陳 雷

摘要:為了鼓勵大學生創(chuàng)業(yè),國務院及地方各級政府相繼出臺了一系列法規(guī)政策,為大學生創(chuàng)業(yè)解除了許多后顧之憂。在一定程度上,激發(fā)了大學生創(chuàng)業(yè)的熱情和積極性,緩解了就業(yè)壓力。但也必須正視,現有的保障大學生創(chuàng)業(yè)的法規(guī)政策還存在很多缺陷。本文在調查研究的基礎上,總結了現實中存在的問題及問題產生的原因,并據此提出了切實可行的對策建議。

關鍵詞:大學生;創(chuàng)業(yè);法律保障;問題研究

中圖分類號:F270文獻標識碼:A文章編號:1009-8631(2009)12-0060-02

一、我國大學生創(chuàng)業(yè)法規(guī)政策的現狀

自2002年3月教育部等部門出臺《關于進一步深化普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)制度改革有關問題意見的通知》以來,國務院及各級地方政府制定了一系列法規(guī)政策保障大學生創(chuàng)業(yè),主要可以概括為以下方面:

1.企業(yè)設立方面的優(yōu)惠政策。如上海市政府規(guī)定,應屆大學畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)可享受免費風險評估、免費政策培訓等優(yōu)惠政策。此外,上海市還設立了專門針對應屆大學畢業(yè)生的創(chuàng)業(yè)教育培訓中心,免費為大學生提供項目風險評估和指導,幫助大學生更好地把握市場機會。

2.企業(yè)稅收方面的優(yōu)惠政策。如杭州市政府規(guī)定,開通稅務辦事綠色通道。為大學生自主創(chuàng)業(yè)提供稅務辦事綠色通道和便捷服務,免費辦理稅務登記證,提供注冊培訓。不僅如此,杭州市政府還規(guī)定了享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)類型和優(yōu)惠幅度。

3.企業(yè)融資方面的優(yōu)惠政策。如南京市政府規(guī)定,將在寧創(chuàng)業(yè)的高校畢業(yè)生納入小額擔保貸款及財政貼息范圍,人事、勞動、總工會等有關部門可按規(guī)定受理其在寧創(chuàng)業(yè)小額擔保貸款及貼息申請,小額貸款額度上限提高到5萬元,規(guī)模較大的可提高到10萬元。

二、大學生創(chuàng)業(yè)法律保障體系存在的問題

(一)大學生創(chuàng)業(yè)企業(yè)設立方面的法規(guī)政策缺陷

1.相關政策效力位階偏低、可操作性不強

目前,我國鼓勵大學生創(chuàng)業(yè)的政策多為國務院及各級地方政府出臺的法規(guī)或規(guī)章,尚未制定規(guī)范大學生創(chuàng)業(yè)的專門性法律。首先,就法規(guī)與規(guī)章的效力位階而言,其效力低于憲法和一般法律。其次,相關政策過于原則化,有較大伸縮性,缺乏具體要求和硬性約束,不具有可操作性。因此,政策的實施效果受到了一定的鉗制。

2.政策優(yōu)惠限制條件過多

國家及各地政府保障大學生創(chuàng)業(yè)的政策均設置了過多的限制性條件,如國家工商總局《關于2003年普通高等學校畢業(yè)生從事個體經營有關收費優(yōu)惠政策的通知》的規(guī)定,既限制了可以享受優(yōu)惠政策的大學生企業(yè)類型,又限制了大學生可以從事的行業(yè)。眾所周知,大學生創(chuàng)業(yè)者受自身所具備的資本、經驗、社會關系等條件限制,本來可以從事的行業(yè)就不多,再加上這些優(yōu)惠政策中的條件限制,真可謂雪上加霜了。

3.政策優(yōu)惠的實際含金量不高

近年來,國家及各地政府出臺了很多鼓勵大學生創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策,尤其是減免的收費項目多達幾十項。然而仔細觀察一下就會發(fā)現,這些項目多數屬于行政程序中的登記費、鑒證費、檢驗費、工本費、管理費等,大學生創(chuàng)業(yè)者可享受優(yōu)惠的費用最多也只有幾百元。這些優(yōu)惠的費用與創(chuàng)業(yè)者所需的大額資金相比無異于杯水車薪。

