湯韶松

摘要:在當(dāng)代法治環(huán)境中,對行政補償性質(zhì)探討,應(yīng)從約束權(quán)力、保護權(quán)利,權(quán)力與權(quán)利的平衡張力,保障人權(quán)的價值視角出發(fā),行政補償?shù)男再|(zhì)是在行政補償法律關(guān)系中,行政機關(guān)對于行政相對人因公共利益特別犧牲個人利益而造成的損失依法給予補償?shù)囊环N法定義務(wù)。

關(guān)鍵詞:行政補償;法定義務(wù);法制背景

中圖分類號:DF3文獻標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)29-0202-03

行政補償作為行政主體行政事務(wù)管理的一項內(nèi)容,應(yīng)該納入依法行政之中。要充分實現(xiàn)行政主體依法對相對人行政補償,首先應(yīng)設(shè)立良好的行政補償法律,但目前我國的行政補償法律制度極不完善,立法散亂,無法可依。鑒此,我們應(yīng)積極探討行政補償基本理論問題,理論聯(lián)系實際,建立完善的行政補償法律制度。行政補償?shù)幕纠碚搯栴},首當(dāng)其沖的是行政補償?shù)男再|(zhì),關(guān)系到立法過程中一部法律價值定位,意義重大。但在學(xué)術(shù)界爭議頗多,無權(quán)威定論。

一、學(xué)術(shù)爭鳴

學(xué)術(shù)界之紛紜看法:

(一)責(zé)任說。此為傳統(tǒng)理論的觀點,因?qū)π姓a償之責(zé)任理解不同,形成各種責(zé)任說。

1.行政責(zé)任說:“行政補償,又稱行政損失補償,是指行政機關(guān)的合法行政行為造成相對人合法權(quán)益的損害,依法由前者對相對人所受之損失予以彌補的責(zé)任?！盵1]

2.特殊責(zé)任說或例外責(zé)任說:“行政補償是國家行政機關(guān)在沒有侵權(quán)行為和違法的情況下,由于合法的行為對公民造成的損害所給予的彌補,一般應(yīng)以法律規(guī)定為限,因而是一種例外責(zé)任。”[2]或從構(gòu)成要件角度出發(fā):“行政補償是一種特殊的行政責(zé)任”,特殊性表現(xiàn)在:(1)不以違法為構(gòu)成要件;(2)不以過錯為要件;(3)不以因果關(guān)系為要件,行政主體負“結(jié)果責(zé)任”;(4)不以行政機關(guān)以及其公務(wù)員的侵權(quán)行為為構(gòu)成要件,行政機關(guān)負“公平責(zé)任”[3]。

3.民事責(zé)任說:“行政補償是例外的民事責(zé)任,不具有對國家行政行為的責(zé)難。”[4]

4.法律責(zé)任說:“行政補償是國家行使公權(quán)力非過失責(zé)任中的中斷‘社會義務(wù)面前平等原則的責(zé)任?！盵5]

5.積極責(zé)任說:“行政補償是行政主體行使行政權(quán)的一種具體方式,是行政主體實現(xiàn)行政目標(biāo)的手段之一。如果把‘責(zé)任局限在‘分內(nèi)應(yīng)做的事這一意義上,我們也可以說,行政補償是行政主體承擔(dān)的一種責(zé)任。”[6]或言:“在行政法理論,有部分學(xué)者把行政損失補償至于行政損害賠償責(zé)任之中,不過這里的責(zé)任僅指義務(wù)而已。”[7]

6.危險責(zé)任說:“國家補償?shù)闹Ц?無疑是基于某種國家責(zé)任的承擔(dān)。這種責(zé)任一般稱之為國家的‘危險責(zé)任?！盵8]“危險責(zé)任是指國家或公共團體,其公務(wù)員因行使公權(quán)力執(zhí)行公務(wù),所形成之特別危險狀態(tài),致人民權(quán)利發(fā)生損害,法律上不評價其原因行為的內(nèi)容,而由國家給予賠償?shù)呢?zé)任?！盵6]

(二)行為說。行為說之行為是指具體行政行為。從行為層面上講,行政補償是行政補償主體的合法行政行為是行政相對人的合法權(quán)益受到損失,由國家通過行政機關(guān)給予補償救濟的行為,“從嚴(yán)格意義上講,行政補償不屬于行政責(zé)任,而是基于‘積極義務(wù)而實施的補救性行為?！盵7]或言:“將行政補償作為一種具體行政行為看待,將其納入具體行政行為的范疇加以研究更為科學(xué)?！盵9]

