曹 丹

摘要行政法概念是行政法研究的基礎(chǔ)性和起始性問題。英美法系和大陸法系作為當(dāng)代兩大法系,因?yàn)樾姓òl(fā)展的歷史背景、憲政背景、法律傳統(tǒng)和理論基礎(chǔ)都存在著差異,決定了他們在對行政法的概念進(jìn)行概括時也存在著很大的差異。即使在同一國家內(nèi)部,學(xué)者們的理解也是千差萬別的,可謂眾說紛紜。由于近代意義的行政法最早發(fā)端于西方國家,本文通過對大陸法系與英美法系行政法概念進(jìn)行比較分析,已便我們更深入的理解各國行政法。

關(guān)鍵詞英美法系大陸法系行政法概念

中圖分類號:D90文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-062-02

一、問題的提出

行政法概念是行政法研究的基礎(chǔ)性和起始性問題,由于行政法產(chǎn)生的歷史與思想基礎(chǔ)不同,西方國家行政法的發(fā)展分為了以法德為代表的大陸法系和以英美為代表的英美法系行政法發(fā)展模式。每個法系有其固有的歷史背景,獨(dú)特的法律傳統(tǒng)和基本結(jié)構(gòu),不同的價值觀念和法律推理方法,即使在同一國家內(nèi)部,學(xué)者們的理解也是千差萬別的,可謂眾說紛紜。因此,對行政法概念的表述兩大法系是不盡相同,有必要對行政法概念加以比較研究,對兩大法系行政法概念有清晰的認(rèn)識,以便更好的發(fā)展行政法,加強(qiáng)憲政建設(shè)。

二、大陸法系與英美法系的行政法概念

(一)英美法系的行政法概念

在英美法系國家,學(xué)者們側(cè)重從保護(hù)私人利益的角度出發(fā),把行政法概括為控制行政權(quán)力的法。它規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以行使的權(quán)力,強(qiáng)調(diào)行使權(quán)力的程序,對違法行政的行政救濟(jì)等。而具體到各個國家,對行政法概念的表述也是存在著具體差異的。

1.英國

英國號稱“憲政母國”,然而對行政法卻有著傳統(tǒng)上的偏見和排斥,經(jīng)歷了一個對法國行政法與行政法學(xué)從拒絕到借鑒吸收的過程。特別是在英國著名法學(xué)家戴雪對行政法觀點(diǎn)的影響下,英國行政法在相當(dāng)長的一段時期發(fā)展緩慢。戴雪在1885年的《憲法研究導(dǎo)論》一書中聲稱:行政法就是用特別法和特別法院來保護(hù)政府官吏的特權(quán)。它是法國的東西,與英國的法治原則不能相容。因此,在英國沒有也不應(yīng)有行政法。豍雖然后來他承認(rèn)英國有行政法現(xiàn)象,但他認(rèn)為行政法主要是行政訴訟法。

隨著世界各國行政法的發(fā)展,英國學(xué)者逐漸擺脫戴雪行政法觀點(diǎn)的影響,對行政法的概念有了進(jìn)一步的認(rèn)識和發(fā)展。

英國著名學(xué)者T·E·霍蘭特在1880年的《法理學(xué)》一書中最早對公法和私法進(jìn)行了區(qū)分。他認(rèn)為私法的內(nèi)容就是私人間的相互關(guān)系,而在公法的關(guān)系中,必須有一方當(dāng)事人是國家。公法由兩部分組成,一部分是憲法,另一部分是行政法。憲法是關(guān)于國家機(jī)構(gòu)和組織的法律,是動態(tài)的法。豎憲法是靜態(tài)的行政法,行政法是動態(tài)的憲法。

20世紀(jì)30年代,英國憲法學(xué)家W·I·詹寧斯在《法律和憲法》一書中認(rèn)為:行政法是關(guān)于公共行政的全部法律,是公法的一個部分。其內(nèi)容包括行政訴訟,以及行政機(jī)關(guān)的組織權(quán)力、義務(wù)、權(quán)利和責(zé)任。豏 這一定義同霍特蘭的概念相比,反映出了行政法的主要內(nèi)容,為大多數(shù)英國行政法學(xué)者所接受。

英國著名學(xué)者威廉·韋德對行政法概念的表述最為典型地突出英美法系關(guān)于行政法概念的特點(diǎn),在英國也最具有代表性。韋德在《行政法》一書中認(rèn)為:“行政法的第一個含義就是它是關(guān)于控制政府權(quán)力的法。”這是從目的和功能角度界定行政法?！白鳛樾姓ǖ牡谝环N表述,可以說行政法是管理公共當(dāng)局行使權(quán)力、履行義務(wù)的一系列普通規(guī)則?！必S這是從內(nèi)容與行使的角度界定行政法。威廉.韋德對行政法的定義直接體現(xiàn)了英國的法治原則和議會主權(quán)原則。法治原則能夠在最大程度上保障個人自由,制止行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)。議會主權(quán)原則則要求政府必須向議會負(fù)責(zé),樹立議會的最高地位,使行政權(quán)能夠得到很好的控制。這都反映了英國當(dāng)時的國情。

