周建和 戴金華

摘要:地籍管理作為土地管理的核心,在土地管理中占有十分重要的地位。通過(guò)查閱大量地籍管理相關(guān)方面的書(shū)籍、文獻(xiàn)和資料,從土地登記、土地調(diào)查、土地統(tǒng)計(jì)和地籍檔案管理方面分析中國(guó)當(dāng)前地籍管理工作的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題,并針對(duì)具體問(wèn)題,提出一些完善和改進(jìn)中國(guó)地籍管理工作的建議,為中國(guó)地籍管理工作提供參考。

關(guān)鍵詞:地籍;地籍管理;建議

中圖分類(lèi)號(hào):F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)26-0165-02

地籍管理是土地管理的基礎(chǔ)和核心,是做好一切與土地管理相關(guān)工作的前提和保障,其成功與否直接關(guān)系到一個(gè)國(guó)家和地區(qū)土地管理水平的高低,進(jìn)而影響國(guó)民社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。隨著可持續(xù)發(fā)展、全球化、城市化和信息技術(shù)的廣泛推進(jìn),不同的使用者對(duì)地籍信息在數(shù)量和質(zhì)量上都提出了更高的要求,傳統(tǒng)的地籍管理已經(jīng)不能滿(mǎn)足現(xiàn)代使用者日益多變的需求。而中國(guó)由于受社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人口不斷增長(zhǎng)的雙重壓力,傳統(tǒng)的地籍管理面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),如何進(jìn)一步發(fā)展和完善地籍管理,已成為維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)主體利益、保障土地市場(chǎng)健康運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的重要因素。

1中國(guó)地籍管理中存在的問(wèn)題

近年來(lái),由于加大了對(duì)地籍管理工作的投入,使中國(guó)的地籍管理工作如土地登記、土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)和地籍信息系統(tǒng)建設(shè)等取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。但由于中國(guó)現(xiàn)代地籍管理工作起步較晚,與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,在立法、技術(shù)和管理方法等方面還存在一定的差距,從中也暴露出中國(guó)地籍管理工作中所存在的一些問(wèn)題。

1.1地籍管理的法律體系尚不健全

盡管中國(guó)出臺(tái)了一些地籍管理內(nèi)容方面的法律法規(guī),如《土地登記辦法》、《土地調(diào)查條例》、《城鎮(zhèn)土地分等定級(jí)規(guī)程》、《農(nóng)村土地分等定級(jí)規(guī)程》等,這些條例或辦法只是針對(duì)某一具體的地籍工作,并沒(méi)有一部體現(xiàn)地籍管理重要性、綜合性、全面性的地籍大法來(lái)有效地確定地籍管理的法律地位,從而造成地籍管理在土地管理中的法律地位不夠高。

1.2城鄉(xiāng)土地登記存在差距

2005年末,全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)初始登記發(fā)證3 493萬(wàn)本,集體土地所有權(quán)初始登記發(fā)證118萬(wàn)本,集體土地使用權(quán)初始登記發(fā)證1.6億本,登記覆蓋率分別由2001年初的58%、16%、61%上升到85%、51%、73%,有效地保護(hù)了廣大農(nóng)民的合法權(quán)益[1]。從以上數(shù)據(jù)可以看出,中國(guó)土地登記工作在“十五”期間取得了豐碩的成果,但城鄉(xiāng)間土地登記依然然存在很大差距。城市范圍內(nèi)國(guó)有土地登記比較全面、規(guī)范,而農(nóng)村地區(qū)相對(duì)薄弱,尤其是有關(guān)農(nóng)村宅基地的土地登記信息嚴(yán)重缺乏,從而導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)土地管理的法定效率不高,農(nóng)民因宅基地的位置、權(quán)屬等不清發(fā)生爭(zhēng)議的問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮,從而極大地阻礙了中國(guó)農(nóng)村土地管理制度的有效進(jìn)行。

1.3 地籍成果缺乏共享

地籍成果應(yīng)該有效地用于進(jìn)行地籍管理工作,保護(hù)土地權(quán)人的合法權(quán)益,服務(wù)于全體公民,真正體現(xiàn)其使用價(jià)值。但中國(guó)當(dāng)前的地籍成果主要用于房地產(chǎn)登記、地政管理、征地拆遷、土地稅費(fèi)的征收、測(cè)繪、土地監(jiān)察、建筑設(shè)計(jì)管理、土地利用規(guī)劃制定和土地用途管制等,即地籍成果主要是供土地行政管理部門(mén)使用。地籍信息在土地部門(mén)實(shí)行保密管理,其他單位或個(gè)人無(wú)權(quán)得到,地籍信息的查看受到嚴(yán)格限制,根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享,也就不能發(fā)揮其廣泛的經(jīng)濟(jì)適用價(jià)值。

