魏　陸

預(yù)算監(jiān)督效力越高，立法部門對預(yù)算的控制就越強。如何評判立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的大小，立法部門預(yù)算監(jiān)督究竟是形式上的，還是實質(zhì)性的，應(yīng)該有一個客觀評判標準。

“預(yù)算——即企圖通過政治過程配置稀缺的金融資源，以實現(xiàn)各種美好生活——是政治過程的中心。”[1]預(yù)算體現(xiàn)了政治權(quán)力?！爸挥挟?dāng)人大真正地控制了政府的預(yù)算，人大才能真正控制政府。”[2]立法部門預(yù)算監(jiān)督效力，指立法部門在預(yù)算過程中的作用和影響力，預(yù)算監(jiān)督效力越高，立法部門對預(yù)算的控制就越強。如何評判立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的大小，立法部門預(yù)算監(jiān)督究竟是形式上的，還是實質(zhì)性的，應(yīng)該有一個客觀評判標準。綜合美國、英國等主要國家立法部門的預(yù)算監(jiān)督實踐，本文選出一些因素作為評判立法部門預(yù)算監(jiān)督效力高低的標準，這些標準可以分為三大類，根據(jù)這些標準影響立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的程度，賦予不同的分值和比重，從而作為評價立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的量化指標。

一、立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的權(quán)力保障（50分）

權(quán)力只有分離和制衡才能實現(xiàn)有效監(jiān)督，預(yù)算監(jiān)督就是立法部門對行政部門的一項權(quán)力制衡措施。作為一項政治權(quán)力，立法部門的預(yù)算監(jiān)督權(quán)力是否得到切實保障，這是影響其預(yù)算監(jiān)督效力的首要因素。為了實施有效的預(yù)算監(jiān)督，必須保障立法部門實質(zhì)性的預(yù)算監(jiān)督權(quán)力，這種權(quán)力保障是多方面的，既要有法律層面的保障，還要有制度層面的保障。立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的權(quán)力保障評判標準如下：

1. 立法部門預(yù)算監(jiān)督權(quán)力所依據(jù)的法律是否完備（10分）。法治社會下，法律是立法部門行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的前提和保障，立法部門行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)力所依據(jù)的法律應(yīng)該是健全的、具有可操作性的。這一指標由兩個子指標構(gòu)成：（1）憲法是否賦予立法部門對預(yù)算的監(jiān)督權(quán)。憲法是一個國家的根本大法，確立了一個國家的基本制度，具有最高的法律效力，如果在憲法中明確了立法部門對預(yù)算的審查監(jiān)督權(quán)，將使得立法部門行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)具有最高的法律保障。（2）立法部門是否制定有專門針對預(yù)算的法律法規(guī)。通常憲法只賦予立法部門較為籠統(tǒng)的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，為了更好地行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)，立法部門還需要制定專門的預(yù)算法律如財政法、預(yù)算法、審計法、預(yù)算監(jiān)督法等，對預(yù)算監(jiān)督進行明確和細化，使得立法部門對預(yù)算的監(jiān)督具有可操作性，確保立法部門的預(yù)算監(jiān)督權(quán)能夠得到真正落實。因此，完備的法律是影響立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的首要因素。

2. 立法部門是否能夠獨立客觀做出預(yù)算決策（10分）。立法部門的獨立性是決定其預(yù)算監(jiān)督效力的重要因素，否則將難以保障預(yù)算監(jiān)督的客觀公正性，也難以發(fā)揮實質(zhì)性的預(yù)算監(jiān)督作用。這一指標由三個子指標構(gòu)成：（1）立法人員是否是由選民直接選舉產(chǎn)生的。如果立法人員是選民直接選出來的，直接向選民負責(zé)，他們的預(yù)算決策將更加能夠代表選民的利益；如果立法人員是層層間接選舉出來或指定的，他們預(yù)算決策的獨立性將受到影響。（2）立法人員對預(yù)算是否能夠充分表達自己的意見。應(yīng)該可以進行預(yù)算公開辯論，讓立法人員充分闡述自己的觀點，并且當(dāng)立法部門需要掌握更多的預(yù)算信息時，可以舉行預(yù)算聽證會，向行政部門進行質(zhì)詢，讓立法人員能夠根據(jù)自己的判斷獨立客觀做出預(yù)算決策。（3）立法部門是否有合理的預(yù)算決策表決機制。有時表決機制會影響表決結(jié)果，如有的預(yù)算決策適合一次表決、整體通過，有的預(yù)算決策適合分項、多次表決，有的預(yù)算決策適合公開表決（如舉手表決），有的預(yù)算決策適合匿名表決，表決方式可能影響立法人員自由意志的表達和表決結(jié)果，因此，合理的預(yù)算決策機制也是十分必須的。

