夏 雪 王 哲

摘要:公共服務(wù)民營化打破了傳統(tǒng)公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域之間的平衡,急劇轉(zhuǎn)化為這樣一種模式:政府的作用日益縮小,市場力量的發(fā)揮越來越重要。然而在現(xiàn)有的理論中迄今為止還沒有形成一套完整的關(guān)于在公共服務(wù)民營化中,政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任以及如何承擔(dān)的理論。本文分析了公共服務(wù)民營化過程中所出現(xiàn)的問題,并探討了政府在其過程中承擔(dān)的責(zé)任,以此為基礎(chǔ),探索出了一套適合民營化發(fā)展的理論,即民營化的協(xié)同規(guī)制模式。

關(guān)鍵詞:民營化政府責(zé)任協(xié)同規(guī)制

近年來,隨著民營化改革的加快,成功的公共服務(wù)民營化改革無不改進(jìn)了服務(wù)效率,市場的活力得到了增強(qiáng),政府由于有限而更加有為,政府與市場在一些領(lǐng)域得到了很好的平衡。然而,有些領(lǐng)域的公共服務(wù)民營化改革卻由于政府沒有充分認(rèn)識到民營化所固有的缺陷并承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任對之加以糾正而失敗了。由此看見,政府在公共服務(wù)民營化改革中的重要作用。公共服務(wù)民營化改革不是不要政府,而是要政府以適合的角色,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

一、公共服務(wù)民營化的缺陷與問題

公共服務(wù)民營化改革在取得巨大成就的同時,我們也應(yīng)該看到,作為市場力量的代表,就像存在著市場失敗一樣,民營化也有其固有的缺陷。首先,公共服務(wù)民營化會選擇一些有利可圖的服務(wù)環(huán)節(jié),將那些無利可圖的服務(wù)環(huán)節(jié)仍然由公共機(jī)構(gòu)經(jīng)營,這樣就有可能加重政府的財政負(fù)擔(dān),使政府對原本就很棘手的問題處理起來更加困難。其次,提供服務(wù)時使用橫向補(bǔ)貼是公共機(jī)構(gòu)的一個長期傳統(tǒng),其作用是保證普遍服務(wù)的實現(xiàn),并使每個公民都能以較低的價格享受到公共性更強(qiáng)的公共服務(wù),如盈利的國營企業(yè)對醫(yī)療、教育和福利的補(bǔ)貼。

二、政府在公共服務(wù)民營化中的角色與責(zé)任

民營化作為政府公共服務(wù)改革的一部分需要政府的全程參與,同時也需要政府在公共服務(wù)民營化改革的各個環(huán)節(jié)即民營化前、民營化中、民營化后發(fā)揮積極作用,簡單地說,就是需要政府發(fā)揮作為篩選者、促進(jìn)者、監(jiān)管者的角色并承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任。

1.避免盲目的公共服務(wù)民營化。對于那些不具備民營化的公共服務(wù),如果強(qiáng)制推行民營化就會很難取得理想的效果。盲目地民營化非但不能改進(jìn)公共服務(wù)的效果,還有可能導(dǎo)致公共服務(wù)水平的下降甚至癱瘓以至于影響社會穩(wěn)定和政府的合法性。因此,政府必須采取謹(jǐn)慎的態(tài)度,按照提高公共服務(wù)的效率,切實改善公共服務(wù)水平的總要求,具體問題具體分析,穩(wěn)步扎實推進(jìn),杜絕盲目的服務(wù)民營化。

2.保障和激勵民營部門積極參與公共服務(wù)民營化改革。政府在保證民營部門的進(jìn)入時還必須堅決放松和消除不合理的政府規(guī)制,縮減政府部門的管理邊界,消除市場準(zhǔn)入壁壘,為公共服務(wù)民營化創(chuàng)造良好的法律制度環(huán)境,這樣才能激勵更多的民營企業(yè)進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域,促進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域市場的發(fā)育和成熟,推動公共服務(wù)民營化改革的順利進(jìn)行。

3.確保公共服務(wù)民營化產(chǎn)生積極效果。政府推行公共服務(wù)民營化就是要利用民營化的積極因素來改進(jìn)效率和服務(wù)水平,如果政府不能確?；蛘邲]有能力確保有效地發(fā)揮民營化的積極作用,就不應(yīng)當(dāng)實施公共服務(wù)民營化改革,也就是說,政府有責(zé)任確保民營化發(fā)揮其積極作用。

