大會”、“總統(tǒng)府”、其它“四院”以至地方機(jī)關(guān)公務(wù)人員均應(yīng)依法經(jīng)“考試院”考試及格，且送“銓敘部”審定合格，始得任職）系“考試院”對其他“四院”及各機(jī)關(guān)行使職權(quán)，其余八項(xiàng)均系其它各“院機(jī)關(guān)”對“考試院”行使權(quán)力，“考試院”與其它“四院”之權(quán)力關(guān)系如此微弱可見一斑。

3、文官“政治中立”始終無法實(shí)現(xiàn)。

在西方國家，凡是采用民主選舉方式進(jìn)行政黨輪替的制度，就存在著政務(wù)官和事務(wù)官的分任問題。在這些國家中，就常任公務(wù)人員（事務(wù)官）而言，在政府決策作為過程中，他們有責(zé)任依法辦事，也應(yīng)該善盡忠告的責(zé)任，不讓國民因政黨的交替執(zhí)政，而產(chǎn)生搖擺不定的感覺與侵害人民權(quán)益的疑慮。常任文官在各黨政綱的爭議中，應(yīng)維持中立的角色，不應(yīng)加入辯論的行列，但對于執(zhí)政黨決策，應(yīng)忠實(shí)的履行貫徹。

在臺灣地區(qū)，自從2000年實(shí)現(xiàn)了第一次政黨輪替以來，前不久實(shí)現(xiàn)了二次“政黨輪替”，一個“兩黨制”的政治雛形已經(jīng)出現(xiàn)，兩黨輪流執(zhí)政的基礎(chǔ)業(yè)已存在。島內(nèi)的行政管理學(xué)界對事務(wù)官的“行政中立”的呼聲也隨之日益升高。但是在臺灣地區(qū)多年來藍(lán)綠高度對立、一切以選票至上的政治生態(tài)之下，文官“行政中立”依然無法實(shí)現(xiàn)。

有不少島內(nèi)學(xué)者調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)文官不中立的主要壓力來源，并非來自事務(wù)官本身，而是來自高層的政務(wù)官，使文官的專業(yè)未受尊重、相關(guān)法制也付諸闕如。?過去不少人將這一現(xiàn)象歸因于國民黨在2000年以前一黨獨(dú)大、以黨領(lǐng)政的結(jié)果。但是民進(jìn)黨在八年執(zhí)政期間(2000-2008年)，也沒有改變這一現(xiàn)象。文官管理的制度化、法制化進(jìn)程緩慢異常，“行政中立法”至今沒有出臺。公務(wù)人員一方面要努力盡忠職守，依其專業(yè)提供意見，但另一方面，卻往往受到政治力的不當(dāng)干預(yù)。

4、文官考選、任用違反公平、正義原則且影響行政效率。

（1）文官考選法制方面。

按照臺灣地區(qū)相關(guān)的官員考試制度規(guī)定，凡是舉辦有關(guān)全臺灣地區(qū)的公務(wù)人員任用考試的事項(xiàng)都依法律規(guī)定由“考試院”辦理，諸如公務(wù)人員的應(yīng)考年齡、考試類科、分類分科的應(yīng)試科目、體格檢查的決定、體格檢查的標(biāo)準(zhǔn)等等。但是涉及到專業(yè)技術(shù)人員考試等諸如此類的事項(xiàng)，依照“專門職業(yè)及技術(shù)人員考試法”規(guī)定，其中若干低等級的考試經(jīng)“考試院”決定可交由其他機(jī)構(gòu)辦理，盡管規(guī)定中寫明“只交辦業(yè)務(wù)不交辦權(quán)力”，?但是往往一些社會團(tuán)體在協(xié)助辦理相關(guān)的考試過程中，在一些官員的授意下，將一些本應(yīng)急速辦理的考試暫緩施行，甚至將一些行政機(jī)關(guān)的職位缺額隱藏起來不向社會公開，最終造成了該行政機(jī)關(guān)急需用人卻無法按時招錄考選，此時相關(guān)官員、團(tuán)體卻將早已選中的關(guān)系人員推薦進(jìn)入行政部門任職。?這種考選方式不僅違反了社會公平正義原則，而且影響了年輕人進(jìn)入行政部門謀求職位。