2.美國

美國的行政法制度同英國的行政法制度并不完全相同,美國的行政法學(xué)基本上來源于英國,但在創(chuàng)建時也借鑒了大陸法系的行政法。美國的《布萊克法學(xué)詞典》是美國最為權(quán)威的法學(xué)詞典之一,它認(rèn)為行政法是規(guī)范和控制獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的行為和權(quán)力的法。這一定義是從行政獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的角度給行政法下的定義,是一種狹義的定義,這與美國當(dāng)時的行政背景是相一致的。美國最早對行政法的研究就是起源于行政獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)。雖然這種狹隘的行政法定義在當(dāng)代已經(jīng)不再合適,當(dāng)代行政法的內(nèi)容和任務(wù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了這一范圍。但是,從這一定義我們不難發(fā)現(xiàn)英國的“控權(quán)”理論的影子,這一定義正是以“控權(quán)”理論為基礎(chǔ)的。

美國著名行政法學(xué)者B·施瓦茨在《行政法》一書中則認(rèn)為:行政法是關(guān)于行政機(jī)關(guān)的法,而不是由行政機(jī)關(guān)制定的法,是管理政府行政活動的部門法。它規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以行使的權(quán)力,確定行使這些權(quán)力的原則,對受到行政行為損害者給予法律補(bǔ)償。豑這是從行政活動的程序角度給行政法下的定義,主要特點(diǎn)是認(rèn)為行政法不是實(shí)體法,而是行政程序法。當(dāng)代著名的行政法學(xué)家K·C·戴維斯教授也認(rèn)為行政法是有關(guān)行政機(jī)關(guān)權(quán)力和程序的法律。特別還包括對行政活動進(jìn)行私法審查的法。豒被稱為是廣義上的定義,以正當(dāng)“法律程序”為理論核心,從行政法內(nèi)容和形式的角度對行政法進(jìn)行了界定。而且他強(qiáng)調(diào)對行政行為可以進(jìn)行司法審查,使得行政救濟(jì)的手段更加具體。

在美國還存在一種最為廣義的定義,認(rèn)為行政法是關(guān)于國家公共行政的法,它不僅包括程序行政法,而且還包括實(shí)體行政法,不僅包括外部行政,而且包括內(nèi)部行政法。如R·B·斯圖爾德教授認(rèn)為行政是規(guī)定行政組織和權(quán)力的法律規(guī)則和原則。它也規(guī)定行政機(jī)關(guān)所使用的程序,確定行政決定的效力,劃分法院和其他政府機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)的關(guān)系中各自的作用。但是,狹義的行政法概念是美國行政法學(xué)者進(jìn)行行政法研究的基礎(chǔ),仍處于主導(dǎo)地位。

(二)大陸法系的行政法概念

在大陸法系國家,學(xué)者們一般從公共管理角度把行政法解釋為調(diào)整行政活動的公法。它的作用在于通過利用公共權(quán)力的手段去實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的公益目的。這與大陸法系將法律解釋為公法和私法的法律傳統(tǒng)相吻合。大陸法系以德國和法國為代表。

1.德國

德國的行政法學(xué)的創(chuàng)始人奧拓.邁耶在潛心研究法國行政法和行政法學(xué)之后,于1886年出版了《法國行政法原理》一書。在該書中他較為簡單的指出,行政法即關(guān)于行政之法,屬于行政之法。1895年他又出版了《德國行政法》,該書定義也較為簡單,認(rèn)為行政法是特別用于調(diào)整作為管理者的國家和作為被管理者的臣民之間關(guān)系的法律部門。

德國行政法專家沃爾夫和巴巧夫認(rèn)為,行政法在廣義上是公共行政機(jī)關(guān)據(jù)以操作的法律規(guī)則的總和;在狹義上,則是關(guān)于公共行政機(jī)關(guān)主體之主權(quán)權(quán)力的法律規(guī)則之和。他們認(rèn)為,行政法是公法的一個部門,它有別于那些即使適用于公共行政機(jī)關(guān)的私法。豓而德國學(xué)者毛列夫教授從行政法的內(nèi)容角度來對行政法的概念進(jìn)行表述,他認(rèn)為行政法是指以特有的方式調(diào)整行政法律規(guī)范的總稱,是為行政所特有的法。這種調(diào)整包括對行政行為、行政程序和行政組織的調(diào)整。但是,這并不意味著行政法只是行政組織及其活動的標(biāo)準(zhǔn)。更確切的說,行政法是并且正是調(diào)整行政與公民之間的關(guān)系,確立公民權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范,只是其范圍限于行政上的關(guān)系而已。豔目前,沃爾夫和巴巧夫?qū)π姓ǜ拍畹谋硎鲈诘聡鄬φ紦?jù)統(tǒng)治地位。