(二)大學生創(chuàng)業(yè)企業(yè)稅收方面的法規(guī)政策缺陷

1.稅收優(yōu)惠政策指向不明、支持乏力

現有的稅收優(yōu)惠政策指向不明,只側重于減輕中小企業(yè)發(fā)展過程中的負擔,沒有考慮到大學生創(chuàng)業(yè)企業(yè)的特殊性,更沒有針對大學生創(chuàng)業(yè)企業(yè)從設立、發(fā)展到壯大等各階段的特殊性,采取有效稅收措施減輕大學生企業(yè)的稅負,增強大學生企業(yè)的競爭力。對于大學生新設企業(yè)的稅收優(yōu)惠時間太短,多數大學生創(chuàng)業(yè)者在創(chuàng)業(yè)初期資金短缺,特別是周轉資金嚴重不足,加之在創(chuàng)業(yè)初期沒有盈利或盈利較少。因而這種短期的稅收優(yōu)惠政策對大學生新設企業(yè)意義不大,不能促進創(chuàng)業(yè)資本的快速增長,也制約了大學生企業(yè)的全面發(fā)展。

2.稅收優(yōu)惠政策零星分散、缺乏權威

調查表明,我國現行的支持大學生創(chuàng)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策零星分散,大多以通知、規(guī)定或意見等形式出現,效力位階不高,系統(tǒng)性不強、權威性不夠。而且各地對大學生創(chuàng)業(yè)的具體政策又各不相同,不斷變動。對大學生創(chuàng)業(yè)者而言,缺乏穩(wěn)定性和可預期性。

3.稅收優(yōu)惠政策范圍狹窄、忽視差別

現行大學生創(chuàng)業(yè)稅收優(yōu)惠政策所涉及的稅種主要是個人所得稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅及城建稅,不包括增值稅,免稅范圍窄。而現實中,大學生創(chuàng)業(yè)者大多選擇從事商業(yè)零售、加工、修理以及餐飲等行業(yè),因為這些行業(yè)投資小,風險小且見效快,最適合大學生自主創(chuàng)業(yè)。但上述行業(yè)多數屬于增值稅的征收范圍,而現行政策對從事這些行業(yè)的大學生并沒有給予優(yōu)惠,抑制了大學生自主創(chuàng)業(yè)的積極性。另外,大學生創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策所涉及的稅種多數是稅收收入歸地方的稅種,對于東部沿海發(fā)達地區(qū)而言,此類稅收減免對其影響不大。但對于中西部欠發(fā)達地區(qū)來說這無疑加重了他們的財政負擔,也在一定程度上挫傷了他們執(zhí)行大學生創(chuàng)業(yè)政策的主動性。

4.稅收優(yōu)惠政策雙重標準、有失公平

大學生新設企業(yè)與大學生已設企業(yè)之間稅負雙重標準。大學生已設立企業(yè)當年安置下崗失業(yè)人員達到規(guī)定比例,最多免征30%的企業(yè)所得稅,減免稅幅度遠遠低于大學生新辦企業(yè)。這種“喜新厭舊”的稅制設計,不利于促進各類企業(yè)的共同發(fā)展。

(三)大學生創(chuàng)業(yè)企業(yè)融資方面的法規(guī)政策缺陷

1.融資優(yōu)惠政策原則籠統(tǒng),配套措施缺位

調查分析表明,國務院及各地政府針對大學生創(chuàng)業(yè)出臺的相關融資優(yōu)惠政策過于籠統(tǒng),基本上屬于原則性的政策導向層面,具有鮮明的政策痕跡,在強制性、規(guī)范性等方面不能解決大學生企業(yè)融資的需求。這樣僅靠宏觀性的法律或政策根本無法解決現實中的問題,要使法律或政策在促進大學生創(chuàng)業(yè)中有所作為,必須出臺具體的規(guī)定使之具有可操作性,使大學生創(chuàng)業(yè)者能夠切實從融資優(yōu)惠政策中獲益。

2.融資優(yōu)惠政策渠道狹窄,融資數額較小

中央財政對大學生創(chuàng)業(yè)者沒有直接的財政扶持,而是原則上要求各地自主制定大學生創(chuàng)業(yè)的財政扶持政策,這就導致現實中發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)對大學生創(chuàng)業(yè)的扶持力度相差很大,即便同處發(fā)達地區(qū)的江浙滬各地扶持政策也相去甚遠。再加上我國市場發(fā)育尚待完善,大學生企業(yè)進入股票和債券市場的門檻過高,使其進入資本市場融資的可能性幾乎為零。而面對規(guī)模較小,制度不健全,企業(yè)信用水平較低的大學生企業(yè)時,銀行又總是表現的如此“惜貸”、“吝貸”。對于大學生創(chuàng)業(yè)者來說,自籌資金或向親朋好友的借款幾乎是他們創(chuàng)業(yè)時取得資金的唯一渠道了。