3. 立法部門預(yù)算監(jiān)督范圍是否涵蓋政府全部收支（10分）。全面性是預(yù)算的一個基本原則，全部政府收支都應(yīng)該納入預(yù)算，接受立法部門的監(jiān)督，如果立法部門只能監(jiān)督政府收支的一部分，實質(zhì)上削弱了立法部門的預(yù)算監(jiān)督權(quán)力。這一指標由兩個子指標構(gòu)成：（1）是否有游離于立法部門監(jiān)督之外的預(yù)算外收支。如果預(yù)算不是全面的，只包括了政府的一部分收支，立法部門只能對這部分收支進行監(jiān)督，那么其監(jiān)督效力將大打折扣。有的國家規(guī)定，政府所有收支都必須經(jīng)過立法部門批準，此外，政府還要向立法部門報告政府擔(dān)保、稅收優(yōu)惠支出、國有資產(chǎn)、中長期收入預(yù)測等情況，這時立法部門的預(yù)算監(jiān)督效力肯定將大得多。（2）政府向立法部門提交的預(yù)算是否詳盡到具體部門和具體項目。如果立法部門不了解政府收支的具體情況，只知道籠統(tǒng)的數(shù)字，那么預(yù)算監(jiān)督將無從下手，也不具可操作性，預(yù)算越具體，立法部門的預(yù)算監(jiān)督越有效力。

4. 立法部門是否擁有絕對的預(yù)算控制權(quán)（10分）。立法部門可能會發(fā)生與政府預(yù)算意見不一致的情況，誰擁有對預(yù)算的絕對決定權(quán)，是影響立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的重要因素。這一指標由兩個子指標構(gòu)成：（1）立法部門有多大權(quán)力可以修改行政部門提交的預(yù)算。有的國家，行政部門提交的預(yù)算只是作為立法部門的預(yù)算參考，立法部門可以完全推翻行政部門的預(yù)算，制定自己的預(yù)算，立法部門對預(yù)算具有完全的決定權(quán)；有的國家，立法部門對于行政部門提交的預(yù)算，即使不能完全推翻，但可以增加或減少每個政府支出項目或者政府收入，而不需要得到政府部門的同意，這也將使得立法部門對預(yù)算具有實質(zhì)性的決定權(quán)；有的國家，對立法機關(guān)修改政府預(yù)算的權(quán)力進行了約束，對最多可增加多少支出或減少多少收入有一定的限制，或者只能減少支出而不能增加支出；有的國家立法部門雖可修改政府提交的預(yù)算，但是需要總統(tǒng)的同意；還有些國家，立法部門無權(quán)修改政府預(yù)算，要么通過，要么不通過，這些對立法部門預(yù)算監(jiān)督效力大小的影響是不同的。（2）行政部門有多大權(quán)力變更立法部門已經(jīng)批準的預(yù)算。預(yù)算是對未來政府收支的預(yù)計，隨著環(huán)境的變化，預(yù)算調(diào)整是正常的，但是如果行政部門可以隨意變更立法部門通過的預(yù)算，那么立法部門的預(yù)算監(jiān)督也將形同虛設(shè)。有的國家規(guī)定，任何預(yù)算調(diào)整包括調(diào)增、調(diào)減、預(yù)算項目之間的資金調(diào)劑、支出的推遲等，都必須經(jīng)過立法部門的批準；有的國家規(guī)定，只要能夠保持預(yù)算平衡，行政部門進行的預(yù)算調(diào)整不需要立法部門的重新批準，這些也將影響立法部門的預(yù)算監(jiān)督效力。

5. 立法部門預(yù)算決策是否有嚴格的責(zé)任追究機制（10分）。作為立法機構(gòu)，立法部門的決策具有法律效力，預(yù)算法案也是如此。再好的預(yù)算決策，如果不能得到嚴格遵守，經(jīng)常發(fā)生預(yù)算違法事件，而又沒有預(yù)算問責(zé)機制，不能追究相關(guān)當(dāng)事人的預(yù)算違法責(zé)任，則預(yù)算的嚴肅性和法治性將降低，預(yù)算將流于形式，立法部門的預(yù)算監(jiān)督效力也將大大降低，因此，預(yù)算責(zé)任追究機制是維護立法部門預(yù)算監(jiān)督權(quán)威的有力保障。

二、立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的能力保障（30分）

預(yù)算是一個包含豐富內(nèi)容和技術(shù)性很強的一系列政府收支計劃，具有很強的專業(yè)性，只賦予立法部門預(yù)算監(jiān)督權(quán)力還是不夠的，否則，立法部門的預(yù)算監(jiān)督可能心有余而力不足，影響預(yù)算監(jiān)督效力。為了確保立法部門能夠有效地履行預(yù)算監(jiān)督職責(zé)，還必須加強立法部門預(yù)算監(jiān)督能力的建設(shè)，包括立法人員的能力和立法機構(gòu)的能力。立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的能力保障評判標準如下：

