摘要:基于和諧社會的建設(shè),改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu),實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化成為當(dāng)務(wù)之急,而轉(zhuǎn)移支付是實現(xiàn)這個目標(biāo)的基本財政政策。現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度在實現(xiàn)公共服務(wù)均等化方面有諸多不合理之處,只有完善了轉(zhuǎn)移支付制度,才能建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共品服務(wù)供給機制。

關(guān)鍵詞:公共服務(wù)均等化城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付

一、我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)現(xiàn)狀

長期以來,我國在城鄉(xiāng)之間分別實行兩套公共服務(wù)供給制度,城市中的公共服務(wù)主要由政府公共財政提供,城市居民免費消費純公共產(chǎn)品、支付較低的費用消費準(zhǔn)公共產(chǎn)品。農(nóng)村公共服務(wù)則主要由農(nóng)村基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和村集體來提供。由于大多數(shù)農(nóng)村基層政府和經(jīng)濟組織的財力非常有限,導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給總量嚴(yán)重不足。

(一)城鄉(xiāng)義務(wù)教育

我國農(nóng)村小學(xué)和初中教育總經(jīng)費中,政府撥款所占比例也呈逐年增長態(tài)勢。2004年,全國農(nóng)村小學(xué)和初中教育經(jīng)費中政府撥款所占比例分別為82.75%和76.65%,比2000年分別高出16個和14個百分點,比全國平均增幅高出7.8個和13.8個百分點。然而,從總量上來說,農(nóng)村義務(wù)教育的投入仍遠遠落后于城市,2005年,農(nóng)村小學(xué)和初中適齡人口分別占全國的比重為70. 68%和66. 13%,而所得的教育經(jīng)費所占的比例分別為56. 77%和49. 87%; 2001年農(nóng)村小學(xué)師生比為1:23,城市師生比為1:19。2005年農(nóng)村小學(xué)大專以上的教師學(xué)歷比例為52. 21%,城市78. 01%;農(nóng)村普通初中本科以上教師及學(xué)歷比為28. 96%,而城市達到了62. 44%。農(nóng)村教師隊伍相當(dāng)不穩(wěn)定,一些骨干教師紛紛向城鎮(zhèn)或東部流失,不少地區(qū)只好聘用代課教師來解決日常教學(xué)中教師數(shù)量不足。

(二)城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生

從總量上來說,國家對公共衛(wèi)生事業(yè)的財力支出連年提高。2006年,全國公共衛(wèi)生支出達到1312億元,比2002年翻了一番,增長107%。2007年,中央財政又安排醫(yī)療衛(wèi)生支出312.76億元,比2006年增長86.8%。但是,目前我國衛(wèi)生支出占財政支出的比例只有1.6%-1.7%。在這部分財政支出中,醫(yī)療費用的70%用在城市,30%用在農(nóng)村,而我國57.01%的人口在農(nóng)村,也就是說少部分人口占用了大多數(shù)的衛(wèi)生資源。同時,農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平的落后與服務(wù)設(shè)施的不健全也是十分普遍的。2006年,全國村衛(wèi)生室覆蓋率為88.1%;平均每村鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員1.53人,平均每千農(nóng)業(yè)人口鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員1.10人,遠低于全國每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)3.58人,以及市、縣兩級的5.14人和2.17人;每千農(nóng)業(yè)人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)為0.80張,城鎮(zhèn)每千人口床位數(shù)為2.70張。

(三)城鄉(xiāng)社會保障

改革開放以來,國家逐步在城鎮(zhèn)建立了較為完善的以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險為主要內(nèi)容的社會保障體系。而農(nóng)村,養(yǎng)老保險仍然是以家庭保障為核心。這樣,城鄉(xiāng)社會保障較原來計劃經(jīng)濟體制下城鄉(xiāng)社會保障的差距更大。2005年末全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為17487.0萬人,失業(yè)保險人數(shù)為10647.7萬人,基本醫(yī)療保險人數(shù)為10021.7萬人,全國共有2500萬左右的城鎮(zhèn)居民得到政府最低生活保障救濟,這些都覆蓋在城鎮(zhèn),而絕大部分農(nóng)民則無法享受到作為公民應(yīng)當(dāng)享受到的基本權(quán)利。再如最低生活保障,2007年底,全國共有2270.9萬(1065.6萬戶)城市居民享受了城市最低生活保障,平均保障標(biāo)準(zhǔn)為182.4元/月,全年共發(fā)放城市最低生活保障資金274.8億元。而農(nóng)村有3451.9萬人(1572.5萬戶)享受了農(nóng)村最低生活保障,平均保障標(biāo)準(zhǔn)為70元/月,全年共發(fā)放城市最低生活保障資金104.1億元。

二、現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度在完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中的作用及不合理之處

(一)轉(zhuǎn)移支付在實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化中的重要作用

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議(輔導(dǎo)讀本)》中有指出:“公共服務(wù)均等化的主要實現(xiàn)手段是政府間轉(zhuǎn)移支付制度”。經(jīng)濟落后地區(qū)財政不足是制約其基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)實現(xiàn)的瓶頸,而通過縮小區(qū)域間的經(jīng)濟社會發(fā)展差距來消除瓶頸不太容易,因為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一個長期的過程,即使實現(xiàn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,也不可能使得各區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平和各地財政能力完全一樣。要想盡快實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,還需另辟蹊徑。在這樣一種情況下,轉(zhuǎn)移支付制度能夠發(fā)揮重要作用。轉(zhuǎn)移支付,實際上是財政資金在各級政府間,特別是在中央政府與地方政府間的再分配。完善轉(zhuǎn)移支付制度,加強轉(zhuǎn)移支付力度,平衡各地財政提供基本公共服務(wù)的能力,是促進區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的必然選擇。