2.法國

法國素有“行政法母國”之稱。在法國,學(xué)者們普遍認(rèn)同于行政法就是有關(guān)行政的法。因此,對行政的理解和研究對行政法概念的表述就顯得尤為重要。行政是國家的一種職能,這是無可爭議的。但對于行政的內(nèi)涵和范圍,由于各個學(xué)者的出發(fā)點(diǎn)和考察的角度不盡相同,對行政的定義也就有所不同。盡管如此,法國學(xué)者更傾向于從形式意義上考察行政,認(rèn)為行政是行政機(jī)關(guān)的公務(wù)行為。在這個基礎(chǔ)上,法國學(xué)者對行政法進(jìn)行了這樣的表述:行政法是調(diào)整行政機(jī)關(guān)一切行政活動的國內(nèi)公法。

對于這一定義,我們可以從以下幾個方面進(jìn)行理解:首先,行政法是公法而不是私法。大陸法系有嚴(yán)格的公法和私法的劃分,法國做為大陸法系的代表,亦是如此。從某種程度上說,行政法是公法的一支,它以國家行政體制為立法對象。因此,只有行政機(jī)關(guān)的公務(wù)活動才應(yīng)被納入到作為公法的行政法的調(diào)整范圍之內(nèi),則排除了行政機(jī)關(guān)的私法活動。其次,行政法是國內(nèi)法而不是國際法。因此,行政法只調(diào)整國內(nèi)關(guān)系,而對于國家和國家之間的關(guān)系,則不在行政法的調(diào)整范圍之列。最后,行政法是調(diào)整行政活動的法,而不是調(diào)整私法行為的法。只要是行政機(jī)關(guān)的公務(wù)活動,均受行政法調(diào)整。行政機(jī)關(guān)的非行政活動則不受行政法支配。豖

三、大陸法系與英美法系行政概念的比較

首先,英美法系和大陸法系國家對行政法概念的界定都是從本國的憲政背景出發(fā),以求控權(quán)和護(hù)權(quán)的統(tǒng)一,只是兩大法系的側(cè)重點(diǎn)不同。英美法系的學(xué)者側(cè)重“控權(quán)說”,注重從控制、防止行政權(quán)力膨脹,保護(hù)私人利益的角度來對行政法的概念進(jìn)行概括和表述。而大陸法系的學(xué)者則側(cè)重“控權(quán)說”,從國家管理的角度確立行政法的概念。

其次,從總體上來看,大陸法系國家的行政法概念包含的內(nèi)容要比英美法系國家廣得多,側(cè)重于其廣義內(nèi)容。主要包括:行政行為為國內(nèi)公法,而非國內(nèi)私法和國際法;行政法是調(diào)整代表國家進(jìn)行行政活動的主體與公民之間關(guān)系的法;行政法也是行政監(jiān)督及其補(bǔ)救的法;行政法是有關(guān)行政(組織和權(quán)力)的法律規(guī)范,既包括實(shí)體法,也包括程序法,既包括外部行政法,也包括內(nèi)部行政法。相比之下,英美法系國家的概念所涉及的內(nèi)容和范圍要窄得多。其側(cè)重于對行政權(quán)力的控制及對行政相對人的權(quán)利救濟(jì),往往僅指程序法,不包括實(shí)體法和內(nèi)部行政法及行政組織方面的問題。例如,法國的普遍行政法中,除包括一般性的程序規(guī)則外還包括行政組織法、文官制度、公產(chǎn)管理、行政合同和公共工程等法律規(guī)則在內(nèi)。而這些項(xiàng)目則被排除在美國的狹義行政法概念之外。

最后,在英美兩國,公法和私法沒有嚴(yán)格的區(qū)別,由同一法院管轄,適用同樣的法律原則,所以可以把關(guān)于公共行政的全部法律都包括在行政法內(nèi).而大陸法系國家嚴(yán)格區(qū)別公法和私法,認(rèn)為行政法是關(guān)于公共行政的國內(nèi)公法,不包括私法在內(nèi)。隨著行政法的不斷發(fā)展,兩大法系的行政法概念除了在公法和私法方面的區(qū)別比較明顯外,在其它方面的差異性也逐步縮小?？梢哉f,無論在英美法系的國度還是大陸法系的國家,貫穿于行政法的中心主題完全是相同的,這個主題就是對行政權(quán)力的法律控制。豗