1.4 地籍管理帶有靜態(tài)性和滯后性

地籍?dāng)?shù)據(jù)是屬性數(shù)據(jù)和圖形數(shù)據(jù)的統(tǒng)一,缺一不可。而中國(guó)當(dāng)前的地籍管理存在圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)嚴(yán)重分離等問(wèn)題。在很多縣級(jí)土地管理部門(mén),圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)分開(kāi)管理,且管理方式仍然是“紙質(zhì)管理”,盡管部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)了計(jì)算機(jī)管理,但仍未真正實(shí)現(xiàn)圖形和屬性數(shù)據(jù)的一體化管理。從而導(dǎo)致地籍信息查詢(xún)和更新速度慢,土地登記工作經(jīng)常是在土地利用變化發(fā)生了很長(zhǎng)一段時(shí)間后才進(jìn)行,根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)地籍信息的同步更新。

1.5地籍信息內(nèi)容不全面

中國(guó)現(xiàn)行的地籍管理只是針對(duì)每一宗地的土地信息,而未記載地塊內(nèi)附著物的狀況。即地籍只是對(duì)土地信息進(jìn)行描述和記載,如宗地的面積、用途、權(quán)屬、四至、質(zhì)量等,記載的只是土地的二維信息,并未涉及地上建筑物、構(gòu)筑物等三維信息,缺乏地籍信息的空間性。此外,很多地籍管理部門(mén)的地籍管理數(shù)據(jù)庫(kù)中并沒(méi)有道路、河流、橋梁、湖泊,公園等地籍信息,或者說(shuō)只是對(duì)這些土地的屬性數(shù)據(jù)的記載,沒(méi)有圖形信息的記載。

1.6 手工和半手工是地籍管理的主要方式

在很多縣級(jí)地籍管理部門(mén)的地籍管理方式仍然是傳統(tǒng)的手工和半手工管理。地籍測(cè)量采用傳統(tǒng)的皮尺丈量和手工繪圖,即使也通過(guò)計(jì)算機(jī)來(lái)進(jìn)行繪圖,但仍是在皮尺丈量的基礎(chǔ)上進(jìn)行,仍未脫離手工作業(yè)和半手工作業(yè)的狀態(tài)。其實(shí),運(yùn)用手工和半手工測(cè)量,容易產(chǎn)生速度慢、效率低、誤差大等問(wèn)題,嚴(yán)重地影響了地籍信息的質(zhì)量。

1.7 缺乏公眾參與

中國(guó)當(dāng)前的地籍管理工作缺乏公眾參與,因?yàn)槿罕姷丶芾碛^念和意識(shí)淡薄,尤其是農(nóng)民群眾,他們對(duì)地籍管理工作知之甚少,更加不懂其重要性,加之很多縣(市)級(jí)土地管理部門(mén)對(duì)農(nóng)村地籍管理工作重視程度不夠,對(duì)農(nóng)村土地缺乏有效的管理,從而導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)土地登記工作的積極性和參與性不高,影響了中國(guó)農(nóng)村地籍管理工作的順利進(jìn)行。

1.8 基層地籍管理人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)較差

中國(guó)基層地籍管理工作人員中,大部分不是土地管理及測(cè)繪等相關(guān)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)的,他們對(duì)地籍管理的各種程序、技術(shù)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)知之甚少,且很多人對(duì)計(jì)算機(jī)技術(shù)根本是一無(wú)所知。然而,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,地籍管理的自動(dòng)化要求越來(lái)越高,傳統(tǒng)的管理手段和方式面臨者嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),而這些地籍管理人員難以適應(yīng),從而導(dǎo)致地籍管理的信息化建設(shè)發(fā)展緩慢。據(jù)統(tǒng)計(jì),2004年湖南省122個(gè)縣(市)共有地籍管理人員454名,其中大學(xué)本科只有90人,專(zhuān)科216人,專(zhuān)科以下148人,測(cè)繪專(zhuān)業(yè)43人,計(jì)算機(jī)專(zhuān)業(yè)33人,法律專(zhuān)業(yè)34人,其他344人,有相當(dāng)數(shù)量的工作人員不熟悉電腦操作和相關(guān)軟件[2]。

2完善中國(guó)地籍管理的措施和建議

針對(duì)中國(guó)地籍管理工作中存在的問(wèn)題,提出以下改進(jìn)措施和建議。

2.1完善地籍管理制度

《地籍管理十一五規(guī)劃綱要》中明確指出,中國(guó)要建立按照“歸屬清晰、責(zé)權(quán)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。據(jù)此要求,中國(guó)應(yīng)該進(jìn)一步完善土地登記、土地權(quán)利、土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)等法律法規(guī),同時(shí)制定一套地籍管理大法,是中國(guó)真正擁有科學(xué)、完善的地籍管理法律體系,使地籍管理工作“有法可依、有章可循”。

2.2加強(qiáng)教育宣傳,學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)

