李 莉

摘要:行政調(diào)查是行政機(jī)關(guān)的重要權(quán)力活動(dòng)之一,是進(jìn)行行政處分與決定的基礎(chǔ)。大陸法系各國(guó)對(duì)公民調(diào)查義務(wù)的立法規(guī)定,體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法治發(fā)展中公民從完全被動(dòng)接受管理的角色逐步發(fā)展為協(xié)助行政機(jī)關(guān)、共同參與實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的理念。針對(duì)大陸法系九個(gè)主要國(guó)家和地區(qū)行政程序法中公民法定調(diào)查義務(wù)的四個(gè)方面:提供相應(yīng)文書資料、參與事實(shí)調(diào)查、拒絕履行協(xié)助調(diào)查義務(wù)的法定事由和不履行法定調(diào)查義務(wù)的后果作了規(guī)范實(shí)證分析。

關(guān)鍵詞:行政調(diào)查;調(diào)查義務(wù);規(guī)范實(shí)證;參與調(diào)查;大陸法系

中圖分類號(hào):DF74文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)14-0211-03

行政調(diào)查是行政機(jī)關(guān)的重要權(quán)力活動(dòng)之一,是進(jìn)行行政處分與決定的基礎(chǔ)。美國(guó)行政法學(xué)者施瓦茨(Schwartz)曾說過:“資料好比行政機(jī)器的引擎動(dòng)力,沒有它,行政機(jī)關(guān)將不能明智地實(shí)踐法律制定和裁決的實(shí)質(zhì)權(quán)力?！贝箨懛ㄏ祰?guó)家在20世紀(jì)中期普遍制定了行政程序法來規(guī)范行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力行為,以保護(hù)公民的合法權(quán)益盡量免受公共權(quán)力侵害,但同時(shí)為了保證政府機(jī)關(guān)能夠合法順利地收集到必要的行政決策資訊,保證行政調(diào)查的順利展開,各國(guó)在行政程序法典中也相應(yīng)規(guī)定了公民協(xié)助行政調(diào)查的義務(wù)。在以“控權(quán)”為主線的行政法律規(guī)范中,規(guī)范公民的行政法上義務(wù)是比較罕見的,應(yīng)而顯得格外重要,而更為重要的是,各國(guó)對(duì)公民調(diào)查義務(wù)的立法規(guī)定體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法治發(fā)展中公民從完全被動(dòng)接受管理的角色逐步發(fā)展為協(xié)助行政機(jī)關(guān)、共同參與實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的理念?，F(xiàn)本文就主要九個(gè)大陸法系國(guó)家和地區(qū)(德、日、中國(guó)臺(tái)灣、奧地利、西班牙、瑞士、葡萄牙、中國(guó)澳門、韓國(guó))行政程序法中關(guān)于公民在行政調(diào)查中的義務(wù)進(jìn)行規(guī)范實(shí)證分析與研究。

一、提供相應(yīng)文書資料的義務(wù)

依大陸法系部分國(guó)家和地區(qū)行政程序法的規(guī)定,被調(diào)查人在行政主體對(duì)其進(jìn)行調(diào)查時(shí),有向調(diào)查機(jī)關(guān)提供其所擁有的文書及相關(guān)資料的義務(wù)。此為行政程序法上,被調(diào)查人最首要的法定協(xié)助義務(wù)。

1.“參與人應(yīng)參加事實(shí)調(diào)查。參與人尤其應(yīng)提供知道的事實(shí)和證據(jù)。其他協(xié)助事實(shí)調(diào)查的義務(wù),尤其是到場(chǎng)或陳述的義務(wù),僅存在于法律有規(guī)定的情況?！?(德國(guó)《行政程序法》第26條第二款)

2.“領(lǐng)導(dǎo)調(diào)查的機(jī)關(guān),可命令利害關(guān)系人提供資料,以及就其他證據(jù)方法給予協(xié)助?！?葡萄牙《行政程序法》第89條)