(二)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度在促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化中不合理之處

1994年后轉(zhuǎn)移支付的方案設(shè)計對分稅制改革的順利進行和平衡各地區(qū)財力起到了非常重要的作用。但是總體來看,仍存在著制度設(shè)計上的缺陷,具體表現(xiàn)在以下幾個方面:

第一,轉(zhuǎn)移支付形式過多,相互之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制。目前,世界上絕大多數(shù)國家將轉(zhuǎn)移支付分為均等化的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩種形式,且一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付的絕大部分。而我國轉(zhuǎn)移支付形式過多,且各種形式的轉(zhuǎn)移支付在均衡化的過程中有所交叉,管理混亂。

第二,稅收返還的制度設(shè)計不利于公共服務(wù)均等化的進行。中央對地方上劃的稅收按基期年如數(shù)返還,并逐年遞增,稅收額多的地區(qū)得到的返還額多,其財力充裕,而稅收額少的地區(qū)得到的返還額少,財力依舊不足。這種對所有地區(qū)無差別的基數(shù)稅收返還,不僅未解決因歷史原因所造成的財力分配不均和公共服務(wù)水平差距大的問題,反而在新體制下肯定了這一差距,這也不利于緩解地方收入分配不合理、不公平的現(xiàn)象。

第三,一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小。在轉(zhuǎn)移支付形式中,真正屬于均等化轉(zhuǎn)移支付形式的實際上只有一般性轉(zhuǎn)移支付,其所占比重很小,目前只占轉(zhuǎn)移支付總額的10%,因此,均等化作用有限。

第四,專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大,且運行不規(guī)范。專項轉(zhuǎn)移支付是著眼于解決地區(qū)間具有外溢性的公共物品或公共服務(wù)的提供問題,著眼于國家宏觀調(diào)控、促進各地協(xié)調(diào)發(fā)展和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置的政策目標(biāo)。但是,目前對專項轉(zhuǎn)移支付的準(zhǔn)入不甚明確,專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大。此外,部分專項轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)置交叉重復(fù),分配制度不夠完善,資金投向較為分散。

三、完善轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議

(一)試行縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的模式

世界各國大都實行單一的縱向轉(zhuǎn)移模式,只有德國、瑞典和比利時等少數(shù)國家實行縱向與橫向混合的轉(zhuǎn)移模式。我國東部與中西部地區(qū)差距過大,中央財力又十分有限,單靠中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移,實現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)的均等化,將會曠日持久,難以實現(xiàn)。我國東部發(fā)達省區(qū)支援西部不發(fā)達省區(qū)已有一定的政治思想基礎(chǔ),而且目前我國東部發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和收入水平已接近一些發(fā)達國家的水平,有條件、也有義務(wù)從財力上支持不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展。東部發(fā)達地區(qū)支援中西部不發(fā)達地區(qū),有利于加快地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展,提高國家整體經(jīng)濟發(fā)展水平,從而最終也有利于東部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。因此,可以在目前以縱向轉(zhuǎn)移模式為主的同時,試行橫向轉(zhuǎn)移支付。

(二)完善轉(zhuǎn)移支付形式

1、取消稅收返還和體制補助

稅收返還的制度設(shè)計為1994年的分稅制財政體制改革起到了重要促進作用,但是,這種制度維護了地方的既得利益,是舊體制的延續(xù),同時稅收返還的數(shù)量巨大,不利于公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。因此,不能將其永久化和固定化,甚至擴大化。目前已經(jīng)具備了取消稅收返還的條件。為了減少阻力,可以規(guī)定一個過渡期(如3-5年),分步實施,逐步到位。體制補助是1994年分稅制改革后從舊的財政分級包干體制中延續(xù)下來的轉(zhuǎn)移支付形式,屬性和政策目標(biāo)不明確。建議盡快取消體制補助,將其并入一般性轉(zhuǎn)移支付。

2、調(diào)整財力性轉(zhuǎn)移支付

現(xiàn)行財力性轉(zhuǎn)移支付主要包括:一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)財政獎補資金、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、年終結(jié)算財力補助等。這里,除一般性轉(zhuǎn)移支付外的其他類型的財力性轉(zhuǎn)移支付都是因為中央出臺某項政策導(dǎo)致地方財力不足引起的,或者用于某些專門事項的。這只能作為一種過渡性措施,而不能使其制度化,否則,如果每出臺一項政策,就增加一項財力性轉(zhuǎn)移支付,勢必會造成財力性轉(zhuǎn)移支付的混亂和不規(guī)范。因此,應(yīng)當(dāng)將財力性轉(zhuǎn)移支付整合為一項統(tǒng)一的一般性轉(zhuǎn)移支付。

3、科學(xué)界定專項轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn),控制準(zhǔn)入條件和規(guī)模

首先,要科學(xué)界定專項轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn),即要明確具備什么條件才能列入專項轉(zhuǎn)移支付。通常來看,列入專項轉(zhuǎn)移支付的項目,應(yīng)是具有外溢性、突發(fā)性、特殊性、非固定性等特征的項目。其次,要控制專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。專項轉(zhuǎn)移支付,只能是次要的、輔助的形式,因此,規(guī)模不能過大。此外,要加強對專項轉(zhuǎn)移支付項目的監(jiān)督檢查和績效評估,防止被截留、挪用,提高其使用效果。

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作者簡介:張麗莉 ,(1985.1.21—),工作單位: 山東經(jīng)濟學(xué)院。