6. 立法人員是否是職業(yè)性和專業(yè)性的（10分）。預(yù)算具有很強的技術(shù)性，立法人員履行預(yù)算監(jiān)督需要耗費大量的時間和精力，需要一定的專業(yè)技術(shù)知識，沒有一定的職業(yè)性和專業(yè)性是難以勝任的。這一指標由兩個子指標構(gòu)成：（1）立法人員是否是職業(yè)性的。如果立法人員是業(yè)余的，是兼職的，則很難保證他能夠有充足的時間來審查監(jiān)督預(yù)算；如果立法人員是職業(yè)性的，并且有自己的辦公室和助手，則將能更好地履行預(yù)算監(jiān)督職責(zé)。（2）立法人員是否是專業(yè)性的。如果立法人員的知識層次很高，長期從事預(yù)算相關(guān)方面的工作，將能夠保證其預(yù)算決策質(zhì)量，提高其預(yù)算監(jiān)督能力；如果立法人員以前從沒有接觸過預(yù)算，知識層次很低，連基本的預(yù)算常識都不清楚，又如何審查監(jiān)督政府預(yù)算呢。

7. 立法部門是否下設(shè)專門的預(yù)算機構(gòu)（10分）。

預(yù)算包含了政府方方面面的收入和支出，需要大量的信息，需要立法部門進行分工對預(yù)算分門別類的加以審查監(jiān)督，也就是說，立法部門對預(yù)算的審查監(jiān)督需要專業(yè)分工，否則很難做到對預(yù)算的全面監(jiān)督。這一指標由兩個子指標構(gòu)成：（1）立法部門是否下設(shè)針對不同領(lǐng)域的預(yù)算委員會。如立法部門是否下設(shè)撥款委員會、預(yù)算委員會等，在預(yù)算委員會下是否又設(shè)有針對國防、教育、社會保障等預(yù)算支出的專門委員會，預(yù)算分工越細，程序控制越嚴，越有利于加強預(yù)算監(jiān)督。（2）立法部門內(nèi)是否建立了輔助性的預(yù)算工作機構(gòu)。預(yù)算是一個十分復(fù)雜的政府收支計劃，在對預(yù)算的審查監(jiān)督上，相對于行政部門，立法部門存在信息不對稱問題，單純靠立法人員的個人能力是很難解決的，為了幫助立法部門做出合理的預(yù)算決策，還需要專門的預(yù)算工作機構(gòu)如立法部門預(yù)算辦公室，幫助立法人員處理復(fù)雜的預(yù)算問題。

8. 立法部門審查監(jiān)督預(yù)算的時間是否充足（10分）。從接到政府提交的預(yù)算到最后通過預(yù)算，立法部門對預(yù)算的審查監(jiān)督需要一個過程和足夠的時間，否則立法部門將無法對預(yù)算進行全面監(jiān)督。這一指標由兩個子指標構(gòu)成：（1）行政部門在財政年度開始前多長時間向立法部門提交預(yù)算。如果政府留給立法部門的預(yù)算審查時間很長，立法部門有充足的時間進行預(yù)算調(diào)查和討論，將能夠保證預(yù)算監(jiān)督的質(zhì)量；如果政府留給立法部門預(yù)算審查的時間很短，甚至預(yù)算年度已經(jīng)開始了才向立法部門提交預(yù)算，則立法部門的預(yù)算審議將只能是象征性的。（2）立法部門的預(yù)算審議程序是否能夠保證足夠的審議時間。即使政府提交預(yù)算時間很早，但是如果立法部門的審議時間很短，也很難發(fā)揮有效的預(yù)算監(jiān)督作用，應(yīng)該設(shè)計合理的預(yù)算審議程序，如專門委員會的審議、預(yù)算委員會的審議、立法部門全體審議等，用制度保證預(yù)算審議時間，提高預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量。有的國家，行政部門在財政年度開始前的8個月就要向國會提交預(yù)算，使國會有充足的時間審議預(yù)算；有的國家，行政部門向國會提交預(yù)算的時間在財政年度開始前3個月；有的國家，預(yù)算年度快開始了，政府才向立法部門提交預(yù)算；有的國家預(yù)算要經(jīng)過立法部門的三讀才能通過。

三、立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的制度保障（20分）

立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的權(quán)力保障和能力保障固然重要，但是有時還需要一些外部的制度約束，從制度上保障立法部門的預(yù)算監(jiān)督能夠得到切實發(fā)揮，從而提高立法部門的預(yù)算監(jiān)督效力。立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的制度保障評判標準如下：