3.“行政機(jī)關(guān)基于調(diào)查事實(shí)及證據(jù)之必要,得要求當(dāng)事人或第三人提供必要之文書、資料或物品?！?中國(guó)臺(tái)灣《行政程序法》第39條)

4. “被訊問之證人應(yīng)提供其他相關(guān)之證據(jù),尤其應(yīng)提出其持有之文件?！?(瑞士《行政程序法》第17條)

對(duì)于在法律上明確規(guī)定被調(diào)查人有提供文書資料和物品的義務(wù)是否違背憲法所保障的個(gè)人隱私權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及不得自證己罪權(quán)利是值得關(guān)注的。在一些情況下,強(qiáng)迫被調(diào)查人提供違背其自主愿望的文書資料和物品無異于直接侵犯被調(diào)查人上述被憲法保障的基本權(quán)利,尤其是強(qiáng)迫要求提供文書資料的。且如果該文書是被調(diào)查人親自制作的,強(qiáng)迫提供是否還會(huì)涉及其言論自由權(quán)的行使也值得進(jìn)一步思考。因?yàn)槲臅Y料除了內(nèi)容可能涉及本人或他人的隱私外,還是制作者本人思想意志的重要表現(xiàn)方式,如行政調(diào)查機(jī)關(guān)有強(qiáng)迫提供的權(quán)力,無疑會(huì)對(duì)被調(diào)查人形成意志表達(dá)上的威脅,害怕某一天被強(qiáng)迫要求提供,而不敢自由表達(dá)自己意志,言論自由權(quán)受到壓抑。除此之外,根據(jù)上述這些國(guó)家的行政程序法規(guī)定,對(duì)于文書資料的提供顯然包括被調(diào)查人所有和持有兩種情況,前者文書資料屬于被調(diào)查人所有,后者文書資料僅為被調(diào)查人暫時(shí)占有,而對(duì)于后一種情況還將涉及被調(diào)查人的職業(yè)保密義務(wù)和第三人的商業(yè)秘密問題,如稅務(wù)所對(duì)第三人的經(jīng)營(yíng)資料的保存,在這種情況下,能否以職業(yè)規(guī)范要求來對(duì)抗行政調(diào)查機(jī)關(guān)的要求?顯然出于上述基本權(quán)益保護(hù)的考慮,少數(shù)國(guó)家(奧地利、葡萄牙和中國(guó)澳門)在行政程序法中同時(shí)規(guī)定了不提供證據(jù)的例外情況(詳見下文三),但上述德國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣、瑞士幾個(gè)國(guó)家和地區(qū)在行政程序法對(duì)于這一問題卻沒有作出相應(yīng)回答,這顯然是今后值得修正的地方。筆者認(rèn)為,各國(guó)如果在行政程序法中明確規(guī)定被調(diào)查人有提供相應(yīng)文書資料的義務(wù),則應(yīng)同時(shí)明確規(guī)定被調(diào)查人拒絕提供上述文書資料和物品的例外情況,在涉及職業(yè)保密義務(wù)、商業(yè)密秘、本人或第三人隱私權(quán)、以及不得自證己罪時(shí)被調(diào)查人得要求免除該義務(wù)的行使,以維護(hù)憲法和法律所保障的相應(yīng)權(quán)利。如果該國(guó)行政程序法中沒有明確規(guī)定上述提供文書資料和物品的法定義務(wù),而于進(jìn)行調(diào)查時(shí)直接以調(diào)查需要命令被調(diào)查人提供相應(yīng)文書資料和物品,則被調(diào)查人當(dāng)然能夠以憲法上基本權(quán)利以及法律規(guī)定的職業(yè)操守規(guī)范為抗辯拒絕提供,如行政調(diào)查機(jī)關(guān)因此而采取強(qiáng)制措施的則需有行政程序法和行政強(qiáng)制法上的必要根據(jù)。

二、參與事實(shí)調(diào)查的義務(wù)