此外，按臺灣地區(qū)“公務(wù)人員考績法”規(guī)定，“考試方式得采筆試、口試、測驗(yàn)、審查著作或發(fā)明知能，有關(guān)學(xué)歷、經(jīng)歷證明及論文等方式行之?！?但是，由于目前有關(guān)考試方式的法令沒有具體詳盡的規(guī)定，且大多數(shù)人信賴筆試的可信度，為此，在不少公務(wù)人員的任用、晉升考試中仍然采取以筆試為主的考試方式。特別是在行政部門內(nèi)部公務(wù)人員升官等的考試經(jīng)常采用封閉型競爭型的考試。這種考試方式錄取率較低、競爭性較強(qiáng)，但是其測試過程、結(jié)果均不對外公開，也違反了公平正義原則。

（2）文官任用制度方面。

各國或地區(qū)的行政機(jī)關(guān)人員任用制度均不甚相同，但幾乎所有的國家或地區(qū)的相關(guān)制度都有一個共同現(xiàn)象——任用制度的多元化，即，將行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員分成若干種類。大陸的《中華人民共和國公務(wù)員法》將公務(wù)員分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類，不同類型的官員任用方式則不同。在西方國家的行政管理體制中，不同類型的文官任用制度也有所不同，呈現(xiàn)出多元化的表現(xiàn)形式。在臺灣地區(qū)，官員的任用制度上也存在著多元化的現(xiàn)象。非常任文職人員任用制度存在著七種不同任用方式。?文官中則有九種類型的人員任用時采用不同的制度，諸如司法人員、審計(jì)人員、主計(jì)人員、關(guān)務(wù)人員、駐外“外交、領(lǐng)事”人員、警察人員、政風(fēng)機(jī)構(gòu)人員、“蒙藏邊區(qū)”人員、醫(yī)事人員等。這些林林總總、分類過細(xì)的制度盡管是社會發(fā)展過程中根據(jù)不同的形勢變化而制定，因職務(wù)性質(zhì)的不同設(shè)置了專門的任用制度，但這些專門的制度與“公務(wù)人員任用法”在任職資格和具體規(guī)定上存在一些抵觸，同時也違背了社會公平原則。

二、對大陸公務(wù)員制度建設(shè)的幾點(diǎn)思考

大陸的公務(wù)員制度雖然起步較晚，但起點(diǎn)較高。2006年頒布實(shí)施的《中華人民共和國公務(wù)員法》，繼承了原來實(shí)行的《國家公務(wù)員暫行條例》這一制度的優(yōu)點(diǎn)，又吸取了西方發(fā)達(dá)國家公務(wù)員制度的經(jīng)驗(yàn)，也避免了出現(xiàn)類似臺灣地區(qū)的文官制度那樣的由品位分類到兩制并行再到官職并立制的曲折過程，能夠較快地正常運(yùn)行并日趨完善。

盡管兩岸的公務(wù)人員制度經(jīng)歷了不同的發(fā)展歷程，但都是建立在我國古代官吏制度的基礎(chǔ)上，博采眾長。隨著兩岸交流交往的日益熱絡(luò)，兩岸公務(wù)人員的管理知識交流也在學(xué)者間開展起來，臺灣地區(qū)的文官制度發(fā)展起步早、時間長，而且經(jīng)歷了曲折的階段，有很多的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我們借鑒。