(三)義務(wù)說。義務(wù)是法定義務(wù),“行政補償是行政主體之法定義務(wù),是行政主體為實現(xiàn)公共利益而實施的一切行為所賦與的一種現(xiàn)代國家的法定義務(wù)。”[10]或言,行政補償乃公法之義務(wù),“是行政主體合法行使職權(quán)給相對人造成特別損失時必須承擔(dān)的一種伴隨義務(wù)。”[11]

(四)折衷說。姜明安教授認為:“對于行政補償可以從行為和制度兩個層面來界定。”[10]從制度層面上講,行政補償乃靜態(tài)之法律制度;從行為層面上講,行政補償乃動態(tài)之法律行為。或言:“行政補償性質(zhì)應(yīng)當(dāng)界定為:既是行政主體一種特殊行政責(zé)任,也是行政主體一種補救性具體行政行為?！盵12]

二、討論兼評述

(一)行政補償?shù)姆ㄖ伪尘?/p>

探討一件嚴(yán)肅的事,應(yīng)嚴(yán)肅地把它所處的環(huán)境考慮在內(nèi),并把它作為切入點,以此由外到里地深入探討,挖掘本質(zhì)。因此,討論行政補償之法律性質(zhì),應(yīng)該把它放在當(dāng)代法治社會建設(shè)環(huán)境之中去,而不是孤立地就事論事,那樣難免孤立。法治社會的價值與內(nèi)容應(yīng)指導(dǎo)著行政補償?shù)睦碚撆c制度。行政補償應(yīng)納入法律之中,行政機關(guān)應(yīng)該按法律規(guī)定對相對人進行補償?？偠灾?法治乃行政補償之理論與實踐的背景,唯有在法治的前提下,才能合理地探討行政補償。

行政補償性質(zhì)之多維法治價值:

1.依法行政:這決定了行政補償性質(zhì)包含法定內(nèi)容;

2.約束權(quán)力,保護權(quán)利:當(dāng)公共利益與個人利益發(fā)生沖突時,法律為保護公民個人權(quán)利,防止行政權(quán)濫用以侵害權(quán)利,而設(shè)立行政補償制度;

3.保持權(quán)力與權(quán)利的張力:據(jù)平衡論,法律不能只顧保護權(quán)利約束權(quán)力,不顧行政實施效率。法律應(yīng)在權(quán)力與權(quán)利之間保持一種微妙的張力;

4.保障人權(quán):行政補償法律在制定過程中應(yīng)以保障人權(quán)為基本點,并以之為終極目的。探討行政補償性質(zhì)應(yīng)把它作為出發(fā)點考慮。

(二)行政補償性質(zhì)的初步分析——以行政補償法律關(guān)系為切入點

在考慮行政補償?shù)纳鐣尘芭c其多維價值后,要深刻分析行政補償?shù)膬?nèi)部關(guān)系,以此認識其性質(zhì)。行政補償是一對行政法律關(guān)系,分析行政補償法律關(guān)系是理解行政補償?shù)男再|(zhì)和作用的重要視窗。我們知道:“法律關(guān)系的形成是法規(guī)制和調(diào)整社會生活的結(jié)果,是本本上的法向現(xiàn)實中的法轉(zhuǎn)化的產(chǎn)物?！狈申P(guān)系是法律的理論與實踐的重要紐帶,它規(guī)定于法律文本之中,存在于現(xiàn)實生活之中。能以行政補償法律關(guān)系為視角分析行政補償性質(zhì)正是得益于法律關(guān)系的重大理論與實踐作用。

首先,分析行政補償法律關(guān)系:

1.主體:行政補償法律關(guān)系的主體是為公共利益承擔(dān)特別犧牲利益之不利益的行政相對人與受申請或主動給予補償以彌補相對人損失的行政主體;

2.客體:補償金或能達到補償目的的其他物、行為等;

3.內(nèi)容:行政補償權(quán)利與義務(wù)。行政機關(guān)有主動或依申請給付補償金或履行其他補償方式補償?shù)牧x務(wù),對應(yīng)地,行政相對人有向有義務(wù)補償?shù)男姓C關(guān)要求或申請行政補償?shù)臋?quán)利,即行政補償請求權(quán)。

