鮑瑛茹 靳巍巍

摘要:礦政管理的核心,不僅僅是因?yàn)槠浔旧淼闹匾?更重要的是對(duì)礦政管理的其他方面的工作具有輻射、引導(dǎo)和帶動(dòng)等作用,同時(shí)也是由國內(nèi)外礦業(yè)的形勢(shì)所決定。文章在介紹礦業(yè)權(quán)管理概況以及其成為礦政管理核心的時(shí)代性基礎(chǔ)上,分析了礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理在新形勢(shì)下作為礦政管理核心的必然性。

關(guān)鍵詞:礦政管理;礦業(yè)權(quán)管理;礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理

中圖分類號(hào):F426.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1006-8937(2009)18-0088-02

礦政管理是國家行政管理的重要組成部分,也是國家行政管理的一種特殊形式。它是指國家地質(zhì)礦產(chǎn)行政管理機(jī)關(guān)及其公務(wù)員依據(jù)憲法和法律法規(guī)的規(guī)定,在國家授權(quán)的職責(zé)范圍內(nèi),管理地質(zhì)礦產(chǎn)勘查、開發(fā)和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)中的社會(huì)公共事務(wù)的行為。[1]礦政管理工作的核心是在一定的歷史條件下形成的,是由當(dāng)時(shí)我國的具體國情和礦業(yè)行業(yè)的具體形勢(shì)所決定的,某項(xiàng)工作能否成為礦政管理的核心在很大程度上是取決于某個(gè)歷史階段礦政管理工作的主要任務(wù)、具體國情以及整個(gè)國際形勢(shì)。所以礦政管理核心的內(nèi)容存在一定的階段性和動(dòng)態(tài)性。

1礦業(yè)權(quán)管理概述

1.1礦業(yè)權(quán)的概念

從嚴(yán)格意義上講,“礦業(yè)權(quán)”這個(gè)詞語在我國只是學(xué)術(shù)界討論所需,因?yàn)椤暗V業(yè)權(quán)”并不是法律上的概念。僅僅在一些部門法規(guī)、辦法中出現(xiàn)過“礦業(yè)權(quán)”字樣,比如:2003年《青海省礦業(yè)權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓暫行辦法》中的“探礦權(quán)、采礦權(quán)統(tǒng)稱為礦業(yè)權(quán)”。值得注意的是《中國黃金報(bào)》在2007年11月20號(hào)的報(bào)道中稱:正在積極修訂的《礦產(chǎn)資源法》中有望增加探礦權(quán)、采礦權(quán)統(tǒng)稱為礦業(yè)權(quán)的內(nèi)容。

也正是由于法律對(duì)“礦業(yè)權(quán)”沒有明確的規(guī)定,所以到目前為止學(xué)術(shù)界對(duì)“礦業(yè)權(quán)”的描述可謂是“仁者見仁、智者見智”,尚未形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)。

觀點(diǎn)一:礦業(yè)權(quán)完全等同于礦權(quán)

礦業(yè)權(quán)簡(jiǎn)稱為礦權(quán),是指探采人依法在已經(jīng)登記的特定礦區(qū)或者工作區(qū)勘查、開采一定的礦產(chǎn)資源,取得礦產(chǎn)品,并排除他人干涉的權(quán)利(崔建遠(yuǎn),2004)。

觀點(diǎn)二:礦業(yè)權(quán)隸屬于礦權(quán)

礦業(yè)權(quán)就是探礦權(quán)和采礦權(quán),是取得勘查和開采資格的探礦采礦企業(yè)依照法律程序申請(qǐng)取得的探礦權(quán)和采礦權(quán)。而礦權(quán)是礦產(chǎn)資源的所有權(quán)以及由該所有權(quán)所派生出來的礦業(yè)權(quán)組成(張凡勇,2003)。

觀點(diǎn)三:礦業(yè)權(quán)是礦權(quán)的狹義解釋

礦權(quán)有廣義和狹義之分。廣義上的礦權(quán)包括礦產(chǎn)資源所有權(quán)以及由此派生的礦業(yè)權(quán);狹義的礦權(quán)則僅指礦業(yè)權(quán),具體包括探礦權(quán)和采礦權(quán)。所謂探礦權(quán),是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi),勘查礦產(chǎn)資源并優(yōu)先取得作業(yè)區(qū)礦產(chǎn)資源采礦權(quán)的權(quán)利。所謂采礦權(quán),是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi),開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利(王然然,2006)。