（一）“行政中立”并不適用于每一個國家或地區(qū)。

對比西方主要國家和臺灣地區(qū)的文官制度，大陸的公務(wù)員制度中，“黨管干部”原則是我們的一大特色。在新頒布的《公務(wù)員法》中仍然堅(jiān)持這一原則。所謂的“黨管干部”，即由黨制定人事管理的方針、政策；依法推薦并管理擔(dān)任重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員；黨對公務(wù)員進(jìn)行宏觀管理和監(jiān)督等。其實(shí)質(zhì)在于堅(jiān)持黨對人事管理工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這是由黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)作用決定的，也是建設(shè)中國特色社會主義的需要。

臺灣地區(qū)自文官制度設(shè)立之日起，便已有政務(wù)官和事務(wù)官的區(qū)分。但是在實(shí)際的規(guī)范和法律界定中，政務(wù)官和事務(wù)官的界限卻始終沒有明確的規(guī)范，也無法按照政務(wù)、事務(wù)的不同類型進(jìn)行管理。事實(shí)上，國民黨當(dāng)局關(guān)于政務(wù)官的設(shè)定之初衷未必是適應(yīng)政黨競選、輪流執(zhí)政的需要，其事務(wù)官也沒有奉行所謂的“政治中立”的原則。在臺灣地區(qū)，國民黨執(zhí)政長達(dá)五十年以上，“以黨領(lǐng)政”一直是臺灣地區(qū)行政管理的大原則，其政務(wù)官的產(chǎn)生一直由黨來決定，事務(wù)官也必須“效忠黨國”，這一點(diǎn)是與西方國家的政黨政治有著明顯不同。自2000年以來，島內(nèi)發(fā)生了兩次政黨輪替，但臺灣地區(qū)仍未形成穩(wěn)定的兩黨制，事務(wù)官“行政中立”的問題亦未完全解決。

大陸向來不存在西方意義上的政務(wù)官和事務(wù)官的區(qū)分。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨按照法定程序推薦各級政府組成人員的人選，管理在政府及其部門中擔(dān)任重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員。這樣做，既符合中國的國情，也符合為人民服務(wù)的宗旨，為此，可以說，“行政中立”、“兩官分途”并不適用于每一個國家或地區(qū)。

（二）兼顧“專家權(quán)威”和“政治回應(yīng)”。

在政府的行政管理和官員選拔過程中，往往看重的只是“專業(yè)權(quán)威”性，即某方案的出臺是否達(dá)到“專業(yè)評估”標(biāo)準(zhǔn)？具體人選是否能夠擔(dān)當(dāng)此任？是否具有專業(yè)技術(shù)能力和證書？卻忽略了政策出臺是否符合普世大眾的需要，官員選擇是否得到了民眾的認(rèn)同。

在臺灣地區(qū)，文官系統(tǒng)運(yùn)作必須考慮“專家權(quán)威”與“政治回應(yīng)”的平衡。前者，著重于理性、客觀、有效率的資源分配，以達(dá)成組織目標(biāo)，后者，則必須考慮實(shí)現(xiàn)公共利益，提升人民福祉，并協(xié)助人民追求正義、安全、安定的工作與生活環(huán)境。?而兩者建構(gòu)的平衡點(diǎn)，即是官僚系統(tǒng)在確立專家倫理價值的同時，亦能同時考慮社會共識。應(yīng)該說，文官系統(tǒng)應(yīng)建構(gòu)其專業(yè)性、代表性、回應(yīng)性，并負(fù)責(zé)建立具有前瞻反應(yīng)的公職形象。換言之，整體文官系統(tǒng)并不是與其它各種組織、團(tuán)體共同分享權(quán)力資源的部門結(jié)構(gòu)，而應(yīng)是有能力回應(yīng)政治發(fā)展與民意需求、促進(jìn)公共利益、調(diào)和利益沖突的行政隊(duì)伍。