其次,分析行政補償之性質(zhì)。

由行政補償法律關(guān)系的內(nèi)容知,行政補償在性質(zhì)上,從行政機關(guān)的角度講,是行政機關(guān)的義務(wù);從行政相對人的角度講,是一種請求權(quán)。現(xiàn)在我們超出法律關(guān)系視角看待行政補償,它的性質(zhì)是義務(wù),還是請求權(quán)?分析事物性質(zhì)應(yīng)考慮它所處的環(huán)境與價值。為了更好地保障人權(quán),應(yīng)該把行政補償定性為行政機關(guān)的義務(wù)。因為行政機關(guān)積極履行補償義務(wù),自覺主動地去探知相對人的損失,并自覺主動地補償相對人的損失,從而不需要相對人行使請求權(quán),去“討伐”自己應(yīng)有的利益,使請求權(quán)處于沉默狀態(tài)。這就使行政過程少了一個環(huán)節(jié),提高了行政效率,同時也能使相對人對行政主體產(chǎn)生信賴。行政補償?shù)男再|(zhì)應(yīng)該是一種行政機關(guān)的義務(wù)。

然上之“義務(wù)”乃法律關(guān)系內(nèi)容中的義務(wù),筆者只做了與其相對權(quán)利的對比描述,因此探討行政補償?shù)男再|(zhì)并未就此結(jié)束。

(三)“義務(wù)性質(zhì)”的論辯

1.義務(wù)與責(zé)任。依據(jù)張文顯教授的法理學(xué)教材,義務(wù)是設(shè)定或隱含在法律規(guī)范中、實現(xiàn)于法律關(guān)系中的,主體以相對抑制的作為或不作為的方式保障權(quán)利主體獲得利益的一種約束手段。其重點分類是根據(jù)義務(wù)之間的因果關(guān)系劃分為第一性義務(wù)和第二性義務(wù)。第一性義務(wù)是由法律直接規(guī)定的義務(wù)或有法律關(guān)系主體依法通過積極活動而設(shè)定的義務(wù)。第二性義務(wù)違法行為發(fā)生后所應(yīng)負的責(zé)任,如違約責(zé)任、侵權(quán)責(zé)任、行政賠償責(zé)任等。亦即法律義務(wù)包括法定或約定義務(wù)和法律責(zé)任[13]。那么行政補償是一種法定或約定義務(wù)還是一種法律責(zé)任呢?這是一場義務(wù)說與責(zé)任說的激烈辯論。問題很簡單,法定或約定義務(wù)與法律責(zé)任的主要區(qū)別在于發(fā)生原因不同。前者的原因在于合法行為或其他合法的基礎(chǔ);后者原因則在于違法行為或違約行為的發(fā)生。從行政補償?shù)姆ǘòl(fā)生原因來看,行政補償顯然是一種法定或約定的義務(wù)。就此,行政責(zé)任說則陷入悖論。然而,爭論沒有這么簡單地結(jié)束。在責(zé)任說中,學(xué)者們各自提出了各種怪異的責(zé)任說。他們認為行政補償是一種特殊的法律責(zé)任或例外的法律責(zé)任、例外的民事責(zé)任等等。提出如上眾多責(zé)任說,根本原因是在于對法律責(zé)任概念的界定問題。

首先我們應(yīng)嚴(yán)格界定法律責(zé)任的概念?，F(xiàn)代漢語詞典對“責(zé)任”做了三個解釋:(1)分內(nèi)應(yīng)做的事,“盡職盡責(zé)”;(2)沒有做好分內(nèi)應(yīng)做的事,因而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的過失,“追究責(zé)任”?，F(xiàn)代漢語對責(zé)任的解釋是大眾思維方式的解釋,而法律思維中要有自己專業(yè)化的理性化的話語體系,即法律語言。為了保證法律語言內(nèi)部的嚴(yán)格統(tǒng)一性,法律語言不能遷就大眾語言的經(jīng)驗解釋。任何的大眾語言要轉(zhuǎn)化成為法律語言都應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)格的論證篩選。大眾語言中的“責(zé)任”與法律語言中的“責(zé)任”是不一樣的,法律語言只能嚴(yán)格取義,否則就會引起如上述眾多責(zé)任說的產(chǎn)生。法律語言之“責(zé)任”,即法律責(zé)任,僅指一種特殊意義上的廣義義務(wù),即違反了法定義務(wù)或約定義務(wù)而引起的新的特定義務(wù)。那么如此解釋,是否會引起“義務(wù)”概念的混淆呢?廣義之義務(wù)是為理清邏輯關(guān)系的法理上之義務(wù),狹義之義務(wù)(法定或約定義務(wù))是法律上之義務(wù)。在法律實踐中,僅可使用狹義義務(wù)。綜上,責(zé)任諸說犯了概念混亂,隨意添加定語的邏輯錯誤。其理論本身就有在“特殊”的字眼掩護下的邏輯自盾。

