陳玉峰　劉　亮　張　麗

［摘 要］ 隨著高校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大及高校辦學(xué)層次和形式的日趨多樣化, 高校二級財務(wù)管理也呈現(xiàn)多樣性特征。如何建立健全高校二級財務(wù)制度, 規(guī)范高校二級財務(wù)管理，對于促進(jìn)高校持續(xù)健康發(fā)展有著重要的意義。本文通過剖析當(dāng)前高校二級財務(wù)管理存在的問題和原因, 提出了加強(qiáng)高校二級財務(wù)管理的措施。

［關(guān)鍵詞］ 高校；二級財務(wù)；管理；問題；措施

doi:10.3969/j.issn.1673-0194.2009.10.020

［中圖分類號］F275［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1673-0194（2009）10-0057-03

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，高等教育體制改革不斷深化，我國高校財務(wù)管理活動日趨復(fù)雜，二級財務(wù)不斷增加，如院校合并、后勤產(chǎn)業(yè)集團(tuán)市場化管理、部分學(xué)院(系) 創(chuàng)收等，皆形成了高校的二級財務(wù)單位。二級財務(wù)的資金已成為各高?？傎Y金的重要組成部分。因此，在當(dāng)前形勢下探討如何加強(qiáng)高校二級財務(wù)管理，規(guī)范二級財務(wù)管理行為，對于提高高校財務(wù)管理整體水平具有重要意義。

一、目前高校二級財務(wù)管理工作存在的問題

近年來，隨著高等教育管理體制的改革，高校財務(wù)管理工作也進(jìn)行了一系列的改革，取得了較大的成效，但縱觀其二級財務(wù)管理，仍存在一些問題，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

1. 會計機(jī)構(gòu)不健全。會計機(jī)構(gòu)是各單位辦理會計事務(wù)的職能機(jī)構(gòu)。我國各高校對校級財務(wù)管理普遍比較重視，都設(shè)置了校一級的財務(wù)管理部門——計劃財務(wù)處，管理與制度也比較規(guī)范，且都相應(yīng)地配備了專業(yè)的財務(wù)管理人員，校一級的會計機(jī)構(gòu)應(yīng)該說是比較健全的。 而對二級單位的財務(wù)則疏于管理或監(jiān)管不力。高校的二級單位在經(jīng)營、管理、財務(wù)等方面存在一定的特殊性，大部分高校二級單位沒有建立健全的二級會計機(jī)構(gòu)。工作人員也是由辦公室的管理人員兼管，由于辦公室管理人員自身能力和工作的限制，對于專業(yè)技能性較強(qiáng)的會計核算工作不能規(guī)范、熟練地操作，在其財務(wù)管理過程中僅能記一些簡單的流水賬。會計資料很難反映出各種經(jīng)費收入和使用的明細(xì)情況，從而導(dǎo)致學(xué)校很難對其經(jīng)費的收支進(jìn)行監(jiān)督和控制。這些成了高校財務(wù)管理的軟肋，致使高校接連曝出財務(wù)大案。

2. 會計核算不規(guī)范。會計核算工作是財務(wù)管理工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，它擔(dān)負(fù)著為財務(wù)管理者提供有關(guān)經(jīng)濟(jì)信息的重要職責(zé)。提高會計核算工作的規(guī)范化管理水平是提高會計信息質(zhì)量的重要保證。但當(dāng)前有些高校的二級財務(wù)單位核算不規(guī)范，存在諸如財務(wù)制度不健全、報銷憑證不符合規(guī)定要求、報銷手續(xù)審批不嚴(yán)格、內(nèi)部控制有漏洞、賬目混亂不清、資金去向不明、有的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)甚至無賬可查等不良現(xiàn)象。