大陸法系各國(guó)行政程序法上,行政調(diào)查被調(diào)查人的另一項(xiàng)重要義務(wù)是參與事實(shí)調(diào)查的義務(wù)。參與事實(shí)調(diào)查義務(wù)與上述提供文書資料與物品的義務(wù)不同,前者是指被調(diào)查人親自參加行政調(diào)查程序的義務(wù),主要是要求被調(diào)查人對(duì)調(diào)查機(jī)關(guān)所獲得事實(shí)證據(jù)進(jìn)行認(rèn)證、質(zhì)證以及提出相應(yīng)抗辯和反證,而后者僅指被調(diào)查人提供調(diào)查所需資料、物品的義務(wù);因此,被調(diào)查人提供調(diào)查所需資料、物品的義務(wù)可以在履行參與事實(shí)調(diào)查義務(wù)的過程中完成,前者是一個(gè)含義更廣的義務(wù)。參與事實(shí)調(diào)查義務(wù)通常以參加調(diào)查聽證會(huì)、參與現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)檢驗(yàn)、接受行政調(diào)查機(jī)關(guān)訊問、傳喚等調(diào)查方式來完成。

1.“(2)當(dāng)事人須參與事實(shí)之調(diào)查。當(dāng)事人尤其提出其所知之事實(shí)與證據(jù)方法。至于參與調(diào)查事實(shí)之其他義務(wù),尤其親自出席或陳述之義務(wù),僅于法規(guī)有特別規(guī)定者為限。(3)證人與鑒定人員有陳述與鑒定之義務(wù),但以法規(guī)有規(guī)定者為限。”(德國(guó)《行政程序法》第26條)

2.(3)“官署認(rèn)為必要時(shí),對(duì)于管轄區(qū)內(nèi)有居所之人,得傳喚到場(chǎng)?！?(奧地利《普通行政程序法》第19條第一款)

“下列情形當(dāng)事人有義務(wù)參與事實(shí)關(guān)系之確定:a.程序系因該當(dāng)事人之申請(qǐng)而開始者。b.于他人申請(qǐng)之程序中,為獨(dú)立之聲明者。c.依據(jù)其他聯(lián)邦法律當(dāng)事人有提出報(bào)告及公開之義務(wù)者?！?(瑞士《行政程序法》第14條)

參與事實(shí)調(diào)查的義務(wù)在理論上常常被理解為是行政調(diào)查當(dāng)事人和利害關(guān)系人的一種權(quán)利,即行政參與權(quán),是實(shí)現(xiàn)行政民主的基礎(chǔ)和保障。但為什么一些國(guó)家行政程序法上明確規(guī)定參與行政調(diào)查是一種義務(wù)呢?本文認(rèn)為,從義務(wù)角度闡釋的參與行政調(diào)查有其必然的科學(xué)性,將參與行政調(diào)查作為一種義務(wù),考慮的是當(dāng)事人和利害關(guān)系人因?yàn)閰⒓有姓{(diào)查必須付出的時(shí)間、精力代價(jià)且參與行政調(diào)查的結(jié)果并不必然使他們獲得法律上的利益,因此參與行政事實(shí)調(diào)查這一過程事實(shí)上并不符合權(quán)利的邏輯解釋而更多是承擔(dān)了義務(wù)的履行。但是,當(dāng)它被立法者視為一種必須履行的義務(wù)時(shí),為了區(qū)別它所內(nèi)含的權(quán)利性格,該義務(wù)一定是有條件限制的履行。這些條件主要有:(1)調(diào)查機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí);(2)法律法規(guī)明確規(guī)定的;(3)該調(diào)查是依當(dāng)事人或利害關(guān)系人申請(qǐng)而進(jìn)行的,則當(dāng)事人和利害關(guān)系人必須參加調(diào)查。只有符合上述三個(gè)條件之一,參與調(diào)查才能成為被調(diào)查人的一種法定義務(wù),否則參與調(diào)查更多理解為被調(diào)查人的一種權(quán)利,其可以放棄參加或因參加而要求行政機(jī)關(guān)給予必要開支的補(bǔ)償。