其次,需要進一步懷疑諸說?！袄饷袷仑?zé)任說”,認為行政補償是民事責(zé)任的例外,因為不具有對行政行為的責(zé)難。此說把行政補償放入民事責(zé)任的范圍討論,則犯了公私法混亂的錯誤。民事責(zé)任關(guān)系主體雙方是平等主體,而行政補償法律關(guān)系主體具有不平等性。此說可能堅持認為,當(dāng)行政機關(guān)主體進入行政補償法律關(guān)系中時,應(yīng)該視其為民事主體,對等于相對人的地位。如此可以使補償關(guān)系形成私法上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系以適用民事法律,這樣能更好地保護權(quán)利實現(xiàn)。然而這種看似完美的說法能否解決兩個主體之間的真正平等?行政主體的力量是強大于相對人(尤其是公民個人)的。而且,行政補償是因為公法原因而引起,理應(yīng)由公法來解決(公法本身也可以私法地解決)。“中斷‘社會義務(wù)面前平等原則的責(zé)任說”認為,行政主體因中斷了社會義務(wù)面前平等原則而產(chǎn)生的補償責(zé)任,此說給行政補償制造了一個“違反”事由,以滿足責(zé)任的第二性特征。然而,承擔(dān)責(zé)任的條件是違法或違約。社會義務(wù)面前平等原則是否是法律原則尚待立法考究,即便成為法律原則,違背它則構(gòu)成違法,這樣與行政補償?shù)脑蛐袨榈暮戏ㄐ砸矔a(chǎn)生沖突,形成自盾。另外,假使此說成立,也能體現(xiàn)其不完整性。因為行政補償?shù)脑蚣劝▏夜珯?quán)力行為,也包括公務(wù)協(xié)助行為、還包括“特定相對人因公共設(shè)施或為社會公共事業(yè)而蒙受損失”等等。而不限于是國家行使公權(quán)力而中斷社會義務(wù)面前平等原則。如果是協(xié)助公務(wù)的公民自愿中斷了此原則,那么國家對其的補償還是一種責(zé)任嗎?有的學(xué)者則為責(zé)任說繼續(xù)尋找一個“違法”事由:“如果非要說行政主體的這種行為是合法的,那么這種合法性主要建立在行政主體單方面改變既存的法律關(guān)系和對私人合法權(quán)利侵犯的基礎(chǔ)之上,其合法只能是形式的合法,實質(zhì)上它依然是侵權(quán)行為,行政主體當(dāng)然要對其侵權(quán)行為承擔(dān)責(zé)任?！盵13]這種說法除犯上述的不完整性錯誤外,還忽視行政補償?shù)母驹颉鄬θ死娴奶貏e犧牲,這種利益的犧牲是個人利益服從公共利益的結(jié)果,個人有義務(wù)遵守此原則并有償?shù)?行政補償)讓渡自己的一部分權(quán)利,如果這種讓渡對行政機關(guān)來說是侵權(quán),則違背了行政補償?shù)谋疽?忽視了相對人對公共利益義務(wù)性服從與對公共利益的社會貢獻?！拔ｋU責(zé)任說”其實大同于“結(jié)果責(zé)任說”。不評價行政補償原因行為的內(nèi)容,而一概追究國家責(zé)任,這似乎從相對人利益出發(fā),實質(zhì)上卻不利于相對人得到合理公正的補償。另外,由于沒有考查行政補償?shù)脑蛐袨?則可能不利于權(quán)力的效率運行。同時“它混淆了國家基于公共權(quán)益的需要而有目的地剝奪相對人財產(chǎn)權(quán)與國家行為的危險狀態(tài)致人民權(quán)益受損間的差別,從而否定了行政補償之原因行為的合理性、必要性,因而也無法解釋行政補償何以能伴隨現(xiàn)代憲政制度的產(chǎn)生而得以確立的事實。”

