孫曉鵬

二OO八年十一月二十日,最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》),其中第五條對(duì)教育領(lǐng)域中的商業(yè)賄賂行為專門進(jìn)行了規(guī)定。一石激起千層浪,這個(gè)意見的出臺(tái)再一次吸引了人們對(duì)教育領(lǐng)域商業(yè)賄賂關(guān)注的目光。尤其是頗受人們爭(zhēng)議的“擇校費(fèi)”是不是應(yīng)該納入商業(yè)賄賂這一問題,一時(shí)成為輿論媒體議論的焦點(diǎn)。中國(guó)青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心在網(wǎng)上對(duì)2185人進(jìn)行了隨機(jī)在線調(diào)查,結(jié)果顯示有82.9%的人認(rèn)為應(yīng)該將“擇校費(fèi)”納入商業(yè)賄賂。有關(guān)單位負(fù)責(zé)人在《意見》出臺(tái)之后,就“擇校費(fèi)”未列入商業(yè)賄賂進(jìn)行了說明,理由是“擇校費(fèi)”情況比較復(fù)雜,需要進(jìn)一步研究。那么,“擇校費(fèi)”是不是應(yīng)該納入教育領(lǐng)域的商業(yè)賄賂呢?

一、擇校是對(duì)教育公平的挑戰(zhàn)

擇校現(xiàn)象由來已久。我國(guó)的重點(diǎn)中小學(xué)制度在上世紀(jì)50年代解放初期開始建立。但那時(shí)上重點(diǎn)初、高中基本上是分?jǐn)?shù)面前人人平等?！拔幕蟾锩睍r(shí)期,各級(jí)教育機(jī)構(gòu)遭受嚴(yán)重沖擊,重點(diǎn)中小學(xué)制度也完全廢止。到了八九十年代,各個(gè)學(xué)校的重點(diǎn)班、尖子班開始大行其道,奧賽班、特長(zhǎng)班也是遍地開花。一些學(xué)校憑借政府的支持和本身具有的良好條件,以優(yōu)質(zhì)的硬件條件和優(yōu)秀師資資源,在教育質(zhì)量上逐漸與其他學(xué)校拉開差距。以北京中小學(xué)學(xué)校為例,重點(diǎn)校和非重點(diǎn)校之間人力資源、教育經(jīng)費(fèi)、教育基礎(chǔ)設(shè)施配置差異顯著,重點(diǎn)高中與普通高中的升學(xué)率相差的比例將近30%?？梢?重點(diǎn)學(xué)校和普通學(xué)校之間的差異是顯著的。一些占據(jù)優(yōu)質(zhì)教育資源的學(xué)校,就成了家長(zhǎng)眼中的“香餑餑”,成了孩子走向成功的重要階梯。家長(zhǎng)們不惜一切代價(jià),想盡千方百計(jì),要擠進(jìn)名校,導(dǎo)致好學(xué)校的生源嚴(yán)重超編,而普通學(xué)校則招生不足。在武漢,一些普通中學(xué)新生的報(bào)到率不足招生名額的30%①,不僅造成了資源的嚴(yán)重浪費(fèi),也導(dǎo)致優(yōu)秀生源的流失,形成一種惡性循環(huán),不利于教育的均衡發(fā)展。

擇?，F(xiàn)象加劇了校際的兩極分化,也給中小學(xué)生心靈造成巨大傷害。一方面,學(xué)生為了拿到進(jìn)“重點(diǎn)”小學(xué)、初中的“入場(chǎng)券”,幾乎從幼兒園開始就要拼搏,課業(yè)負(fù)擔(dān)大大加重,各種特長(zhǎng)班、輔導(dǎo)班更是占據(jù)了大部分的業(yè)余時(shí)間;另一方面,擇校也給普通學(xué)校的學(xué)生一種消極的心理暗示,總覺得自己各方面不如重點(diǎn)學(xué)校的學(xué)生,形成一種無形的心理壓力。很多學(xué)生家長(zhǎng)為了孩子的前途,不惜花錢爭(zhēng)取重點(diǎn)學(xué)校的名額,這種行為也給青少年灌輸了“金錢萬能”的思想,學(xué)不好可以用錢來買分?jǐn)?shù)。而大多數(shù)承擔(dān)不起高額“擇校費(fèi)”的家庭,則只能無奈的接受不同質(zhì)量的教育,孩子們從接受法定義務(wù)教育時(shí)就被“金錢”人為地劃成“窮孩子”和“富孩子”,使受教育者從接受教育的那天起,就被宣布九年制義務(wù)教育這條原本相同的“起跑線”已不復(fù)存在。擇?，F(xiàn)象已經(jīng)嚴(yán)重影響了青少年受教育機(jī)會(huì)的平等,也嚴(yán)重影響了社會(huì)的公平與和諧。