4.彌補(bǔ)公共服務(wù)民營化的缺陷,消除民營化的負(fù)面效應(yīng)。由于民營化所固有的缺陷,在公共服務(wù)民營化實施過程中難免帶來一些負(fù)面影響。政府在這方面要發(fā)揮更大的作用,如何保證公平,實現(xiàn)公平和效率的平衡,防止公共財產(chǎn)流失等是政府不得不考慮的事情。

三、構(gòu)建協(xié)同規(guī)制模式

公共服務(wù)民營化改革一方面為政府進(jìn)行公正、透明規(guī)制提供了可能,另一方又使政府規(guī)制變得更加復(fù)雜。因此,必須考慮構(gòu)建一種使規(guī)制利益相關(guān)者、第三部門以及新聞媒體參與進(jìn)來的規(guī)制框架——協(xié)同規(guī)制,在協(xié)同規(guī)制模式下各參與者形成一種有效的制約關(guān)系進(jìn)而形成督促和支持關(guān)系,使得規(guī)制者按照規(guī)制目標(biāo)對各方規(guī)制利益相關(guān)者的利益做出有效的回應(yīng),并迅速采取行動實現(xiàn)這些利益要求,最終達(dá)到多方共贏的結(jié)果。

1.利益相關(guān)者參與制約——協(xié)同規(guī)制的核心

協(xié)同規(guī)制可以看作是一個治理框架,目的在于建立規(guī)制者、被規(guī)制者、其他利益相關(guān)者之間相對穩(wěn)定的制衡結(jié)構(gòu),這種三角結(jié)構(gòu)首先實現(xiàn)了利益相關(guān)方的利益制衡,每一方的合理利益要求都會得到認(rèn)真考慮,由于規(guī)制的其他利益相關(guān)方通常處于弱勢地位而又被忽視的危險,協(xié)同規(guī)制對保護(hù)他們的利益具有重要意義。在協(xié)同規(guī)制模式下,利益相關(guān)者包括規(guī)制者、企業(yè)、公民、第三部門、新聞媒體等對準(zhǔn)入規(guī)制(即選擇民營部門)、價格規(guī)制(民營部門的合理的回報問題)、退出規(guī)制等規(guī)制問題進(jìn)行充分的討論,各利益相關(guān)者進(jìn)行充分的利益表達(dá),經(jīng)過參與互動,使各方利益得到較好的平衡。

政府規(guī)制者在協(xié)同規(guī)制模式下仍然居于主導(dǎo)地位,發(fā)揮著核心作用。政府規(guī)制者作為規(guī)制政策的制定者和執(zhí)行者,在協(xié)同規(guī)制中綜合平衡各方利益,就有關(guān)問題做出裁決。它的權(quán)威來自于其決策和裁決的公正以及忠實而迅速地執(zhí)行規(guī)制。

2.協(xié)同規(guī)制中的責(zé)任結(jié)構(gòu)

協(xié)同規(guī)制模式的責(zé)任結(jié)構(gòu)通常是由政府規(guī)制者承擔(dān)規(guī)制的責(zé)任,通過公共服務(wù)價格限定和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立等方式確保規(guī)制目標(biāo)的實現(xiàn),前者責(zé)任則呈現(xiàn)出一種彌散狀態(tài),在協(xié)同規(guī)制框架內(nèi)的每個參加方都要通過制度化的協(xié)商明確各自所承擔(dān)的責(zé)任,責(zé)任以最有利于問題解決的方式分解,并在特定的問題上經(jīng)由合作采取集體行動。

最為關(guān)鍵的是協(xié)同規(guī)制實現(xiàn)了公眾在特定問題上對規(guī)制者的直接責(zé)任控制,傳統(tǒng)的規(guī)制模式下,層層委托——代理關(guān)系嚴(yán)重削弱了公眾對規(guī)制者的控制權(quán),即使實現(xiàn)整體意義上的控制都十分困難,更別說在規(guī)制執(zhí)行的細(xì)節(jié)方面的控制了,公眾的利益要求得到回應(yīng)的速度非常緩慢甚至根本得不到回應(yīng)。公眾在協(xié)同規(guī)制中不但參與規(guī)制政策的制定,而且參與規(guī)制的執(zhí)行,這就實現(xiàn)了對規(guī)制者的全方位、持續(xù)性的責(zé)任控制,為公眾的利益要求得到快速的回應(yīng)和有效的實現(xiàn)提供了可能?！?/p>

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