三、拒絕履行協(xié)助調(diào)查義務(wù)的法定事由

被調(diào)查人在特殊情況下,基于下列法定事由可以拒絕行政機(jī)關(guān)要求其協(xié)助調(diào)查,提供必要文書資料等資訊的調(diào)查義務(wù)。

a.涉及違反保守職業(yè)秘密的義務(wù)。如公務(wù)員基于國(guó)家公務(wù)職責(zé)對(duì)于有關(guān)國(guó)家事務(wù)負(fù)有保密義務(wù),因而其在行政調(diào)查中就涉及職業(yè)秘密的事項(xiàng)得拒絕行政機(jī)關(guān)要求其作證的義務(wù)。在西方一些國(guó)家法律規(guī)定,神父在教徒懺悔中所獲知之事實(shí),或宗教上受信托之事項(xiàng)也應(yīng)嚴(yán)守秘密拒絕作證。①

b.涉及商業(yè)秘密或法律禁止透露的事實(shí)。商業(yè)秘密是受國(guó)家法律保護(hù)的一種特殊信息資源,除非有特別法律要求和程序保護(hù),一般不得公開。所以,當(dāng)事人基于商業(yè)秘密得拒絕提交相關(guān)資料。

c.不得自證己罪。透露某些信息將使當(dāng)事人可能被刑事追訴或者獲罪,則當(dāng)事人或以免除自我作證的義務(wù)。該種情況還擴(kuò)大至透露利害關(guān)系人配偶、直系血親等親屬或直系血親卑親屬、兄弟姐妹,或者相同親等的姻親所作的可被處罰的事實(shí)。

d.透露相關(guān)信息可能對(duì)利害關(guān)系人本人及其配偶、直系血親等親屬或直系血親卑親屬、兄弟姐妹,或者相同親等的姻親造成精神或物質(zhì)上損害的,當(dāng)事人可以拒絕向調(diào)查機(jī)關(guān)提供資料,協(xié)助調(diào)查。如葡萄牙《行政程序法》第89條規(guī)定:

“(一)領(lǐng)導(dǎo)調(diào)查的機(jī)關(guān),可命令利害關(guān)系人提供資料,以及就其他證據(jù)方法給予協(xié)助。(二)當(dāng)服從上款的指令出現(xiàn)下列情況,則拒絕該命令屬于正當(dāng):(a)涉及違反職業(yè)秘密;(b)涉及澄清某些事實(shí),法律禁止或免除透露該等事實(shí);(c)涉及透露利害關(guān)系人本人、其配偶、直系血親等親屬或直系血親卑親屬、兄弟姐妹,或者相同親等的姻親所作的可被處罰的事實(shí);(d)有可能對(duì)利害關(guān)系人本人或上項(xiàng)所指任一人造成精神上或物質(zhì)上的損害?！?葡萄牙《行政程序法》第89條)②

行政調(diào)查在某些情況下會(huì)與被調(diào)查人受憲法保護(hù)的權(quán)利如隱私權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、不自證己罪權(quán)利以及工商企業(yè)法律所保護(hù)的商業(yè)秘密、職業(yè)道德規(guī)范產(chǎn)生沖突,在此情形下,為了平衡行政調(diào)查事實(shí)公共利益之必須與被調(diào)查人受法律保護(hù)的法益,大陸法系部分國(guó)家在行政程序上就明確規(guī)定了上述四種被調(diào)查人可以拒絕履行協(xié)助調(diào)查義務(wù)的法定情形。從這些法律規(guī)定來看,顯然立法者認(rèn)為,對(duì)被調(diào)查人隱私權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、不自證己罪權(quán)利、職業(yè)道德規(guī)范以及工商業(yè)者商業(yè)秘密的法律保護(hù)利益要重于行政調(diào)查機(jī)關(guān)獲得事實(shí)真相的利益。