“擇校費(fèi)”已經(jīng)成為家長(zhǎng)一筆沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。據(jù)北京師范大學(xué)調(diào)查資料顯示,在北京的8個(gè)區(qū)縣中,2005年“擇校費(fèi)”的狀況是小學(xué)平均1.96萬;初中1.37萬;高中2.75萬。這個(gè)數(shù)據(jù)目前肯定又有所提高,而且從新的《義務(wù)教育法》實(shí)施以來,“擇校費(fèi)”的收取又轉(zhuǎn)入了“地下”。據(jù)北師大的調(diào)查統(tǒng)計(jì),北京地區(qū)“擇校費(fèi)”占家庭年收入的比例,小學(xué)是36.11%左右,初中是35.13%,到高中就上升到55.25%。高中“擇校費(fèi)”比例占普通家庭年收入的一半以上②。而我國(guó)每年有近20%的學(xué)生通過交納各種形式的“擇校費(fèi)”進(jìn)入高中學(xué)習(xí)。這樣算來,學(xué)校收取的擇校費(fèi)就是一筆相當(dāng)驚人的數(shù)字。

二、擇校容易引發(fā)教育腐敗

教育領(lǐng)域的腐敗主要發(fā)生在基建、后勤、招生、采購等活動(dòng)中。這次“兩高”出臺(tái)的《關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》及時(shí)將教育領(lǐng)域的商業(yè)賄賂行為明確納入規(guī)制范圍。教育腐敗案件的頻發(fā)也引起政府和社會(huì)的高度關(guān)注,《意見》的出臺(tái)凸顯了我國(guó)政府徹底整治商業(yè)賄賂的決心。

“擇校費(fèi)”也是滋生教育腐敗的溫床。學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的來源,過去是單一財(cái)政撥款,現(xiàn)在是以政府撥款為主多渠道多方位的籌資,而一些學(xué)校的財(cái)務(wù)管理及其運(yùn)作機(jī)制存在較大缺陷,致使一些管理人員鉆資金管理上的漏洞和監(jiān)督機(jī)制上的薄弱環(huán)節(jié),在財(cái)務(wù)管理、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等環(huán)節(jié)“暗箱操作”,或上下勾結(jié)或里應(yīng)外合,侵吞、挪用國(guó)有資產(chǎn);更令人憂慮的是,“擇校費(fèi)”已演變?yōu)椤皺?quán)力尋租”的一種形式。一些人,為了子女就讀重點(diǎn)學(xué)校,找領(lǐng)導(dǎo)給學(xué)校批“條子”“打招呼”;有些學(xué)校負(fù)責(zé)人也主動(dòng)送“招生名額”來“協(xié)調(diào)關(guān)系”?！皳裥ＹM(fèi)”的財(cái)物管理也存在很多漏洞,有些政府機(jī)關(guān)截留挪用,有些學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)直接吞占學(xué)生“借讀費(fèi)”、“擇校費(fèi)”等款項(xiàng)。北京“名?！敝嘘P(guān)村三小原校長(zhǎng)王翠娟等4名校領(lǐng)導(dǎo)就涉嫌貪污學(xué)?！皳裥ＹM(fèi)”等公款被提起公訴。王翠娟證實(shí)該校的賬外資金超過1億元,幾乎全部來自于學(xué)生繳納的“擇校費(fèi)”。廣西大學(xué)附屬中學(xué)非法收取“贊助費(fèi)”近兩千萬元,其中大部分被挪用瓜分。安徽省合肥市42中學(xué)前任校長(zhǎng)賈鴻伙同?？倓?wù)處副主任申紅、會(huì)計(jì)戴永平挪用公款案日前被檢察機(jī)關(guān)偵查終結(jié),并在合肥市廬陽區(qū)法院公開審理。賈鴻挪用贓款主要來自于廣受爭(zhēng)議的“擇校費(fèi)”。事實(shí)上,王翠娟、賈鴻等案件只是全國(guó)部分中小學(xué)高額“擇校費(fèi)”腐敗的“冰山一角”。2006年7月,教育部紀(jì)檢組長(zhǎng)田淑蘭通報(bào)了幾起發(fā)生在教育領(lǐng)域的商業(yè)賄賂大案,她援引最高人民檢察院反貪總局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù):2005年全年檢察機(jī)關(guān)立案查處的教育系統(tǒng)商業(yè)賄賂案件涉案人員共764人,占當(dāng)年查處的全國(guó)商業(yè)賄賂案件涉案人員總數(shù)的6.8%。