2.法定義務(wù)與約定義務(wù)。綜上所述,行政補償?shù)男再|(zhì)不是廣義義務(wù),而是一種狹義的不包括法律責(zé)任在內(nèi)的義務(wù)。然而在這個義務(wù)之中,我們還需要認定行政補償是法定的義務(wù),還是約定的義務(wù),還是二者兼有。我們先以最典型的土地征收補償為例。當(dāng)政府出于城市公共建設(shè)的需要依法征收一塊城市居住區(qū)域的土地時,政府應(yīng)告知該區(qū)居民,并制定好完整的拆遷補償方案。居民若反對或不滿意此方案,則可與政府協(xié)商。政府為什么要制定補償方案補償?為什么要與居民協(xié)商補償方案?居民與政府簽訂的拆遷補償協(xié)議書是一種合同,其中約定了政府與居民雙方的義務(wù),因此諸位可能會認為拆遷補償是一種約定的義務(wù)。但是政府為什么要給予拆遷補償?因為法律規(guī)定了政府拆遷房屋應(yīng)給予居民補償?shù)牧x務(wù),并規(guī)定了補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與程序,這種法定的義務(wù)表現(xiàn)在具體法律實踐中的形式是簽訂拆遷補償協(xié)議,而后按協(xié)議與法定程序?qū)嵤┭a償,亦即政府在遵守表面的拆遷補償協(xié)議的約定義務(wù)后面是嚴(yán)格的法定義務(wù)的支撐。試想,如果拆遷補償法律關(guān)系純粹是合同關(guān)系,拆遷補償協(xié)議與其他合同并無二致,那么拆遷補償?shù)碾S意性就大大增加,政府作為強大的行政主體就有可能利用合同的巨大自由空間濫用權(quán)力損害相對人的利益。所以依據(jù)依法行政之理,首要的就應(yīng)該將行政補償納入法律軌道,對行政主體的補償義務(wù)用法律加以規(guī)定,形成法定之義務(wù)。

3.義務(wù)與行為。當(dāng)行政機關(guān)基于補償之法定義務(wù)而作補償行為,學(xué)者們在思考著補償行為能否理解為行政補償?shù)男再|(zhì)呢?于是產(chǎn)生了行為說。其實筆者已經(jīng)在問句中回答了問題。事物的性質(zhì)即是本質(zhì)屬性,是最根本的東西。如果把行政行為作為行政補償?shù)男再|(zhì),則忽視了根本性。因為我們可以追問,行政機關(guān)為什么要做出行政補償?shù)男袨?是因為行政機關(guān)有義務(wù)補償。靜態(tài)義務(wù)性質(zhì)是動態(tài)行為的支撐。當(dāng)然我們?nèi)匀豢梢宰穯枮槭裁础坝辛x務(wù)”?但是,我們探討其法律性質(zhì)就此為止。持行為說的學(xué)者并未就此罷休,他們的觀點是把行政補償納入具體行政行為范圍進行研究。并且在具體行政行為之前加上一系列定語:“基于積極義務(wù)”、“補救性”等。姜明安教授認為,行政補償是一種基于“積極義務(wù)”而實施的補救性行為。對于“基于‘積極義務(wù)實施的行為”和“補救性”,筆者認為,這是堅持“法定義務(wù)說”。既然是基于積極義務(wù)而為的補救(體現(xiàn)主動性)行為,那么就在本質(zhì)上承認了行政補償?shù)牧x務(wù)性質(zhì)。

對于折中說,雖然它擔(dān)心行政補償性質(zhì)的完整性試圖全面表述它,然正因為這種擔(dān)心而沒有認真考察被折中的各說的邏輯關(guān)系。這種邏輯關(guān)系,筆者已經(jīng)在上一段開頭闡述了

4.他之“義務(wù)”與吾之“義務(wù)”。法定義務(wù)說是筆者的立場,但在此說中有各種不同的表述,筆者對之略有看法。有學(xué)者認為行政補償乃公法之義務(wù),“是行政主體合法行使職權(quán)給相對人造成特別損失時必須承擔(dān)的一種伴隨義務(wù)?！边@種表述僅把范圍限定在行政主體合法行使職權(quán)的原因基礎(chǔ)之上,顯然犯了不完整性的錯誤,“伴隨義務(wù)”的說法則是這種錯誤的延伸。另外還有學(xué)者認為:“行政補償?shù)男再|(zhì)是行政主體對行政相對人遭受法定的財產(chǎn)損失或者人身傷亡時,應(yīng)當(dāng)依法予以補償?shù)姆ǘx務(wù)?！盵14]這雖然考慮到了行政補償?shù)耐庋拥膹V泛性,但這反而犯了外延范圍無限的錯誤,從而忽視了行政補償?shù)纳顚哟卧颉降壬鐣x務(wù)下特別犧牲,即使把這種原因討論拋給了所謂的“法定”。

三、結(jié)語

筆者以法治為背景,以保障人權(quán)、約束權(quán)力,保護權(quán)利為視角,對行政補償?shù)男再|(zhì)做出以下結(jié)論:行政補償?shù)男再|(zhì)是在行政補償法律關(guān)系中,行政機關(guān)對于行政相對人因公共利益特別犧牲個人利益而造成的損失依法給予補償?shù)囊环N法定義務(wù)。