觀點(diǎn)四:礦業(yè)權(quán)存在的異

對(duì)于礦業(yè)權(quán)是否有存在的必要性,有些學(xué)者提出了自己的看法和解釋。有的學(xué)者認(rèn)為礦權(quán)容易被理解為礦產(chǎn)資源所有權(quán),而“礦業(yè)權(quán)”又容易與礦業(yè)的產(chǎn)權(quán)混淆,因此,提出一個(gè)新名詞“礦地產(chǎn)權(quán)”。指出“礦地產(chǎn)權(quán)”是以連成一體的礦產(chǎn)和礦產(chǎn)地為載(客)體的財(cái)產(chǎn)權(quán),是由礦產(chǎn)地所有權(quán)和礦產(chǎn)所有權(quán)共同派生出的物權(quán)(唐咸正,1997);還有的學(xué)者認(rèn)為將不同性質(zhì)的探礦權(quán)和采礦權(quán)合并為礦業(yè)權(quán),具有不合理性,根據(jù)平等的民事物權(quán)與強(qiáng)制的行政公權(quán)關(guān)系,通過對(duì)探礦權(quán)和采礦權(quán)的實(shí)質(zhì)分析,可以凸顯“礦業(yè)權(quán)”的虛無性。虛無的礦業(yè)權(quán)設(shè)置,違反了物權(quán)法原則,又阻礙了礦產(chǎn)資源合理利用的法治進(jìn)程(康紀(jì)田,2006)。

但是文章認(rèn)為第三種觀點(diǎn)相對(duì)其他幾種,能更好的概括礦權(quán)、礦業(yè)權(quán)、探礦權(quán)和采礦權(quán)之間的關(guān)系和內(nèi)含。故在文章中涉及到礦業(yè)權(quán)方面的描述均是以此為根據(jù)。

1.2礦業(yè)權(quán)管理的內(nèi)容

1997年1月1日修改后的《礦產(chǎn)資源法》的實(shí)施,以及隨后在1998年2月三個(gè)配套法規(guī)即:《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》的出臺(tái),為我國礦業(yè)權(quán)管理提供了法律支持,使得我國礦業(yè)權(quán)管理工作有了真正意義上的可操作性的規(guī)章遵循。

我國礦業(yè)權(quán)管理的內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面:①界定礦業(yè)權(quán)的性質(zhì)、時(shí)間與空間限制;②設(shè)定取得礦業(yè)權(quán)的資格、條件和程序;③界定礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利與義務(wù);④受理礦業(yè)權(quán)申請(qǐng),審批并授予礦業(yè)權(quán);⑤征收管理礦業(yè)權(quán)使用費(fèi);⑥礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓、延續(xù)、變更和注銷的管理;⑦管理由國家投資形成的礦產(chǎn)地的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓;⑧保護(hù)合法的礦業(yè)權(quán)等。

2礦業(yè)權(quán)管理成為礦政管理核心的時(shí)代性

隨著改革開放的不斷深入,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的礦業(yè)管理模式不斷受到?jīng)_擊,為了能很好的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,我國政府初步建立了礦產(chǎn)資源管理制度和礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)規(guī)則,礦產(chǎn)資源管理的內(nèi)容也從直接組織、干預(yù)地勘單位和礦山企業(yè)的勘查、開采活動(dòng)逐步轉(zhuǎn)為以礦業(yè)權(quán)管理為核心?？梢哉f在當(dāng)時(shí)礦業(yè)權(quán)管理成為礦政管理核心具有一定的時(shí)代性。

首先,修改后的《礦產(chǎn)資源法》以及隨后三個(gè)法規(guī)的相繼出臺(tái),對(duì)礦業(yè)權(quán)管理提出了新的要求。

1986年頒布的《礦產(chǎn)資源法》是一個(gè)劃時(shí)代文件,從根本上結(jié)束了建國以來礦業(yè)長期處于無法可循的狀態(tài),但是由于受到體制和歷史的局限,法律條文過于籠統(tǒng),可操作性不強(qiáng),譬如雖然有“國家對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行有償開采”,但是探礦權(quán)和采礦權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性不明確,導(dǎo)致了“有償”只能是一個(gè)原則,形同虛設(shè),根本沒有付諸實(shí)施。隨著新礦法的頒發(fā),我國實(shí)現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)管理手段從行政到經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變,礦業(yè)權(quán)的取得從無償?shù)接袃數(shù)霓D(zhuǎn)變,礦政管理核心由地質(zhì)隊(duì)的資料管理向礦業(yè)權(quán)管理的轉(zhuǎn)變。

其次,政府機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整,使得礦業(yè)管理漸漸從分散管理轉(zhuǎn)為相對(duì)集中管理。

改革開放初期,我國的礦業(yè)隊(duì)伍處于分割管理的狀態(tài),使得工作的開展困難重重,雖然在各級(jí)政府不斷的努力中都有了很好的改善,但是,機(jī)構(gòu)改革和政府職能的理順迫在眉睫。1998年3月12日,全國人大一次會(huì)議通過了組建國土資源部的決定,這標(biāo)志著我國實(shí)現(xiàn)國土資源管理的 “大統(tǒng)一”管理。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》,對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的治理整頓成為新組建的國土資源部的一項(xiàng)最主要的工作,那么在當(dāng)時(shí)礦業(yè)秩序混亂的狀態(tài)下,礦業(yè)權(quán)管理自然會(huì)成為工作重心。