（三）將品德、操守作為官員任用考察的重要因素。

在臺灣地區(qū)的文官管理制度中，公務(wù)人員的“品德”或“操行”在考績中所占分量為僅次于工作的第二位。

這種考績方式是根據(jù)“公務(wù)人員考績法”規(guī)定執(zhí)行的，這種新的考績制度有三個主要特點(diǎn)。一是實(shí)行依官等職等考績制度，以有官等職等的人員為考績對象，并以同官等人員作為考績的比較范圍。二是把平時考核、專案考績和年終考績有機(jī)聯(lián)成一體，以平時考核、專案考績作為年終考績的依據(jù)。三是把考核和考績的結(jié)果與獎懲直接相聯(lián)系，并規(guī)定在同官等內(nèi)之職等晉升或免職，以考績定之，作為加強(qiáng)其考績制度功能的一個重要措施。

新考績制度對平時考績不僅有明確的規(guī)定，對考績后的獎懲也有切實(shí)的說明。這些規(guī)定基本上延續(xù)了原有的規(guī)定，但對于一些過去的規(guī)定也有修正。這種考績獎懲方式存在著兩個缺陷，首先，各機(jī)關(guān)單位的主管對下屬文官的平時考核獎懲起到了決定性的作用，個人好惡可能對獎懲產(chǎn)生不公平的影響；其次，對文官的嘉獎、記功、申誡、記過的標(biāo)準(zhǔn)由各機(jī)關(guān)視業(yè)務(wù)情況自行訂定，不盡統(tǒng)一，可能導(dǎo)致各機(jī)關(guān)之間的不平衡。

盡管如此，臺灣地區(qū)的文官管理制度中將操行考核列為平時考核中的一個重要項(xiàng)目，給予百分比制的評分，具體分為4個細(xì)目（詳見表2），是一個對各級官員進(jìn)行品德監(jiān)督和考察的較好方式。具體考核指標(biāo)，由下表可以概見。

大陸的公務(wù)員考察方式中，干部年終述職的內(nèi)容中也有關(guān)于“德、能、勤、績、廉”等方面的內(nèi)容要求。然而，干部述職往往只限于自己闡述和說明，對干部的性格也沒有具體要求。是否成為好干部的標(biāo)準(zhǔn)最重要的往往是“能”，而非“德”。臺灣地區(qū)文官制度中的這項(xiàng)管理規(guī)定，也許能夠成為未來大陸公務(wù)員制度發(fā)展過程中值得參考的內(nèi)容之一。

三、結(jié)論

經(jīng)過幾十年的改革、發(fā)展，臺灣地區(qū)的文官制度也經(jīng)歷了曲折的歷程，從簡薦委任制到職位分類制，再到官職并立制，目前仍在醞釀新一輪的改革。盡管如此，但目前看來，臺灣地區(qū)的文官體制中仍存在著僵化、官僚、行事遲緩、辦事效率低、行政不中立、選拔任用不公平等問題，特別是文官體系士氣不振，行政決策領(lǐng)導(dǎo)階層與行政執(zhí)行體系間也缺乏信任，導(dǎo)致臺灣公共行政體系的效率日益低落。

相比之下，大陸的公務(wù)員制度發(fā)展也已經(jīng)經(jīng)歷了近二十年的發(fā)展，其時間較臺灣地區(qū)的文官制度更短，但是卻發(fā)展迅速，在逐步完善的過程中，亟需吸收各個國家或地區(qū)文官制度的精華，特別是臺灣地區(qū)這樣有著同文同宗，有著相同起源卻經(jīng)歷了不同發(fā)展歷程的文官制度更有其借鑒意義。如，孫中山先生創(chuàng)立的“五權(quán)憲法”中反映出的監(jiān)察、考試權(quán)獨(dú)立的精神值得我們在干部的監(jiān)督制度中借鑒和深思。再如，在大陸現(xiàn)行的公務(wù)員制度中盡管規(guī)定了干部考察中“德能勤績廉”五個方面缺一不可，但是如何對干部實(shí)施品德考察，卻沒有具體的規(guī)定和實(shí)施細(xì)則，在這一方面可借鑒臺灣地區(qū)的公務(wù)人員考績方式。同時，還要看到臺灣地區(qū)的文官制度中也有一些經(jīng)驗(yàn)并不能照搬借鑒，如，“行政中立”這樣的規(guī)定就不適用于每一個國家或地區(qū)，與大陸公務(wù)員法中所規(guī)定的“黨管干部”的原則相違背。

