葉勝林

摘要環(huán)境影響評價制度起源于美國,我國在2002年也通過《環(huán)境影響評價法》,本文從審查主體和執(zhí)行機制的兩方面討論了中美兩國環(huán)評執(zhí)行機制的差異。

關(guān)鍵詞環(huán)評審查主體執(zhí)行機制

中圖分類號:X32文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-386-01

一、審查主體

(一)中國環(huán)境影響評價文件的審查主體

1.規(guī)劃的審查主體

(1)綜合規(guī)劃環(huán)境影響評價文件的審查主體為規(guī)劃的審批機關(guān),如國務(wù)院,省、自治區(qū)、直轄市人民政府。(2)專項規(guī)劃的環(huán)境影響報告書的審查主體為專項規(guī)劃的審批機關(guān)。審批機關(guān)在審批專項規(guī)劃草案,做出決策前,應(yīng)當(dāng)先由人民政府指定的環(huán)境保護行政主管部門或者其他部門召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組,對環(huán)境影響報告書進行審查。審批機關(guān)在審批專項規(guī)劃草案時,應(yīng)當(dāng)將環(huán)境影響報告書結(jié)論以及審查意見作為決策的重要依據(jù)。

2.建設(shè)項目的環(huán)境影響評價的審查機關(guān)為有審批權(quán)的環(huán)境保護行政主管部門,即為有審批權(quán)的各級環(huán)保局

建設(shè)項目有行業(yè)主管部門的,其環(huán)境影響報告書或者環(huán)境影響報告表應(yīng)當(dāng)經(jīng)行業(yè)主管部門預(yù)審后,報有審批權(quán)的環(huán)境保護行政主管部門審批。因此,行業(yè)主管部門也為審查的主體之一。同時,《環(huán)境影響評價法》根據(jù)項目規(guī)模對審批權(quán)的分配做了規(guī)定。

(二)美國環(huán)境影響評價文件的審查主體

1.環(huán)境質(zhì)量委員會

《國家環(huán)境政策法》第102條(2)(c)款要求聯(lián)邦、州和地方行政機關(guān)將其環(huán)境影響報告書連同有關(guān)評論和觀點報告國家環(huán)境質(zhì)量委員會。第204條第(3)款規(guī)定環(huán)境質(zhì)量委員會需按照本章第一節(jié)所規(guī)定的政策,對聯(lián)邦政府的各項計劃和活動進行審查和評價,以確定這些計劃和活動有助于該政策貫徹執(zhí)行的程度,并就此向總統(tǒng)提出建議。

2.聯(lián)邦環(huán)境保護局(以下簡稱環(huán)保局)

《清潔空氣法》第309條賦予環(huán)保局審查和評論其他聯(lián)邦部門和機構(gòu)編制環(huán)境影響報告書的職責(zé)。其規(guī)定:“(a)對于與根據(jù)本法和其他法律授予環(huán)保局長職權(quán)的任何問題有關(guān)的環(huán)境影響評價報告書,環(huán)保局長應(yīng)給予審查和評論。包括(1)聯(lián)邦機構(gòu)的立法建議;(2)新授權(quán)的聯(lián)邦建設(shè)項目和其他重大行動;(3)聯(lián)邦機構(gòu)頒布的條例?！雹?/p>

3.聯(lián)邦法院

1971年聯(lián)邦哥倫比亞特區(qū)上訴法院對卡爾佛特·克里夫協(xié)調(diào)委員會訴美國原子能委員會案的判決確定了聯(lián)邦法院的執(zhí)行者的地位。懷特法官在該案中明確宣布:“……我們的責(zé)任是監(jiān)視那些在國會大廳里受到歡呼的立法宗旨不會在聯(lián)邦官署的長廊里迷失或被引入歧途?！弊詈?懷特法官總結(jié)道:《國家環(huán)境政策法》第102條“命令實現(xiàn)一種特別謹慎的和充分掌握情報的決策程序,并創(chuàng)立可由法院強迫履行的義務(wù)……假如某項決策在程序上沒有充分地和真誠逐個考慮和衡量環(huán)境因素,那么法院有責(zé)任將其撤銷?！睉烟胤ü俚倪@一司法解釋為聯(lián)邦各級法院所接受。②