三、“擇校費(fèi)”與教育領(lǐng)域的商業(yè)賄賂有本質(zhì)的不同

商業(yè)賄賂是指在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,商品銷售或者服務(wù)提供者利用財(cái)物或其他財(cái)產(chǎn)性利益,對(duì)具有特定職務(wù)或職權(quán)的個(gè)人或單位進(jìn)行利誘,以使其利用職務(wù)或者單位的職權(quán)為其提供某種利益。商業(yè)賄賂的本質(zhì)是以個(gè)人或個(gè)別單位的私利交換公眾或團(tuán)體社會(huì)的公利,也就是說賄賂者以給予個(gè)人或個(gè)別單位較小的財(cái)產(chǎn)性利益謀求某種更大的利益,損害公眾或團(tuán)體社會(huì)的公利。賄賂雙方都得到了自己想要得到的私利,結(jié)果是犧牲了團(tuán)體利益或者社會(huì)公共利益。商業(yè)賄賂以財(cái)物或者其他財(cái)產(chǎn)性利益來驅(qū)動(dòng)職務(wù)或職權(quán)的行使,以滿足賄賂雙方各自的利益。這種職務(wù)或者職權(quán)的行使往往是非正常的行使,滿足的利益也往往是賄賂雙方個(gè)人的利益。

教育領(lǐng)域的商業(yè)賄賂大多發(fā)生在教材、教具、校服或其他物品的采購,以及工程基建等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。在招生、升學(xué)、職稱評(píng)定等教育教學(xué)活動(dòng)中,即使發(fā)生賄賂行為,也不屬于商業(yè)賄賂行為。商業(yè)賄賂只能發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,沒有交易活動(dòng),就無所謂商業(yè)賄賂?！兑庖姟返谖鍡l明確規(guī)定教育領(lǐng)域的商業(yè)賄賂發(fā)生在“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)中的國(guó)家工作人員,在教材、教具、校服或者其他物品的采購等活動(dòng)中”,以及“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)中的教師,利用教學(xué)活動(dòng)的職務(wù)便利,以各種名義非法收受教材、教具、校服或者其他物品銷售方財(cái)物,為教材、教具、校服或者其他物品銷售方謀取利益”時(shí)才構(gòu)成商業(yè)賄賂。

“擇校費(fèi)”雖然引發(fā)了一系列教育上的嚴(yán)重問題,但收取“擇校費(fèi)”本質(zhì)上還是教育部門的一項(xiàng)制度,屬于管理制度層面的問題?！皳裥ＹM(fèi)”本身并不具備商業(yè)賄賂的構(gòu)成要件,與商業(yè)賄賂有本質(zhì)的不同,所以不宜認(rèn)定為商業(yè)賄賂行為。擇校費(fèi)和商業(yè)賄賂在以下幾個(gè)方面存在明顯的不同:第一,商業(yè)賄賂是發(fā)生在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的違法行為,而“擇校費(fèi)”則是教育領(lǐng)域的管理制度問題。第二,隱蔽性不同,商業(yè)賄賂都是隱蔽進(jìn)行的,而“擇校費(fèi)”的收取都有單位或者部門的相關(guān)收費(fèi)依據(jù)和收費(fèi)憑證。第三,“擇校費(fèi)”涉及是否合理的問題,而商業(yè)賄賂則涉及是否犯罪的問題。