9. 是否有獨立的審計機構(gòu)（10分）。審計監(jiān)督作為一種事后監(jiān)督，是財政監(jiān)督體系的重要組成部分，獨立的審計機構(gòu)是影響立法部門預(yù)算審查監(jiān)督效力的重要制度保障因素。不同政治體制下國家審計機關(guān)的組織模式是不同的[3]，主要有四種審計模式，即立法型審計模式（審計機關(guān)隸屬于立法部門，向立法部門負責(zé)）、司法型審計模式（審計法院具有司法權(quán)力，總統(tǒng)和國會都無權(quán)強制它去進行某項審計，自行制訂審計計劃）、獨立型審計模式（審計機關(guān)不隸屬于任何權(quán)力部門，獨立行使審計監(jiān)督職能）以及行政型審計模式（審計機關(guān)是行政部門的一個組成部分，向行政部門負責(zé)）。審計機關(guān)的獨立性越高，越有助于增強立法部門的預(yù)算監(jiān)督效力。通常認為，立法型、司法型以及獨立型審計模式的獨立性高于行政型審計模式。

10. 預(yù)算過程是否公開透明（10分）。公開透明是現(xiàn)代預(yù)算的一個重要原則，政府收支活動的全過程，包括預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算，除了少數(shù)特殊的例外，都必須向社會公眾公開，不得暗箱操作，發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用，預(yù)算過程公開透明也有助于增強立法部門的預(yù)算監(jiān)督效力。這一指標由兩個子指標構(gòu)成：（1）預(yù)算是否全面及時公開。作為納稅人，社會公眾對預(yù)算具有知情權(quán)，不能僅公開一部分或比較籠統(tǒng)的預(yù)算，應(yīng)該將預(yù)算明細都向社會公開，預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算審計情況也應(yīng)全面及時公開。（2）立法部門的審查監(jiān)督意見是否全面及時公開。立法部門的預(yù)算監(jiān)督也不能是暗箱操作的，立法部門對預(yù)算的審查意見、投票記錄、辯論情況、聽證會情況、表決情況等也都應(yīng)全面及時公開，讓社會公眾了解立法部門是如何審查監(jiān)督預(yù)算的，這也有助于增強對立法部門行為的約束力。

因此，根據(jù)這一評判標準，可以對一些國家的立法部門預(yù)算監(jiān)督效力進行量化和綜合評價。美國是現(xiàn)代國家中立法部門預(yù)算監(jiān)督效力較高的國家，假定以美國作為評判立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的標桿，可以對我國人大預(yù)算監(jiān)督效力進行量化分析。

改革開放以來，隨著我國社會主義建設(shè)的推進，人大在預(yù)算監(jiān)督方面進行了積極的探索和改革，特別是在一些地方人大，對預(yù)算監(jiān)督進行了大膽的嘗試，預(yù)算監(jiān)督效力有所提高，但是仍然存在許多不足。主要表現(xiàn)在：（1） 人大預(yù)算監(jiān)督的法制框架逐漸建立，但法律的可操作性不強；（2） 人大預(yù)算決策的獨立性欠缺；（3） 人大預(yù)算監(jiān)督范圍向全面縱深發(fā)展，但廣度和深度都還不夠；（4） 人大對于預(yù)算缺乏實質(zhì)性的控制權(quán)；（5） 預(yù)算違法行為屢禁不止，預(yù)算的嚴肅性不夠；（6） 人大代表的專業(yè)性和職業(yè)性程度低；（7） 人大預(yù)算監(jiān)督的專業(yè)化設(shè)置有所改進，但仍需進一步加強；（8）人大預(yù)算審查時間明顯不足；（9）審計監(jiān)督有所加強，但是整改效果不盡如人意；（10）預(yù)算的公開透明不夠。

目前我國人大預(yù)算監(jiān)督，特別是在人大預(yù)算決策的獨立性、人大代表的職業(yè)性、人大對預(yù)算的控制權(quán)等方面十分欠缺，這使得人大預(yù)算審查監(jiān)督實際效果非常不理想。根據(jù)前面所建立的立法部門預(yù)算監(jiān)督效力評價標準，我國人大預(yù)算監(jiān)督效力綜合得分不會很高，預(yù)算監(jiān)督可以說有“形”無“神”，象征意義大于實質(zhì)意義[4]，這表明我國預(yù)算的民主化還處在起步階段，很多方面都亟待加強。

注釋：

[1]【美】威爾達夫斯基：《預(yù)算過程中的新政治學(xué)》，鄧淑蓮、魏陸譯，上海財經(jīng)大學(xué)出版社2006年版，第7頁。

[2]馬駿：《中國公共預(yù)算改革：理性化與民主化》，中央編譯出版社2005年版，第33頁。

[3]楊肅昌：《審計機關(guān)應(yīng)設(shè)立在何處》，載《人大研究》2008年第6期，第30~35頁。

[4]魏陸：《能把政府關(guān)進“籠子”里嗎》，載《人民論壇》2008年第17期，第33頁。

（作者系上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院副教授）