3. 隱瞞收入不上報。隨著國家教育投入力度的加大和高校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大，高校資金進(jìn)出量急劇增加，有的高校一年的收支高達(dá)十幾億元。有的大學(xué)每年引進(jìn)的科研經(jīng)費高達(dá)數(shù)千萬元。面對如此龐大的資金流入，財務(wù)管理成為高校的薄弱環(huán)節(jié)。按規(guī)定高校的各項收入必須全部納入學(xué)校財務(wù)部門統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算。但有的二級單位缺乏全局觀念，小團(tuán)體思想嚴(yán)重，虧損時通過各種渠道向?qū)W校伸手要錢，而盈利時對于應(yīng)交的收入?yún)s不在收入賬和財務(wù)報表中反映，想方設(shè)法進(jìn)行轉(zhuǎn)移和隱匿。如將收入掛在往來賬上，或設(shè)賬外賬，從而達(dá)到隱瞞收入、形成“小金庫”的目的。如原武漢水利電力大學(xué)研究生部在1995年至1997年期間，截留應(yīng)上繳學(xué)校財務(wù)的自費、委培研究生和“學(xué)位班”學(xué)費196萬元私設(shè)小金庫。

4. 資產(chǎn)管理不嚴(yán)格。高校作為事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》和《事業(yè)單位非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)管理實施辦法》，以保證國有資產(chǎn)安全完整，保值增值。但目前有的高校由于缺乏科學(xué)的財務(wù)管理方法，出現(xiàn)了學(xué)校資產(chǎn)流失嚴(yán)重的現(xiàn)象，如將非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給校辦企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營使用，未按國家規(guī)定辦理有關(guān)手續(xù)，作為二級單位也不向?qū)W校交納租賃費或固定資產(chǎn)占用費，對固定資產(chǎn)也不提折舊，造成學(xué)校資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)責(zé)利不明確，導(dǎo)致大量資產(chǎn)流失，損害了學(xué)校的利益。

5. 有效的監(jiān)督不到位。 隨著教育、科技體制改革的不斷深入，高校都加大了科技產(chǎn)業(yè)化投入力度,高校校辦產(chǎn)業(yè)方興未艾。不容否認(rèn)，發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)在促進(jìn)高校科研成果的迅速轉(zhuǎn)化，改善學(xué)校的辦學(xué)條件和教職工的福利待遇方面起到了一定的作用，但隨之而來的問題也不容忽視。從管理的角度來看，高校對校辦產(chǎn)業(yè)的管理還遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上校辦產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐，校辦產(chǎn)業(yè)所有者與經(jīng)營者產(chǎn)權(quán)尚未完全理順，責(zé)權(quán)利不清，給經(jīng)營者侵吞、挪用、私分集體資產(chǎn)提供了可乘之機(jī)。另外高校內(nèi)部存在管理薄弱的問題，現(xiàn)在大學(xué)里從學(xué)校到院到系,分層分級那么多，每層每級幾乎是各有各的財務(wù)，資金分散，形成了資金管理的薄弱環(huán)節(jié)，而在這部分收入和分配的管理上，沒有形成一個科學(xué)合理的管理模式，特別是一些二級院系部門，一是脫離大部分教工的監(jiān)督，往往只有極少數(shù)人在控制和管理；二是沒有懂得財務(wù)的專門人員參與核算和管理，使這部分的收入和使用形成了一個暗箱操作，缺乏有效的監(jiān)督和管理。

二、高校二級財務(wù)管理存在問題的原因分析

產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的，有體制層面的原因，也有運(yùn)行機(jī)制層面的原因; 有主觀方面的原因，也有客觀方面的原因。具體來說，可歸納為以下幾個方面的原因。

1. 財務(wù)管理關(guān)系尚未完全理順。我國高校在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”的財務(wù)管理體制，這種體制的特點是行政權(quán)力集中，財務(wù)管理權(quán)限集中于學(xué)校財務(wù)處。但在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，高校辦學(xué)規(guī)模日趨擴(kuò)大,財務(wù)活動日趨復(fù)雜多樣化，原有的財務(wù)管理體制已不能適應(yīng)現(xiàn)代高校的發(fā)展要求，而目前有的高校也還沒能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，沒有從根本上理順內(nèi)部財務(wù)關(guān)系，對二級財務(wù)單位到底應(yīng)如何進(jìn)行管理還未形成行之有效的專門管理方式，對二級單位的財務(wù)管理陷入了類似于國企“一統(tǒng)就死，一放就亂，一亂就統(tǒng)，一統(tǒng)又死”的惡性循環(huán)的局面，對二級財務(wù)單位管理制度不健全，力度不強(qiáng)大，結(jié)果造成了財務(wù)管理上的漏洞和資金的流失，有時甚至滋生了諸如貪污腐敗等不良現(xiàn)象，影響了高校的可持續(xù)發(fā)展。