4.公眾和公眾環(huán)保團體

美國《環(huán)境政策法》和相關(guān)的CEQ條例詳細規(guī)定了在各個階段將環(huán)境影響報告書之評價范圍、初稿、修改方案、最終方案等公開,方便相關(guān)利益方和感興趣的公民、環(huán)保團體等查閱,同時接受公眾和相關(guān)方的評論,并對評論采納與否均需做出回應(yīng)等。③這實際上是公民對其環(huán)境影響評價文件的審查。一旦公眾和團體認為聯(lián)邦機構(gòu)未履行相應(yīng)的法律規(guī)定之義務(wù),評議又不為采納的話,則可能訴諸法院,借助法院的強制力實現(xiàn)其目的。

二、執(zhí)行機制

(一)我國的執(zhí)行機制

我國《環(huán)境影響評價法》第七條、第十二條、第十三條規(guī)定,對未編寫有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說明的草案,專項規(guī)劃未附送環(huán)境影響報告書的,審批機關(guān)不予審批。審批機關(guān)在審批規(guī)劃時,應(yīng)當(dāng)以環(huán)境影響報告書結(jié)論以及審查小組的審查意見作為決策的重要依據(jù)。第二十五條規(guī)定,建設(shè)項目的環(huán)境影響文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門審查或者審查未予批準(zhǔn)的,該項目審批部門不得批準(zhǔn)其建設(shè),建設(shè)單位不得開工建設(shè)?？梢?在我國的環(huán)境影響評價中,采行政獨立審查型,任何項目的建設(shè)必須在其環(huán)評文件得到有審批權(quán)的行政機構(gòu)批準(zhǔn)后方能開工建設(shè)。在該法的第四章法律責(zé)任一章中,規(guī)定了審批機關(guān)未履行相關(guān)法律責(zé)任、違法審批、送報機關(guān)弄虛作假的行為的相關(guān)行政、刑事責(zé)任,確保了審批機構(gòu)的審批權(quán)。

(二)美國的執(zhí)行機制

根據(jù)《國家環(huán)境政策法》和CEQ條例和《清潔空氣法》的相關(guān)規(guī)定,環(huán)境質(zhì)量委員會、環(huán)保局和公眾團體都對聯(lián)邦機構(gòu)編制的環(huán)境影響報告書具有法定的審查和評論權(quán),當(dāng)評論和建議得不到編制機構(gòu)的回應(yīng)和采納時,法律規(guī)定了進一步的措施。但三者都不具有批準(zhǔn)權(quán),都不能向擬議機構(gòu)發(fā)布禁令停止項目的進行。這一權(quán)利專屬于聯(lián)邦法院。

如果環(huán)保局認為擬議行動從環(huán)境質(zhì)量、公眾健康或福利的觀點來看是不令人滿意的,或者是不令人滿意的,則應(yīng)將其移交環(huán)境質(zhì)量委員會。環(huán)境質(zhì)量委員會根據(jù)CEQ條例作出相應(yīng)的處理,如提議舉行聽證、將有關(guān)事項移交總統(tǒng)以采取行動等。④環(huán)境質(zhì)量委員會對環(huán)境影響報告書的評論和建議得不到采納時,也遵循此程序。

對于公眾團體而言,一旦評論和訴求得不到擬議機關(guān)的采納,則可以向法院提起訴訟,申請相關(guān)的救濟以達到審查聯(lián)邦行為的目的。原告通常向法院申請的法律救濟有以下三種。(1)強制令。如果法院認定聯(lián)邦行動的環(huán)境影響報告書不合《環(huán)境政策法》和CEQ條例的規(guī)定,如不制止則該行動可能對環(huán)境造成嚴(yán)重的危害,而且原告也證明這一點,則法院往往發(fā)布強制令,制止該行動的進行。(2)法律宣告。法律宣告是原告往往與強制令同時申請的另一種法律救濟。這類法律宣告導(dǎo)致確立或澄清《環(huán)境政策法》對被告規(guī)定的法律責(zé)任和義務(wù)。(3)命令狀。是指法院對行政官員發(fā)布的強迫他履行法律認為是絕對義務(wù)的、非自由裁量的行政行為的特殊命令文書。適用于少數(shù)強迫行政機關(guān)編制環(huán)境影響評價書的案件。⑤

三、結(jié)語

綜上所述,中國的審查機制是行政主導(dǎo)型,確保的效率。美國的審查機制為司法主導(dǎo)型,鼓勵公民和團體積極參與對聯(lián)邦機構(gòu)行為的審查。我們應(yīng)當(dāng)借鑒美國鼓勵公民參與環(huán)境保護的做法,以確保行政機關(guān)積極履行自己的法律職責(zé),提高公眾參與環(huán)境保護的積極性。