3.融資優(yōu)惠政策條件苛刻,融資成本較高

調查表明,國家和各地政府均出臺了針對大學生創(chuàng)業(yè)者的融資優(yōu)惠政策。但遺憾的是享受優(yōu)惠政策的條件過于嚴格,能切實從中受益的大學生創(chuàng)業(yè)者寥寥無幾。如規(guī)定對于能提供有效資產抵(質)押或優(yōu)質客戶擔保的,金融機構優(yōu)先給予信貸支持。但大學生創(chuàng)業(yè)企業(yè)囿于自身的規(guī)模、資產、信用,致使其很難提供有效資產抵(質)押或優(yōu)質客戶擔保。而且即使金融機構愿意為大學生企業(yè)發(fā)放抵押或擔保貸款,也會手續(xù)繁雜,耗時過長,大學生創(chuàng)業(yè)企業(yè)還不得不支付額外的抵押資產評估費、擔保費等相關費用。

三、完善大學生創(chuàng)業(yè)法律保障體系的建議

調查顯示,無論是國務院還是各地政府都高度重視大學生創(chuàng)業(yè)問題,也相繼出臺了一系列支持大學生創(chuàng)業(yè)的法規(guī)政策,客觀地說,這些法規(guī)政策起到了一定的促進作用。但毋庸諱言,目前我國大學生創(chuàng)業(yè)的法律保障體系還存在著諸多問題。如融資渠道狹窄,資金籌措困難;審批過程繁瑣,準入門檻過高;中介機構缺乏,咨詢服務不周;稅收優(yōu)惠乏力,導向作用不明等等。因此,需要從大學生企業(yè)設立、企業(yè)稅收、企業(yè)融資等方面完善我國的大學生創(chuàng)業(yè)法律保障體系。

(一)大學生創(chuàng)業(yè)企業(yè)設立方面的法規(guī)政策完善

1.建立全方位的大學生創(chuàng)業(yè)服務體系

首先,發(fā)揮高校、勞保、人事、工商等部門的公益性服務職能,運用政策鼓勵、輿論引導、學校指導等手段,快速構建信息發(fā)布、專家指導、人員培訓、檔案管理等全方位、立體式的大學生創(chuàng)業(yè)保障體系。切實為大學生提供創(chuàng)業(yè)項目觀摩、項目評估洽談、工商稅務代理服務、創(chuàng)業(yè)資金和貸款申請代理服務、創(chuàng)業(yè)法律和政策咨詢服務等“一站式”服務。

其次,根據高校實際,聘請法律、經濟、創(chuàng)業(yè)培訓、人力資源等相關方面的學者、企業(yè)家對大學創(chuàng)業(yè)項目的風險性、可行性、市場前景、科技含量等方面進行指導、評估,無償為大學生提供創(chuàng)業(yè)能力培訓,著力對相關政策法規(guī)、銀行信貸、工商稅務、項目推介等方面進行指導,從而幫助他們提高創(chuàng)業(yè)意識,掌握創(chuàng)業(yè)知識,提升創(chuàng)業(yè)技能,明確創(chuàng)業(yè)程序。

2.營造有利于大學生創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的環(huán)境

一是營造有利于促進創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的社會環(huán)境。受幾千年的小農經濟和傳統(tǒng)文化的影響,“坐、等、靠、要”的觀念仍在部分大學生中存在,嚴重影響和制約了大學生的創(chuàng)業(yè)熱情和創(chuàng)業(yè)行為。因此,要充分發(fā)揮大眾傳媒在傳播創(chuàng)業(yè)信息、發(fā)布創(chuàng)業(yè)項目、普及相關政策、樹立創(chuàng)業(yè)典型、弘揚創(chuàng)業(yè)文化等方面的作用。在全社會營造崇尚創(chuàng)業(yè)精神、尊重創(chuàng)業(yè)人才、支持創(chuàng)新、寬容失敗的良好風氣,使創(chuàng)業(yè)成為自發(fā)行動,為大學生創(chuàng)業(yè)提供良好的社會環(huán)境。

二是營造有利于促進創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展制度環(huán)境,一方面需要相關政府部門盡快落實現有大學生創(chuàng)業(yè)政策。另一方面要及時出臺相關配套實施細則,完善相關政策。堅決避免“有政策、無細則;有細則、無落實”現象,在狠抓政策落實上下功夫。比如我國還沒有建立起大學生創(chuàng)業(yè)的法律保障體系,需要加快制定稅收、融資、風險投資等方面的法律法規(guī),更好的為大學生創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展保駕護航。

(二)大學生創(chuàng)業(yè)企業(yè)稅收方面的法規(guī)政策完善

1.制定稅收優(yōu)惠立法,明確稅收優(yōu)惠導向

針對當前我國稅收優(yōu)惠政策零星分散、效力位階不高、系統(tǒng)性不強、權威性不夠等缺點,應該由國務院盡快制定出臺行政法規(guī)加以規(guī)范。國務院應該充分調查和研究各地政府出臺的稅收優(yōu)惠政策的實施情況,尤其應當聽取大學生創(chuàng)業(yè)者的心聲,了解他們的所想、所需、所急。 新的立法應當明確稅收政策導向,既要著力減輕大學生創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展過程中的稅負,又要考慮大學生創(chuàng)業(yè)企業(yè)從設立、發(fā)展到壯大等各階段的特殊性,采取有效稅收措施減輕其稅負,增強其競爭力。