2. 內(nèi)部控制制度不夠健全?？v觀各高校發(fā)生的違紀(jì)違法案件，無不與單位內(nèi)部控制制度不健全、沒有達(dá)到《會計法》規(guī)定的內(nèi)部控制要求有關(guān)，主要表現(xiàn)在: 其一，內(nèi)部控制范圍不全面。有的高校往往強(qiáng)調(diào)對財政性資金的內(nèi)部控制，而弱化對預(yù)算外資金的內(nèi)部監(jiān)控，有的甚至未將二級單位財務(wù)納入內(nèi)部控制的范圍; 其二，內(nèi)部控制的內(nèi)容不全面。有的高校二級單位未建立重大項目投資論證決策機(jī)制，大額開支不審批，貴重設(shè)備購置不報請，外投資“拍腦袋”，結(jié)果造成資金使用任意性較大，投資失誤，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失發(fā)生; 其三，內(nèi)部控制制度執(zhí)行不嚴(yán)。有的高校雖然建立有內(nèi)部控制制度，但由于控制不嚴(yán)，監(jiān)督措施不到位，檢查不及時，造成有的二級單位財務(wù)制度落實不到位，制度形同擺設(shè)。

3. 財務(wù)人員素質(zhì)不高。財務(wù)管理工作是整個學(xué)校管理工作的重要組成部分，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，高校的財務(wù)工作日益復(fù)雜，財務(wù)管理要適應(yīng)這種復(fù)雜的新形勢就需要有一批懂財務(wù)會管理的高素質(zhì)的專業(yè)隊伍。而目前，我國高校財務(wù)管理人員素質(zhì)參差不齊，知識結(jié)構(gòu)不盡合理，學(xué)歷及業(yè)務(wù)水平偏低，而對于二級財務(wù)單位來說這種現(xiàn)象尤為突出，有的二級財務(wù)單位甚至就根本沒有財務(wù)專業(yè)人員，他們對國家的方針政策、法律法規(guī)及財務(wù)制度理解不到位，財務(wù)管理水平較低。另外，更有甚者，有的財務(wù)人員政治素質(zhì)偏低，發(fā)生了某些不該發(fā)生的事情,給學(xué)校帶來了一些不可挽回的經(jīng)濟(jì)損失。

4. 領(lǐng)導(dǎo)重視力度不夠?！稌嫹ā访鞔_規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人對本單位的會計工作和會計資料的真實性和完整性負(fù)責(zé)，而目前有的高校領(lǐng)導(dǎo)對學(xué)校二級財務(wù)重視不夠，沒有將二級財務(wù)管理納入日常管理工作，沒有明確的責(zé)任分工，疏于監(jiān)督檢查，使二級財務(wù)形成“真空地帶”。因此，二級財務(wù)有問題不能及時發(fā)現(xiàn),問題暴露后才知道問題的嚴(yán)重性。另外，個別高校的領(lǐng)導(dǎo)對加強(qiáng)二級財務(wù)管理在高校財務(wù)管理中的重要性認(rèn)識不夠，不嚴(yán)格遵守有關(guān)財務(wù)規(guī)章制度，結(jié)果導(dǎo)致資金使用混亂，很容易出現(xiàn)財務(wù)管理的漏洞，如將預(yù)算外資金視為自有資金，不執(zhí)行“收支兩條線”的管理辦法，坐收坐支現(xiàn)象時有發(fā)生。