四、不履行法定調(diào)查義務(wù)的后果

調(diào)查當(dāng)事人不履行上述法定協(xié)助調(diào)查義務(wù),一般不會(huì)受到特別行政制裁懲罰,因?yàn)樾姓{(diào)查本身是行政機(jī)關(guān)職權(quán)行為,由行政機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)查事項(xiàng)負(fù)全部法律責(zé)任,但因此可能導(dǎo)致對(duì)當(dāng)事人不利的后續(xù)行政決定。如因當(dāng)事人申請(qǐng)行政許可而進(jìn)行的調(diào)查,在當(dāng)事人拒絕提供相關(guān)資料文書后,可能導(dǎo)致行政許可申請(qǐng)被拒絕。同時(shí),在法律特別規(guī)定下,拒絕履行上述調(diào)查協(xié)助義務(wù)還可能導(dǎo)致對(duì)當(dāng)事人的行政秩序罰,實(shí)行間接強(qiáng)制調(diào)查,或者允許行政機(jī)關(guān)采取直接的強(qiáng)制調(diào)查。

1.“二、為著證明的目的,應(yīng)根據(jù)情況,自由判斷未履行通知要求的行為,但并不妨礙行政機(jī)關(guān)調(diào)查有關(guān)事實(shí)以及做出決定。三、如果要求利害關(guān)系人提供的資訊、文件或行為對(duì)審查其請(qǐng)求為不可缺少者,行政程序不再繼續(xù),并將此情況告知利害關(guān)系人?！?(葡萄牙《行政程序法》第91條第二款、第三款)

第三人不履行法規(guī)定協(xié)助調(diào)查義務(wù),還可能就行政機(jī)關(guān)為此調(diào)查召開的聽證會(huì)等必要支出承擔(dān)賠償義務(wù)以及刑法上的懲罰。如:

2.“證人無充分理由抗傳不到或拒絕證言時(shí),得令其負(fù)擔(dān)所有因其缺席或拒絕所生費(fèi)用之賠償義務(wù)”;“對(duì)每一個(gè)證人均應(yīng)于訊問開始時(shí)……并應(yīng)告知其應(yīng)為真實(shí)之陳述。亦須教示其決定拒絕證言之理由,及無正當(dāng)理由拒絕證言即虛偽陳述之刑事上效果。” (奧地利《普通行政程序法》第49條第五款,第50條)

從上述各國(guó)行政程序法是對(duì)被調(diào)查人的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定可以看出,被調(diào)查人中的當(dāng)事人實(shí)為后續(xù)行政行為的相對(duì)人,應(yīng)而其具有一般相對(duì)人通常意義上的法定權(quán)利,如陳述抗辯權(quán)、獲得通知權(quán)、查閱卷宗權(quán)、參與行政程序權(quán);但基于調(diào)查的特殊性,調(diào)查當(dāng)事人還必須承擔(dān)相應(yīng)法定協(xié)助調(diào)查義務(wù),而一般行政程序中相對(duì)人只有服從行政決定的義務(wù),并沒有特別的協(xié)助義務(wù)。而服從義務(wù)與協(xié)助義務(wù)還是差異的,對(duì)于前者在法律上相對(duì)人必須是無條件的履行,但不服可以提起行政復(fù)議或訴訟;對(duì)于后者是較前者程度低的服從,被調(diào)查當(dāng)事人可能基于法定理由而直接拒絕服從協(xié)助調(diào)查義務(wù),但不能拒絕履行一個(gè)已生效的行政處分決定,且拒絕服從協(xié)助調(diào)查義務(wù)本質(zhì)上不影響行政調(diào)查的繼續(xù)進(jìn)行,因而作為對(duì)等,被調(diào)查人也無權(quán)訴愿行政機(jī)關(guān)命令其協(xié)助調(diào)查的行為,當(dāng)然因拒絕協(xié)助而被采取直接強(qiáng)制方式調(diào)查的除外。