四、解決“擇校費(fèi)”問題刻不容緩

《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定:公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等,依法享有平等的受教育機(jī)會(huì)。我國(guó)《義務(wù)教育法》第二十二條也明確規(guī)定:縣級(jí)以上人民政府及其教育行政部門應(yīng)當(dāng)促進(jìn)學(xué)校均衡發(fā)展,縮小學(xué)校之間辦學(xué)條件的差距,不得將學(xué)校分為重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校。學(xué)校不得分設(shè)重點(diǎn)班和非重點(diǎn)班?？h級(jí)以上人民政府及其教育行政部門不得以任何名義改變或者變相改變公辦學(xué)校的性質(zhì)。該法第二十五條同時(shí)規(guī)定:學(xué)校不得違反國(guó)家規(guī)定收取費(fèi)用,不得以向?qū)W生推銷或者變相推銷商品、服務(wù)等方式謀取利益。2006年4月6日,教育部發(fā)布《關(guān)于2006年治理教育亂收費(fèi)工作的實(shí)施意見》,要求各級(jí)教育機(jī)構(gòu)和學(xué)校嚴(yán)格執(zhí)行公辦普通高中招收擇校生實(shí)行“三限”政策(即限分?jǐn)?shù)、限人數(shù)、限錢數(shù))③,不得在“三限”政策之外以自費(fèi)、旁聽、借讀、轉(zhuǎn)學(xué)、非計(jì)劃生等任何名義招收學(xué)生高收費(fèi)。這實(shí)際上是將高中階段的“擇校費(fèi)”公開化、合法化。小學(xué)和初中屬于義務(wù)教育階段,按照國(guó)家法律和有關(guān)政策的規(guī)定,嚴(yán)格禁止收取各種費(fèi)用的。

解決“擇校費(fèi)”問題,關(guān)鍵是要認(rèn)真落實(shí)《義務(wù)教育法》,合理配置公共教育資源,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展,解決城市義務(wù)教育階段亂收費(fèi)問題。一是政府加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)薄弱校的投入,縮小校間差異。派優(yōu)秀管理人員去管理薄弱校,骨干教師輪流到薄弱校任教;二是保證公辦學(xué)校教學(xué)經(jīng)費(fèi),包括基本設(shè)施建設(shè)、公用經(jīng)費(fèi)等。有些地方擠占挪用教育經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重,更有一些地方政府,不但對(duì)教育不按照規(guī)定增加投入,而且從學(xué)校收取的高額“擇校費(fèi)”中抽取資金用于政府其他的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目。三是教育行政主管部門加強(qiáng)監(jiān)督管理,均衡分配各個(gè)學(xué)校的招生,完全取消擇校制度。四是鼓勵(lì)職業(yè)教育,擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)。國(guó)家發(fā)展職業(yè)教育,社會(huì)重視職業(yè)教育,對(duì)我們?nèi)瞬排囵B(yǎng)結(jié)構(gòu)和人們教育觀念的改變具有重要的意義。人們上一所好學(xué)校的目的,無非就是為孩子的前程打下良好的基礎(chǔ)。大力發(fā)展職業(yè)教育,使職業(yè)學(xué)校的學(xué)生成為社會(huì)重視的人才,徹底改變那種只有大學(xué)生才是人才的觀念。

治理擇校費(fèi)問題,對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義,加強(qiáng)反腐倡廉的力度,保持教育事業(yè)健康發(fā)展,具有重要的意義。我國(guó)教育事業(yè)幾十年發(fā)展中積累的結(jié)構(gòu)性矛盾不可能一朝一夕得到解決,必須在穩(wěn)定的前提下逐步改變這種不合理狀況。但是,教育資源和教學(xué)質(zhì)量嚴(yán)重失衡的現(xiàn)象,短時(shí)間內(nèi)難以改變,解決“擇校費(fèi)”問題任重而道遠(yuǎn)。最主要的還是要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展,均衡發(fā)展教育事業(yè)。商業(yè)賄賂也不是包治百病的良藥,應(yīng)該納入商業(yè)賄賂的行為要毫不猶豫的納入其中,不應(yīng)該由商業(yè)賄賂規(guī)范的社會(huì)問題,也不宜由商業(yè)賄賂加以規(guī)制。