三、加強(qiáng)高校二級財務(wù)管理的主要措施

通過以上分析，筆者認(rèn)為要加強(qiáng)高校二級財務(wù)管理，首先是高校領(lǐng)導(dǎo)要提高對二級財務(wù)管理工作重要性的認(rèn)識，采取切實可行的辦法，一方面鼓勵二級單位增收節(jié)支，為學(xué)校發(fā)展廣開財源，積聚資金; 另一方面又要對二級單位的財務(wù)進(jìn)行約束和規(guī)范，使二級財務(wù)不能脫離學(xué)校一級財務(wù)管理而各行其是。另外，還可從以下幾個方面來加強(qiáng)對高校二級財務(wù)的管理。

1. 健全高校二級財務(wù)管理制度。按照國家法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合高校實際情況，在校內(nèi)建立“ 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的財務(wù)管理體制?！敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”是財務(wù)管理的前提，在這一前提下，高?？筛鶕?jù)實際情況，選擇適合自己的財務(wù)管理體制，對于規(guī)模小的高校，可實行集中管理，就不存在二級財務(wù)的問題; 而對于規(guī)模較大的高校，則可實行分級管理。所謂“分級管理”，就是學(xué)校適當(dāng)下放財權(quán)，通過宏觀調(diào)控管理各二級單位的財務(wù)活動，并對其進(jìn)行財務(wù)監(jiān)督，各二級財務(wù)單位在業(yè)務(wù)上必須接受學(xué)校一級財務(wù)管理部門( 校計財處) 的領(lǐng)導(dǎo)，定期向其反映自己的財務(wù)活動并報送財務(wù)報表。學(xué)校的一切經(jīng)濟(jì)活動、規(guī)章制度等重大問題，必須由學(xué)校統(tǒng)一決策，避免造成管理上的混亂。學(xué)校應(yīng)采取強(qiáng)有力的措施，從機(jī)制上解決其附屬二級單位各自為政、缺乏統(tǒng)一管理的會計核算和財務(wù)管理現(xiàn)狀，達(dá)到規(guī)范會計核算行為，提高會計信息質(zhì)量，自覺地遵守財經(jīng)法規(guī)，最大限度地發(fā)揮資金的使用效益，從經(jīng)濟(jì)源頭上預(yù)防和遏制腐敗現(xiàn)象發(fā)生。如此實行分級管理，既可調(diào)動各二級單位理財?shù)姆e極性，又可進(jìn)一步強(qiáng)化學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，為高校平穩(wěn)發(fā)展提供財力保障。

2. 完善和創(chuàng)新內(nèi)部控制制度。我國高校應(yīng)按《會計法》的規(guī)定“建立、健全本單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度”，特別是要加強(qiáng)對貨幣資金、實物資產(chǎn)和工程項目的內(nèi)部會計控制制度，并針對不同的控制對象，相應(yīng)制定不同的內(nèi)部控制制度; 同時，高校為了強(qiáng)化內(nèi)部控制管理，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部審計監(jiān)督，通過對二級單位的會計監(jiān)督的再監(jiān)督，提高內(nèi)部控制的效率。除此之外，高校還應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制制度的創(chuàng)新，如制定二級單位創(chuàng)收經(jīng)費收入、支出及分配制度，明確二級財務(wù)單位的責(zé)、權(quán)、利，對二級單位既有激勵措施又有約束機(jī)制; 加大對創(chuàng)收經(jīng)費的監(jiān)控，將二級單位的創(chuàng)收經(jīng)費和財政性經(jīng)費在同一控制程度下實施控制等。另外，高校在制訂內(nèi)部控制制度時應(yīng)具有前瞻性，從被監(jiān)管者的角度出發(fā)預(yù)測可能出現(xiàn)的問題，制訂出具有超前性和創(chuàng)新性的內(nèi)部控制制度，從而可達(dá)到防患于未然的目的。