綜上所述，臺灣地區(qū)的文官制度是融合了中國古代官吏制度和西方文官制度之后所創(chuàng)立的特有的官員管理體制，它既不同于西方“三權(quán)分立”政治制度下的行政管理制度，也不完全沿襲孫中山先生所創(chuàng)立的“五權(quán)憲法”中所倡導(dǎo)的文官管理制度，而是經(jīng)過幾十年的時間，根據(jù)臺灣地區(qū)政治生態(tài)發(fā)展變化和當(dāng)政者的主觀意圖演變而來的，其未來的發(fā)展方向仍在研議當(dāng)中。但隨著臺灣島內(nèi)的政治生態(tài)逐漸朝兩黨輪流執(zhí)政的方向演進(jìn)，其文官制度的發(fā)展方向也將逐步向西方國家的文官制度靠攏?？梢韵胍姷氖?，未來有中國古代官吏制度特色的文官體制將在臺灣地區(qū)逐漸消失，其行政管理制度也將與大陸的公務(wù)員制度漸行漸遠(yuǎn)。

（作者單位:臺盟上海市委宣傳研究處）

注釋：

1徐有守歸納并分析“考試院”與其它“四院”權(quán)力間相互牽制關(guān)系之九個重要事項(xiàng)，包含：一、“考試院長、副院長、考試委員”之任命，“修憲”后應(yīng)送“國民大會”（現(xiàn)為“立法院”）同意；二、“考試”院預(yù)算須“行政院”匯編，并應(yīng)要求說明，“考試院”有權(quán)不同意、削減或剔除部分預(yù)算；三、前項(xiàng)預(yù)算納入總預(yù)算之中，送“立法院”審議；四、預(yù)算完成立法公布施行后，“考試院”應(yīng)編就分配預(yù)算送經(jīng)“行政院”主計(jì)處同意，主計(jì)處及“財(cái)政部”按每月所列分配數(shù)撥款，“考試院”并應(yīng)定期檢據(jù)，報(bào)請“監(jiān)察院”審計(jì)部審核；五、決算送“審計(jì)部”審核，審定之后送“立法院”審議；六、“考試院”就其職權(quán)范圍內(nèi)之法律草案，應(yīng)送“立法院”審議；七、“監(jiān)察院”認(rèn)為“考試院”或其所屬人員有所違失，得行使其相關(guān)監(jiān)察權(quán)；八、“考試院”處理之公務(wù)，須遵從“司法院行政法院或公務(wù)員懲戒委員會”之裁定：九、自“國民大會”、“總統(tǒng)府”、其它“四院”以至地方機(jī)關(guān)公務(wù)人員均應(yīng)依法經(jīng)“考試院”考試及格，且送“銓敘部”審定合格，始得任職。

2江岷欽：《文官中立的困境與實(shí)踐》，《政治變遷與文官體制研討會會議實(shí)錄》，臺北:“考試院”出版，2000年，第33-57頁。

3徐有守：《考銓制度》，臺灣商務(wù)印書館, 2007年，第184-185頁。

4賈鵬舉《各國人事制度》，臺北商鼎圖書出版公司， 2001年，第70-71頁。

5臺灣“考試院”：《公務(wù)人員考試法第八條規(guī)定》。

6 徐有守歸納出七種非常任文職人員的任用制度：政務(wù)官任命制度、選任人員選任制度、雇員雇傭制度、教師聘任制度、派用人員派用制度、聘用人員聘用制度、公營事業(yè)人員遴用制度。

7蔡良文：《從政權(quán)輪替看文官體制之鞏固與發(fā)展》，《政治變遷與文官體制研討會會議實(shí)錄》，臺北:“考試院”出版，2000年，第66-104頁。