2.擴大稅收優(yōu)惠范圍,加大稅收優(yōu)惠力度

由國務院相關部門發(fā)布大學生創(chuàng)業(yè)者可以享受稅收優(yōu)惠的稅種名稱及幅度,如規(guī)定大學生創(chuàng)業(yè)者除了可以享受個人所得稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅及城建稅外,還可以享受增值稅等優(yōu)惠。并且鼓勵各地政府根據自身條件,制定政策給予大學生創(chuàng)業(yè)企業(yè)更廣泛和更大幅度的稅收優(yōu)惠。另外,大學生創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策所涉及的稅種多數是稅收收入歸地方的稅種,這種情況將直接減少所在地的財政收入,尤其是欠發(fā)達地區(qū)的財政收入。對此,國務院相關部門應該制定相應的補償措施,以調動各地執(zhí)行大學生稅收優(yōu)惠政策的積極性。

3.簡化納稅申報程序,鼓勵企業(yè)技術創(chuàng)新

簡化納稅申報程序,對零申報納稅由稅務所指定專人代為辦理,不需要納稅人再到辦稅服務廳申報,切實減輕大學生創(chuàng)業(yè)者的時間成本,也可以緩解辦稅服務廳納稅申報期間排隊、擁擠等現象。制定專門針對大學生企業(yè)技術創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策,利用稅收優(yōu)惠杠桿鼓勵大學生創(chuàng)辦高新技術企業(yè),支持大學生企業(yè)加大研發(fā)投入,鼓勵大學生企業(yè)加快技術轉讓,鼓勵大學生企業(yè)更新設備。利用稅收優(yōu)惠政策扶持科技孵化器的發(fā)展。規(guī)定國家及省級認定的高新技術創(chuàng)業(yè)服務中心、軟件園、留學生創(chuàng)業(yè)園、大學科技園等科技企業(yè)孵化器,自認定之日起,暫免征收營業(yè)稅、房產稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等稅費。

(三)大學生創(chuàng)業(yè)企業(yè)融資方面的法規(guī)政策完善

1.多措并舉為大學生企業(yè)融資創(chuàng)造良好的外部環(huán)境

政府應該快速制定并出臺有關支持大學生企業(yè)融資的政策。例如對民間融資,政府應采取積極引導的策略,最大程度發(fā)揮其積極作用,限制其消極作用,要通過立法手段加強對民間融資的監(jiān)管和規(guī)范。在大學生創(chuàng)業(yè)初期,可以由政府或設立的專門扶持創(chuàng)業(yè)企業(yè)的機構提供發(fā)展債券式的創(chuàng)業(yè)啟動金,幫助大學生創(chuàng)業(yè)者實現創(chuàng)業(yè)企業(yè)的啟動。在大學生企業(yè)急需融資進行技術創(chuàng)新,擴大規(guī)模時,政府可以依法迅速予以調整轉變,盡快落實對大學生企業(yè)的融資扶持和政策保護。

2.積極引導大學生企業(yè)改善內部管理環(huán)境

首先,采取靈活多樣的方式對大學生創(chuàng)業(yè)者進行培訓,使其學習現代企業(yè)管理知識,掌握現代企業(yè)管理方式和管理理念,提高他們的管理能力。其次,加強對大學生企業(yè)的制度改造,按現代企業(yè)制度來打造大學生企業(yè)。完善企業(yè)管理制度,培養(yǎng)優(yōu)秀管理人才,提高企業(yè)經營效率,降低企業(yè)經營風險。使大學生企業(yè)的管理體現科學化、現代化。再次,大學生企業(yè)要與金融機構加強信息溝通,及時向金融機構反饋真實的財務狀況,建立與金融機構的長期信賴關系。

3.推動金融機構體制改革,拓寬大學生融資渠道

首先,改變國有大銀行壟斷貸款市場的現狀,逐步允許非國有中小金融機構進入市場參與競爭,在政府的監(jiān)督指導下允許資信良好的企業(yè)興辦股份制商業(yè)銀行。其次,探索建立二板市場,確立大學生企業(yè)的上市機制,拓寬大學生企業(yè)的融資渠道,為其直接融資創(chuàng)造條件。再次,推廣互助性擔保制度,組建有限責任形式的信用擔保公司,這種形式可以實現擔保形式的多元化,擔保資金結構的合理化。通過市場化的運作,促進擔保公司的發(fā)展壯大。

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