3. 大力推行財務(wù)信息聯(lián)網(wǎng)作業(yè)。由于全球信息化和知識經(jīng)濟(jì)時代的到來，信息技術(shù)正日益滲透到社會生活的各個領(lǐng)域，信息時代的迅猛發(fā)展使得會計電算化對于高校的會計業(yè)務(wù)處理更加重要，也更加準(zhǔn)確快捷。近幾年由于高校的合并造成校區(qū)分散、后勤集團(tuán)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等活動，導(dǎo)致高校的二級財務(wù)增加，也使這類高校的財務(wù)管理工作增加了許多繁雜的業(yè)務(wù)，如: 資金劃撥、學(xué)費的收繳、成本費用的核算、利潤的上繳、年終決算報表的合并等。特別是不同的二級財務(wù)單位與總校區(qū)不在一個區(qū)域的，給學(xué)校對二級財務(wù)進(jìn)行及時監(jiān)控帶來了時間和空間上的難度。因此，在當(dāng)前形勢下，高校應(yīng)積極推廣電子信息技術(shù)，加快會計電算化的聯(lián)網(wǎng)作業(yè)建設(shè)，使整個學(xué)?？梢越y(tǒng)一進(jìn)行會計核算，既有利于財務(wù)信息暢通快捷，便于對二級單位的財務(wù)進(jìn)行適時監(jiān)控，又有利于降低高校辦學(xué)成本，達(dá)到資源共享的目的。

4. 加強(qiáng)二級單位會計隊伍建設(shè)。高校各項事業(yè)的快速發(fā)展對財務(wù)管理隊伍整體管理水平、人員素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力提出了更新的、更高的要求，即使是作為高校的二級單位的財務(wù)管理人員，也不能僅僅滿足于記賬、算賬和報賬。因此對于有條件的高校應(yīng)建立健全二級單位的會計核算機(jī)構(gòu)，對其財務(wù)人員采取業(yè)務(wù)培訓(xùn)、經(jīng)驗交流等方式，促使二級單位的從事財務(wù)管理的工作人員不斷學(xué)習(xí)，更新專業(yè)知識，開闊視野，增長見識，以適應(yīng)高校的快速發(fā)展; 另外，高校還可根據(jù)自身的狀況，在學(xué)校內(nèi)部實行會計委派制，如對校辦產(chǎn)業(yè)中規(guī)模較大的獨立核算、自負(fù)盈虧、具有法人資格的單位，由于其資產(chǎn)主要是由學(xué)校投資的，對其可實行財務(wù)主管委派制，對被委派的二級單位的財務(wù)工作起到監(jiān)督和指導(dǎo)作用; 其他經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)不是很多的二級單位，只需派出一名財會人員擔(dān)任具體會計核算工作，并定期向?qū)W校財務(wù)部門上報財務(wù)報表，這樣既可提高二級單位的會計核算水平，為高校財務(wù)管理提供較準(zhǔn)確的會計信息，同時又可節(jié)省設(shè)置二級單位會計核算機(jī)構(gòu)的費用。

5. 加強(qiáng)對高校二級單位財務(wù)的審計、監(jiān)督和指導(dǎo)工作。有效的監(jiān)督制約機(jī)制，應(yīng)該包括以下幾個層次：一是國家的有關(guān)部門應(yīng)制定相關(guān)的政策和法律法規(guī)來進(jìn)一步規(guī)范高校二級財務(wù)管理問題；二是通過校計劃財務(wù)處和二級單位或部門的財務(wù)對各項收入和支出進(jìn)行詳細(xì)、準(zhǔn)確的財務(wù)核算，有效地對二級單位或部門進(jìn)行監(jiān)督和控制；三是通過學(xué)校的審計部門定期或不定期對二級單位或部門的財務(wù)賬目進(jìn)行抽查和審計，對財務(wù)監(jiān)督實行再監(jiān)督；四是學(xué)校還可以委托社會的會計師事務(wù)所對二級單位或部門的財務(wù)報表進(jìn)行抽查審計，經(jīng)審計的會計報表應(yīng)該向?qū)W校相關(guān)部門和有關(guān)教職員工公布；五是學(xué)校還應(yīng)該建立健全監(jiān)督和舉報機(jī)制，這是專業(yè)監(jiān)督以外的群眾監(jiān)督。通過建立起一個以專業(yè)監(jiān)督為主，群眾監(jiān)督為輔的二者有機(jī)結(jié)合的監(jiān)督制約機(jī)制，防止和杜絕高校一些二級單位或部門的財務(wù)問題的發(fā)生，減少經(jīng)濟(jì)違法犯罪行為和貪污腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

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