為了保證中國(guó)地籍管理工作順利有效的進(jìn)行,我們應(yīng)該通過(guò)廣播、電視、報(bào)紙、雜志、學(xué)校和因特網(wǎng)加強(qiáng)地籍管理的宣傳,進(jìn)一步加強(qiáng)群眾對(duì)地籍管理工作重要性的了解與認(rèn)識(shí),真正提高人們積極參與地籍管理工作的積極性和主動(dòng)性。另外,由于中國(guó)當(dāng)?shù)丶芾淼闹贫?、技術(shù)等還不完善,與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在一定差距,因此,要從中國(guó)實(shí)際出發(fā),學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的地籍管理模式和技術(shù)手段,從而提高中國(guó)地籍管理的水平。

2.3實(shí)現(xiàn)地籍管理系統(tǒng)化、信息化和產(chǎn)業(yè)化

實(shí)現(xiàn)地籍系統(tǒng)化,就是要以擴(kuò)大地籍覆蓋面為重點(diǎn),加大地籍在農(nóng)村地區(qū)的覆蓋范圍,全力提高地籍?dāng)?shù)據(jù)資料的全面性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性,實(shí)現(xiàn)地籍信息系統(tǒng)管理的城鄉(xiāng)一體化;實(shí)現(xiàn)地籍管理信息化,就是加大高新技術(shù)在地籍管理工作中的運(yùn)用,如網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)和3S技術(shù)等,通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù),可以實(shí)現(xiàn)地籍成果的共享,通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)和3S技術(shù)建立一套“以圖管地”的地籍管理系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)屬性數(shù)據(jù)和圖形數(shù)據(jù)一體化管理,加大對(duì)地籍信息的變更監(jiān)測(cè)。推進(jìn)地籍管理產(chǎn)業(yè)化,就是按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,強(qiáng)化地籍成果的商品屬性和地籍成果的資本屬性,提高地籍的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益,發(fā)揮土地登記、土地調(diào)查代理機(jī)構(gòu)等中介組織的作用,將土地登記事務(wù)性工作推向社會(huì)[3]。

2.4實(shí)現(xiàn)地籍成果的廣泛應(yīng)用

除了進(jìn)一步推進(jìn)地籍成果在國(guó)土資源管理工作中的運(yùn)用外,還要大力推進(jìn)地籍成果在其它產(chǎn)業(yè)部門(mén)的運(yùn)用,如消防、公安、水務(wù)、供電、環(huán)保、科研部門(mén)、高等院校、商業(yè)和工業(yè)選址和布局、公路鐵路選址等。在國(guó)土資源管理部門(mén)的運(yùn)用能更好地對(duì)土地進(jìn)行有效的管理,實(shí)現(xiàn)中國(guó)耕地資源的保護(hù)和土地資源的節(jié)約集約利用,緩解人地矛盾,保障國(guó)民社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)糧食和建設(shè)用地的需求;在其他產(chǎn)業(yè)部門(mén)的運(yùn)用,可以有效地實(shí)現(xiàn)地籍成果在各部門(mén)的共享,還可以實(shí)現(xiàn)其商品化,達(dá)到良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

2.5加大地籍管理工作的人才培養(yǎng)

要真正促進(jìn)中國(guó)地籍管理事業(yè)的發(fā)展,解決人才和知識(shí)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)是最根本、最緊迫的。應(yīng)針對(duì)不同的對(duì)象,分層次、多形式地開(kāi)展培訓(xùn)工作,包括國(guó)土資源部門(mén)的決策者和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo),他們是地籍管理的核心力量;普通百姓,加強(qiáng)他們對(duì)地籍管理法律法規(guī)的了解,促進(jìn)對(duì)地籍管理工作的支持和理解;信息領(lǐng)域中的技術(shù)人員,他們是地籍管理系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)者;地籍管理所涉及的不同領(lǐng)域的人員,如農(nóng)村、城市規(guī)劃、計(jì)算機(jī)、稅務(wù)、法律、房地產(chǎn)等領(lǐng)域;在高等院校開(kāi)設(shè)地籍管理專(zhuān)科、本科和研究生教育,培養(yǎng)出一批懂地籍管理的高素質(zhì)、復(fù)合型的高級(jí)地籍管理人才。最后,建立和完善地籍管理資格認(rèn)證、地籍管理師、注冊(cè)地籍管理師等考試制度。這些都是保證中國(guó)地籍管理持續(xù)快速發(fā)展的一個(gè)重要前提。

3結(jié)語(yǔ)

地籍管理工作是一個(gè)地區(qū)或國(guó)家土地管理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵,做好了地籍管理工作也就等于做好了土地管理,尤其當(dāng)前,中國(guó)已把土地管理工作列為了國(guó)家的宏觀調(diào)控政策,因此,今后我們更應(yīng)該加大對(duì)地籍管理工作的投入力度,努力使中國(guó)的地籍管理工作真正走上法制化、規(guī)范化、制度化、系統(tǒng)化的道路,加大地籍管理的信息化和網(wǎng)絡(luò)化程度,實(shí)現(xiàn)地籍信息更加便利、快捷的共享,從而保證中國(guó)土地管理工作有效進(jìn)行。