最后,從實(shí)際的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)秩序看,當(dāng)時(shí)混亂的狀態(tài)需要政府加快治理步伐。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的礦業(yè)權(quán)管理模式,在80年代受到了初次沖擊,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍般地出現(xiàn),形成了不同投資主體的礦業(yè)企業(yè)。星羅棋布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和國有礦山企業(yè)在資源取得上出現(xiàn)了不可調(diào)和的沖突,我國第一次面臨復(fù)雜的礦業(yè)權(quán)問題。[2]隨著改革開發(fā)的不斷深入,礦政管理的內(nèi)容、運(yùn)行方式以及格局不斷暴露出與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問題,為了能很好的維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)權(quán)益,盡快建立完善的礦業(yè)權(quán)制度和整頓礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)秩序,成為了礦政管理核心工作的必然選擇。

321世紀(jì)我國礦政管理核心轉(zhuǎn)變的必然性

所謂礦政管理的核心,應(yīng)該是整個(gè)礦政管理工作的一項(xiàng)重要的中心工作,它之所以成為礦政管理的核心,不僅在于它本身的重要性,還在于它對(duì)礦政管理其他方面的工作也具有引導(dǎo)、輻射、帶動(dòng)和促進(jìn)作用。[3]礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理是礦政管理工作的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工作,國土資源部在全國礦政管理工作中明確指出“礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理是地礦行政管理的重要基礎(chǔ),貫穿于整個(gè)地礦行政管理當(dāng)中,是礦政管理走上科學(xué)化、規(guī)范化的基本標(biāo)準(zhǔn)”。

①礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理能為國家實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控提供服務(wù)。摸清礦產(chǎn)資源的家底,是我國進(jìn)行礦產(chǎn)資源管理儲(chǔ)量的基礎(chǔ)工作。礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)量是政府實(shí)施宏觀調(diào)控、資源規(guī)劃、管理、保護(hù)和合理利用的重要基礎(chǔ)信息。礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理工作的中心是“儲(chǔ)量”,這也就是意味著,在開展礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理工作的過程中,不僅要準(zhǔn)確地、動(dòng)態(tài)地掌握礦產(chǎn)資源質(zhì)量、數(shù)量及其較準(zhǔn)確的分布情況,而且也要根據(jù)國際形勢(shì)的變動(dòng),及時(shí)掌握這些礦產(chǎn)資源的價(jià)值構(gòu)成、礦產(chǎn)品的價(jià)格變動(dòng),從而通過各種宏觀調(diào)控措施,來實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的可持續(xù)利用,保證我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

②礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理能為社會(huì)高效率地開發(fā)利用礦產(chǎn)資源提供信息服務(wù)。為了使我國礦業(yè)行業(yè)能更快地適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐,隨著我國礦業(yè)投資主體和投資資本的多元化,我國政府的工作中心應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)性、公益性的地質(zhì)工作,而進(jìn)一步的勘查和開采工作將由社會(huì)投資來進(jìn)行。為了保證社會(huì)投資勘查開發(fā)礦產(chǎn)資源和我國國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展,政府管理部門必然要提供相關(guān)礦產(chǎn)資源信息服務(wù),從而正確引導(dǎo)礦業(yè)投資主體能按照政府的要求進(jìn)行礦產(chǎn)勘查開發(fā)工作。[4]

③礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理對(duì)于礦政管理其他方面具有重要作用。礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)量與《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定的礦政管理的主要內(nèi)容有著一定的聯(lián)系。首先,礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃的目的就是使礦產(chǎn)資源高效集約利用,提高經(jīng)濟(jì)效益,進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,但如果沒有一個(gè)清晰、準(zhǔn)確的礦產(chǎn)資源家底,所要規(guī)劃的對(duì)象就是不準(zhǔn)確的,甚至是虛無的,那么目的的實(shí)現(xiàn)就根本無從談起。其次,如果礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理過程中不能很清楚的界定某種礦產(chǎn)資源的空間賦存狀況、礦石品位級(jí)別以及勘查開發(fā)條件,沒有一個(gè)科學(xué)客觀的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量經(jīng)濟(jì)價(jià)值性描述、地質(zhì)控制程度的量以及可被公認(rèn)的勘查開發(fā)可行性分析報(bào)告,那么就不可能進(jìn)入礦政管理的程序,更不能為有意投資者進(jìn)行開發(fā)利用。再次,礦業(yè)權(quán)的授予評(píng)估和監(jiān)管以及各種費(fèi)用的征收,其最根本的依據(jù)則是準(zhǔn)確、清楚的礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)量,如果沒有一個(gè)具體化的儲(chǔ)量那么其他行為的運(yùn)作將沒有任何價(jià)值和意義。

4結(jié) 語

在新時(shí)期,礦政管理部門要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),立足國情,創(chuàng)新管理理念,充分認(rèn)識(shí)到礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理在保證社會(huì)主義社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展中的重要地位。無論從完善立法方面還是具體實(shí)踐過程中相關(guān)主管部門都應(yīng)將礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理逐步納入礦政管理工作的主流程。

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